CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 23 janvier 1997
sur le recours interjeté par Claudia Krägi, domiciliée à Mont-sur-Rolle
contre
la décision de la Commission communale de recours en matière d'impôts de Mont-sur-Rolle du 30 juillet 1996 (taxe d'exemption du service de sapeur-pompier)
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Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; M. Antoine Rochat et M. Jean Koelliker, assesseurs. Greffière: Mme Lisa Locca.
Vu les faits suivants:
A. Claudia Krägi, étudiante à l'Université de Lausanne, est domiciliée à Mont-sur-Rolle. Elle n'est pas incorporée dans le corps des sapeurs-pompiers de cette commune. Le boursier communal lui a notifié un bordereau de taxe d'exemption du service de sapeur-pompier ("taxe non-pompier" en langage courant) pour l'année 1996.
B. Par lettre du 16 juin 1996, Claudia Krägi a recouru contre cette décision auprès de la Commission communale de recours en matière d'impôts de Mont-sur-Rolle (ci-après: la Commission de recours), alléguant qu'elle était étudiante et ne disposait d'aucun revenu.
C. Par prononcé du 30 juillet 1996, la Commission de recours a rejeté le recours. Elle a constaté qu'étaient astreintes au service les personnes valides âgées de 20 ans à 48 ans, ajoutant que les personnes en âge de servir et non incorporées devaient s'acquitter d'une taxe d'exemption de 70 francs par personne. La Commission de recours invitait Claudia Krägi à s'acquitter de la taxe non-pompier, en précisant que la Bourse communale pouvait, sur demande, accorder des facilités de paiement.
D. Par lettre du 25 août 1996, Claudia Krägi a recouru au Tribunal administratif contre cette décision. Ses moyens seront repris ci-après dans la mesure utile.
E. Invitée à se déterminer en qualité d'autorité intéressée, la Municipalité de Mont-sur-Rolle a déclaré notamment ce qui suit par lettre du 4 septembre 1996:
" Le nouveau règlement sur le Service de défense contre l'incendie et de secours de la Commune de Mont-sur-Rolle est entré en vigueur le 31 janvier 1996, astreignant au service non seulement les hommes valides, mais également les femmes.
Il est vrai que l'Etat Major des sapeurs pompiers de notre commune a procédé à un recrutement en décembre 1995, comme elle le fait chaque année, pour compléter l'effectif du corps, en ne s'adressant qu'aux hommes valides, le nouveau règlement n'étant pas encore en vigueur. L'effectif étant complet pour 1996, aucun recrutement n'a été opéré après l'adoption du règlement. Au besoin l'Etat Major fera un nouveau recrutement à fin 1996, ce qui permettrait ainsi aux femmes de faire partie du corps pour 1997.
D'autre part, le règlement ne prévoit pas de dispense de payement pour les étudiants sans revenu. Par contre, la Municipalité est prête à accorder, sur demande, des facilités.
En conséquence, la Municipalité vous propose de ne pas entrer en matière sur le recours formulé par Mlle Claudia Krägi."
Invitée à se déterminer en qualité d'autorité intimée, la Commission de recours a quant à elle conclu au rejet du recours par lettre du 20 septembre 1996. Reprenant les arguments développés dans sa lettre du 30 juillet 1996, elle relevait que la Municipalité de Mont-sur-Rolle était seule compétente pour décider d'accorder à Claudia Krägi des facilités de paiement ou l'exemption de la taxe non-pompier. Elle exposait en outre ce qui suit:
" Le règlement communal adopté par le Conseil d'Etat le 31 janvier 1996 est basé sur la loi cantonale du 17 novembre 1993 sur le service de défense contre l'incendie et de secours (LSDIS). Cette loi fixait un délai maximum de deux ans pour soumettre à l'approbation du Conseil d'Etat notre règlement. L'obligation de servir pour les femmes était donc connue début 1994 déjà.
Dans la Commune de Mont-sur-Rolle, le recrutement des sapeurs-pompiers s'effectue chaque année par affichage au pilier public. Il n'y a pas d'autre contact direct tel que convocation, etc. Pour 1996, l'appel a eu lieu de mi-novembre à mi-décembre 1995. Pour 1997, le recrutement sera affiché du 15 novembre au 15 décembre 1996.
Au vu des deux paragraphes précédents, la recourante n'a pas prêté l'attention voulue aux informations officielles affichées au pilier public, la Commission ne peut que constater l'astreinte au service de la recourante, à défaut, au paiement de la taxe d'exemption."
F. Par lettre du 26 septembre 1996, le juge instructeur a attiré l'attention de la recourante sur la distinction à opérer entre le principe de l'obligation de payer la taxe et une remise de celle-ci. Par lettre du 10 octobre 1996, la recourante a déclaré maintenir son recours tout en concluant à la libération de la taxe pour l'année 1996 et à son enrôlement dans le corps des sapeurs-pompiers.
