CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 5 mai 1998
sur le recours interjeté par Cindy CHARBONNEY, route de la Bernadaz 2, 1094 Paudex
contre
la décision rendue par la Commission communale de recours en matière d'impôt de Paudex (taxe non-pompier 1996)
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Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; M. Jean Koelliker et M. Antoine Rochat, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Cindy Charbonney, née le 12 octobre 1976, est domiciliée à Paudex. A la fin de l'année 1995, la Municipalité de Paudex a adressé à tous les hommes de la commune en âge de servir une convocation pour être enrôlés dans le corps des sapeurs-pompiers. Cindy Charbonnay n'a été ni convoquée, ni incorporée. Par lettre du 2 septembre 1996, elle s'est vu réclamer par le boursier communal de Paudex une taxe d'exemption du service de sapeurs-pompiers pour l'année 1996 d'un montant de 100 francs. Refusant de s'en acquitter elle a alors saisi la Commission communale de recours en matière d'impôt, qui l'a déboutée par prononcé du 28 novembre 1996. Cindy Charbonney a attaqué celui-ci devant le Tribunal administratif par acte du 7 décembre 1996. La Commission communale de recours en matière d'impôt s'est déterminée par lettre du 8 avril 1997 et a conclu au rejet du recours. A la suite d'un échange de correspondance, la Municipalité de Paudex a également conclu au rejet du recours par lettre du 6 février 1998.
Considérant en droit:
1. La loi du 17 novembre 1993 sur le service de défense contre l'incendie et de secours (LSDIS) prévoit à son art. 16 que toute personne valide et âgée de 20 ans au moins peut être astreinte au service de sapeurs-pompiers organisé par la commune dans laquelle elle est domiciliée. L'art. 15 LSDIS précise que le recrutement des sapeurs-pompiers est déterminé par l'aptitude au service et les besoins du corps. L'art. 21 LSDIS autorise les communes à prélever une taxe d'exemption à la charge de toute personne libérée dudit service.
Jusqu'au 29 mars 1996, la Commune de Paudex disposait d'un règlement sur le service de défense contre l'incendie daté du 19 janvier 1977. A son art. 4, il prévoyait que le recrutement des sapeurs-pompiers avait lieu après convocation des hommes aptes au service.
Les 11 décembre 1995 et 29 janvier 1996, la Commune de Paudex a adopté un nouveau règlement sur le service de défense contre l'incendie et de secours (ci-après le règlement), qui est entré en vigueur le 29 mars 1996. On en extrait les dispositions suivantes:
"Art. 14 - Sont astreintes au service les personnes valides âgées de 20 ans à 42 ans. Le service est ensuite facultatif.
"Art. 15 - A la fin du troisième trimestre de chaque année, le commandant fait rapport sur l'état des effectifs à la municipalité, qui décide s'il y a lieu de procéder à un recrutement.
Si l'effectif ne peut pas être complété ou renouvelé par des volontaires reconnus aptes au service, les personnes astreintes en vertu de l'article 14 ci-dessus sont convoquées par écrit et par affichage au pilier public.
(...)
Art. 17 - Les opérations de recrutement sont faites par les soins de l'Etat-major du corps.
Les personnes reconnues aptes au service sont incorporées jusqu'à concurrence des besoins du contingent. Elles en sont informées par l'Etat-major.
Art. 18 - La décision d'incorporation peut faire l'objet d'un recours à la municipalité dans les 10 jours dès sa communication à l'intéressé.
La décision de la municipalité est susceptible de recours au Tribunal administratif dans les 10 jours dès sa communication.
(...)
Art. 25 - Les personnes valides en âge de servir et non incorporées sont soumises au paiement d'une taxe d'exemption de 100 francs par personnes.
(...)".