Le Tribunal administratif a statué sans audience.
Considérant en droit:
1. La loi du 17 novembre 1993 sur le service de défense contre l'incendie et de secours (LSDIS) prévoit à son art. 16 que toute personne valide, âgée de 20 ans au moins et domiciliée dans une commune peut être astreinte au service de sapeur-pompier.
L'art. 21 LSDIS autorise les communes à prélever une taxe d'exemption à la charge de toute personne libérée dudit service. Le législateur a conçu cette contribution comme une taxe spéciale au sens de l'art. 4 de la loi sur les impôts communaux (LIC), qui prévoit que le montant dû doit être proportionné aux avantages reçus (BGC 1993, p. 3078).
La Commune de Mont-sur-Rolle a fait usage de cette faculté lors de l'adoption de son Règlement sur le service de défense contre l'incendie et de secours, entré en vigueur le 31 janvier 1996. L'art. 23 de ce règlement prévoit en effet que les personnes non incorporées doivent s'acquitter d'une taxe d'un montant de 70 francs.
2. En l'espèce, on constate que la recourante remplit les conditions légales et réglementaires pour être astreinte au service, respectivement à la taxe. Elle soutient toutefois qu'à défaut de revenu, elle ne pourrait se voir réclamer le paiement de celle-ci. Il faut donc examiner tout d'abord si, comme en matière d'impôt, la taxe litigieuse est fonction du revenu.
a) Liée à une cause déterminée, qui fonde l'obligation, la taxe compensatoire est une contribution causale qui correspond à un avantage particulier que l'Etat accorde à un administré, à charge pour celui-ci d'en supporter le coût; elle substitue une obligation pécuniaire à une obligation en nature que l'administré n'exécute pas (Moor, Droit administratif volume I, Berne 1988, p. 304; Knapp, Précis de droit administratif, Bâle et Francfort-sur-le-Main, 1988, n. 2775).
La taxe se distingue donc de l'impôt, qui est perçu sans contreprestation spécifique et dont la nature est abstraite, étant dû sans condition (ATF 97 I 804= JdT 1973 I 101), (Moor, op. cit., p. 304; Auer, Sonderabgaben, Berne 1990, p. 53). Auer précise que la perception de l'impôt, contrairement à celle de contributions causales, n'est rattachée à aucune autre condition que celle de la soumission de l'individu à la puissance publique; on parle ainsi de la nature inconditionnelle de l'impôt (Auer, op.cit., p. 32).
b) Le but de la taxe est de rétablir l'égalité entre ceux qui remplissent un devoir primaire qui leur a été imposé et ceux qui ne le remplissent pas. Il ne s'agit pas d'un instrument de gestion financière, mais d'un instrument juridique, orienté spécifiquement vers le principe d'égalité; la taxe d'exemption est une prétention à l'égalité de traitement par rapport à ceux qui se soumettent à l'obligation primaire (Auer, op. cit., p. 53 et 54). Cette fonction compensatrice ou d'égalité a été reconnue par le Tribunal fédéral qui a précisé notamment ce qui suit (ATF 102 Ia 15 = Jdt 1978 I 369):
" (...) En ce qui concerne la taxe d'exemption (...) seul le principe de l'égalité entre ceux qui sont astreints à accomplir personnellement le service (c'est-à-dire en l'espèce, ceux qui sont incorporés dans un corps de volontaires) et ceux qui ne le sont pas, doit être respecté, c'est pourquoi la taxe d'exemption imposée à un particulier ne doit pas dépasser ce qui est nécessaire pour assurer l'égalité entre elles."
c) La taxe se mesure aux avantages résultant de la libération de l'obligation primaire. Il faut donc déterminer si cette libération confère un avantage mesurable en argent par rapport à celui qui n'a pas été libéré (Auer, op. cit., p.54).
Le Tribunal fédéral s'est exprimé à ce sujet notamment comme il suit (ATF 102 Ia 7 = JdT 1978 I 369 c. 6a) :
" Les frais qui résultent pour la communauté du non-accomplissement d'un service personnel ne peuvent être pris en considération qu'à titre d'orientation pour déterminer le montant de la taxe. Mais il paraît plus judicieux de prendre comme point de départ les avantages que retire de l'exemption du service personnel celui qui y est en principe astreint (ATF 97 I 806 c. 8 traduit au JT 1973 I 115). La taxe d'exemption doit donc se tenir dans une relation raisonnable avec la prestation qu'une personne astreinte au service pourrait en général fournir; en ce sens, un principe d'équivalence s'applique ici aussi, comme dans le cas d'autres taxes causales."
d) On déduit ainsi de la nature de la taxe et de son mode de calcul qu'elle est perçue en principe indépendamment de la capacité contributive de l'exempté; ce n'est pas celle-ci qui est la mesure de la taxe mais plutôt la compensation d'un avantage reçu (Auer, op. cit., p. 52). C'est d'ailleurs pour éviter un apparentement à l'impôt que le législateur vaudois a exclu une fixation de la taxe litigieuse en fonction du revenu (BGC novembre 1993, p. 3079). L'absence de revenu de la recourante ne lui permet donc pas de prétendre qu'elle se trouverait hors du champ d'application de la taxe litigieuse.
On relèvera il est vrai que l'indépendance de la taxe par rapport à la situation financière de son débiteur ne vaut pas entièrement en matière de taxe d'exemption du service militaire, qui, au-delà d'un minimum de 150 fr., est calculée en fonction du revenu (art. 11 et 13 LTEM; RS 661). Ce mode de calcul a pu être justifié par l'importance variable des avantages conférés en temps et en maintien de la capacité de gain par une libération du service militaire: ces avantages se trouvent en effet plus importants pour les personnes réalisant un haut revenu que pour celles qui n'obtiennent qu'un faible gain (Walti, Der schweizerische Militärpflichtersatz, Zurich, 1979, p. 58; Auer, op. cit., p. 54). Mais une telle mesure de la taxe, outre qu'elle est discutable compte tenu de l'ampleur actuelle des allocations pour perte de gain (Auer, op. cit., n. 136 p. 54), n'est pas transposable au service des sapeurs-pompiers, dont la durée est restreinte et qui n'a pas d'effet sur le revenu. Elle n'est de toute manière pas déterminante en l'espèce n'ayant pas été adoptée par le législateur vaudois.
3. La recourante fait encore valoir qu'elle n'a pas été appelée à effectuer le service de sapeur-pompier, alors même qu'elle y aurait été disposée; on ne saurait donc selon elle lui imposer le paiement d'une taxe pour une exemption qu'elle n'a ni sollicitée ni provoquée.
L'art. 15 LSDIS prévoit que le recrutement des sapeurs-pompiers est déterminé par l'aptitude au service et les besoins du corps. Selon l'exposé des motifs et projet de loi de la LSDIS, si l'obligation de servir est générale, seules doivent toutefois être recrutées les personnes aptes à supporter les efforts inhérents au service; pour des raisons d'efficacité, le recrutement est ainsi limité aux besoins effectifs du corps (BGC, novembre 1993, p. 3076). Lors des débats au Grand Conseil, le représentant du Conseil d'Etat a déclaré notamment ce qui suit:
" Les communes n'ont pas l'obligation d'accepter les candidats ou les candidates sapeurs pompiers; aujourd'hui elles refusent déjà - les grandes communes - des incorporations pour des raisons d'effectifs, de charges financières également et les hommes sont astreints par la loi à payer une taxe. Alors, les femmes étant astreintes également en fonction encore une fois du règlement communal, si ce règlement prévoit une taxe, eh bien elles devront s'en acquitter (BGC, op. cit., p. 3099-3100)."
On constate ainsi que le législateur n'a pas instauré un droit à l'incorporation en qualité de sapeur-pompier, de sorte que sa disponibilité pour le service ne garantit pas au citoyen d'échapper à la taxe. Le Tribunal fédéral a considéré qu'une telle réglementation n'était pas contraire à l'art. 4 Cst.; selon lui, "il n'est pas du tout faux de considérer l'aptitude à faire le service dans un bataillon de sapeurs-pompiers comme un rapport personnel du citoyen à l'égard de la communauté, rapport dont résulte le devoir d'être disponible pour un service personnel ou de payer la taxe d'exemption au cas où la première solution n'est pas exigée" (ATF 102 Ia 7 = Jdt 1978 I 369, spéc. 376).
Cela étant, la recourante ne peut pas se prévaloir de ce que, contre son gré, elle n'a pas été incorporée dans le groupe des sapeurs-pompiers de Mont-sur-Rolle.
4. Au vu de ce qui précède, il faut constater que la recourante est soumise à la taxe litigieuse qui ne frappe pas que des personnes disposant d'un revenu et ne peut être évitée par l'exercice d'un droit d'être incorporé. Il faut rechercher encore si le fait que la recourante ne réalise aucun revenu pour s'acquitter de ladite taxe ne doit pas nécessairement conduire à lever un tel assujettissement.