2 a) En l'espèce, la recourante conteste son obligation de s'acquitter d'une taxe d'exemption pour l'année 1996. Elle relève qu'elle n'a pas fait l'objet d'une convocation conforme à l'art. 15 al. 2 du règlement, dès lors que la Municipalité de Paudex s'est bornée en 1995 à ne convoquer que les hommes aptes à servir, cela en application de l'ancien règlement communal; son incorporation aurait donc été d'emblée exclue alors qu'elle aurait eu pour effet de lui éviter le paiement d'une taxe d'exemption.
b) La taxe d'exemption est due par celui qui n'effectue pas le service de sapeur-pompier. Comme il n'existe pas de droit à l'incorporation, celui qui n'a pas été désigné pour être membre du corps ne peut invoquer cette circonstance pour être dispensé de la taxe (Tribunal administratif, arrêt FI 96/0081 du 23 janvier 1997). La question est toutefois de savoir si celui qui, telle la recourante, n'a pas été convoqué au recrutement, peut se plaindre d'avoir été ainsi exclu d'emblée du cercle des personnes susceptibles d'être incorporées; existe-t-il en d'autres termes un droit à ce qu'un concours relatif à l'incorporation ait lieu, auquel toute personne astreinte doit être convoquée selon l'art. 14 du règlement?
Tel n'est pas le cas à lire les art. 15 LSDIS et 15 al. 2 du règlement : ce sont les besoins du corps des sapeurs pompiers qui déterminent le recrutement et, s'ils peuvent être satisfaits par l'engagement de "volontaires reconnus aptes au service", l'autorité n'a pas à procéder à une convocation des personnes susceptibles d'être astreintes au service.
En l'occurrence toutefois, les besoins du corps n'ont pas pu être satisfaits sans convocation des hommes astreints, à laquelle la municipalité a procédé en application de l'ancienne réglementation. Si le nouveau règlement avait été en vigueur, il aurait incombé à l'autorité d'appliquer son art. 15 al. 2 et de convoquer toutes les personnes astreintes, y compris la recourante. En s'en abstenant, elle n'a fait que se conformer au droit en vigueur. Peut-elle cependant réclamer la taxe litigieuse à la recourante alors que celle-ci a été privée de participer à la procédure de recrutement prévue dans le nouveau droit?
Il faudrait répondre par la négative si un rapport nécessaire existait entre le droit à la convocation et l'obligation de verser la taxe, en d'autres termes si l'omission de convoquer ne devait pas être seulement sanctionnée pour elle-même mais entraîner également des conséquences en matière de taxe.
c) Dans le domaine de la taxe d'exemption du service militaire, la jurisprudence considère que l'obligation de paiement ne représente pas la sanction d'une faute commise par l'intéressé en ne devenant pas soldat, de sorte qu'il ne peut pas invoquer l'absence d'une telle faute pour être libéré de cette dette; le non accomplissement du service suffit pour fonder celle-ci. Celui qui aura refusé de servir pour des motifs de conscience n'en devra donc pas moins la taxe tout comme, en principe, celui qui est absent à l'étranger (ATF 121 II 166), ou encore celui qui, déclaré inapte en raison d'une taille trop élevée, aura été incorporé dans la protection civile (Revue fiscale, 1990, p. 395). Le but de la taxe n'est en effet pas de pénaliser quiconque mais de rétablir l'égalité entre ceux qui remplissent un devoir primaire qui leur a été imposé et ceux qui ne le remplissent pas (Auer Sonderabgaben, p. 53 et 54; Walti, Der schweizerische Militärpflichtersatz, p. 46).
Il se justifie donc certainement qu'une absence de faute de l'intéressé dans la survenance de son assujettissement à la taxe ne joue aucun rôle. En revanche, on conçoit difficilement que, lorsqu'un manquement de l'autorité elle-même est à l'origine d'un assujettissement auquel l'intéressé aurait normalement échappé, il en soit fait abstraction; sont en effet en jeu tant le principe de la légalité que celui de la bonne foi.