On relèvera d'emblée que, comme en matière de taxe d'exemption du service militaire, la perception d'une taxe personnelle fixe indépendamment de la situation financière de son débiteur n'a rien d'inconcevable : aussi bien l'obligation de servir que cette taxe est censée compenser ne peut-elle être non plus évitée en invoquant des difficultés financières ou la nécessité, en particulier pour un indépendant, de travailler au moment du service (Walti, op. cit., p. 59). Dans un arrêt ancien, le Tribunal fédéral n'a d'ailleurs pas craint d'imposer au débiteur de la taxe d'exemption du service militaire d'entamer son minimum vital pour s'en acquitter, de façon à compenser notamment les sacrifices, efforts et inconvénients inhérent à la vie militaire (ATF 85 IV 241, spéc. 243). Au reste, le montant relativement modeste de cette taxe empêche d'y voir une charge insupportable.
A cela s'ajoute que, si la recourante ne gagne pas encore sa vie, elle peut disposer d'une fortune ou recevoir un entretien de la part de ses parents (cf. en matière de taxe d'exemption du service militaire la prise en compte comme revenu des contributions d'entretien; art. 11 al. 2 LTEM; Walti, op. cit., p. 132); le paiement de la taxe n'appellera alors pas d'autre effort que celui qui est nécessaire pour s'acquitter d'un écolage ou d'un billet de chemin de fer et rien ne justifierait d'en libérer la recourante.
Il est vrai cependant que le principe de l'égalité de traitement, qui s'applique aux contributions causales aussi bien qu'aux impôts (Yersin, L'égalité de traitement en droit fiscal, in RDAF 1992, p. 145, spéc. p. 172), pourrait être violé si la taxe litigieuse était imposée à une personne dépourvue de toutes ressources aussi bien qu'à celles disposant d'un revenu ou détenant une fortune : deux choses différentes ne seraient alors pas traitées de manière semblable.
Ce caractère inégalitaire de la taxe en elle-même a d'ailleurs provoqué le 21 février 1996 une interpellation de la députée Ginette Duvoisin à l'adresse du Conseil d'Etat, dont on extrait ce qui suit (BGC, février 1996, p. 4742) :
" Cette taxe est parfaitement antisociale, elle touche de plein fouet les femmes seules avec charges de famille dont on sait qu'elles sont souvent dans une situation financière précaire. Le Conseil d'Etat va-t-il inciter les communes à renoncer à percevoir une taxe auprès des familles monoparentales qui disposent d'un faible revenu ainsi qu'auprès des bénéficiaires des prestations de l'aide sociale, des chômeurs, des étudiants et apprentis ?"
Dans sa réponse, le Conseil d'Etat a déclaré notamment ce qui suit:
"Il faut distinguer l'exemption de taxe proprement dite (...) de la possibilité offerte à la municipalité de renoncer à percevoir la taxe d'une personne déterminée en raison de sa situation personnelle particulière (art. 22 al. 2 LSDIS). Sont visées ici les personnes qui se trouvent dans une situation économique délicate (chômeur en fin de droit contraint de recourir à l'assistance publique, par exemple). Cette possibilité est une compétence de la municipalité et ne nécessite pas de dispositions particulières du règlement communal.
Il existe en effet des chômeurs dont le revenu ou la fortune sont substantiels et qui peuvent s'acquitter d'une taxe, qui représente, si l'on se réfère à la moyenne des communes, quelques francs par mois. De même, on ne saurait assimiler tout étudiant ou apprenti à une personne nécessiteuse. Le législateur a tenu compte de ces éléments, et c'est la raison pour laquelle il a voulu expressément limiter les catégories de personnes dispensées de la taxe et laisser à la sagesse de l'exécutif communal le soin de régler les cas socialement délicats. (...) Il faut encore ajouter qu'il n'existe pas de corrélation entre l'obligation de servir d'une part, la situation financière de l'intéressé d'autre part. En d'autres termes, celui qui se trouve en situation financière difficile n'est pas forcément en situation de ne pas faire service. Le législateur a voulu, par le moyen conjugué de l'obligation de service et de la taxe d'exemption, permettre aux communes d'encourager les citoyens à entrer dans le corps de sapeurs-pompiers; dispenser systématiquement les personnes dont le revenu imposable est inférieur à un certain montant irait dans le sens contraire et favoriserait les abus (...).
La LSDIS (...) n'est pas antisociale. Elle permet en effet (...) de tenir compte des cas délicats, par leur traitement particulier et adéquat, non par un train de mesures générales et abstraites."
Il faut ainsi constater avec le Conseil d'Etat qu'une procédure de remise permet de prendre en compte la situation particulière de certains débiteurs de la taxe. L'art. 22 LSDIS prévoit en effet que " (...) Sur demande expresse et motivée de l'intéressé, les communes peuvent renoncer à percevoir la taxe si des circonstances personnelles particulières le justifient