C'est pourtant à une telle solution que la Commission cantonale vaudoise de recours en matière d'impôts est parvenue dans une affaire où un double national franco-suisse ne s'était pas vu offrir l'occasion d'effectuer son service militaire en raison d'une omission de l'autorité de le convoquer au recrutement (arrêt du 20 août 1991 dans la cause GI 89/04). Pour la CCRI, non seulement l'absence de faute de l'intéressé mais encore le souci de le placer sur pied d'égalité avec quiconque est libéré du service justifiaient de ne pas le libérer de la taxe. En réalité, on l'a vu, il ne suffit pas de constater que l'absence de faute de l'administré est sans effet sur son assujettissement; si cela permet d'exclure une libération de la taxe dans le cas de l'administré inapte ou absent à l'étranger, cela ne permet pas de saisir de manière satisfaisante le cas de l'administré qui aurait accompli son devoir primaire, à savoir effectué le service militaire, et donc échappé à la taxe, si l'autorité n'avait pas agi de façon incorrecte. Quant au principe de l'égalité de traitement, si l'on a vu qu'il fondait la taxe, de façon à ne pas privilégier ceux qui n'effectuent pas de service militaire, il ne saurait imposer un traitement semblable de tous ceux-ci. En effet, de lege lata, certaines causes de dispense du service militaire entraînent contrairement à d'autres une libération de la taxe: ainsi pour celui qui a été déclaré inapte parce que le service militaire a porté atteinte à sa santé (art. 4 al. 1 lit. b LTEO; RS 661) ou pour celui qui n'a pas pu accomplir ce service "pour des raisons militaires" (art. 8 al. 2 LTEO), par exemple parce que l'autorité l'a renvoyé chez lui en le considérant comme surnuméraire (ATF 56 I 22).
Cela étant, il faut plutôt considérer que le comportement, le cas échéant non conforme au droit, de l'autorité n'est pas sans jouer un rôle sur l'assujettissement à une taxe d'exemption.
d) Dans le cadre du règlement de Paudex, le défaut de convocation à une séance de recrutement au corps de sapeurs-pompiers a pour effet de priver tel candidat de la faculté d'être incorporé et d'échapper par conséquent à la taxe. Ce défaut est illicite puisqu'une convocation est prescrite à l'art. 15 al. 2 du règlement. Il s'ensuit qu'il ne saurait être compatible avec un assujettissement.
Il est vrai que seule l'éventualité d'une incorporation peut être envisagée par celui qui est convoqué au recrutement, à défaut de droit à l'incorporation. Il n'empêche que l'hypothèse de son incorporation ne peut être exclue, sauf à retenir que l'autorité dispose d'un droit discrétionnaire de choisir ceux que bon lui semble, en faisant abstraction des critères d'aptitude pour le service, notamment en excluant certains de sa convocation.
Il est vrai encore s'agissant de la recourante que la convocation de l'art. 15 al. 2 du règlement ne lui était pas applicable en décembre 1995, puisqu'alors ce règlement n'était pas en vigueur. Il n'y a donc pas à tabler sur un manquement de l'autorité à ce sujet. Cependant, le fait qu'aucune disposition transitoire du règlement n'assure à la recourante un accès au recrutement avant de se voir réclamer une taxe d'exemption provoque un effet identique à l'omission d'une convocation : de secondaire, l'obligation de payer la taxe est faite primaire, au vu de l'impossibilité d'accomplir le devoir premier d'effectuer un service. Dans un tel système sans convocation, l'équilibre entre le service et son remplacement est rompu, seul le second demeurant, sans plus avoir la qualité de taxe compensatoire, étant devenu un impôt, perçu de quiconque. Dans cette perspective, le règlement s'avère contraire à la loi, dans la mesure où il ne prévoit pas de régime transitoire. La décision attaquée, qui fait abstraction de cette contradiction, doit par conséquent être annulée, aucune taxe ne pouvant être réclamée à la recourante pour l'année 1996 en conformité avec la loi.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 2 septembre 1996 par la Municipalité de Paudex, mettant à la charge de Cindy Charbonney une taxe d'exemption du service de sapeur-pompier pour l'année 1996, est annulée.
III. Les frais du présent arrêt sont mis à la charge de la Commune de Paudex, par 500 fr. (cinq cents francs).
Lausanne, le 5 mai 1998
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint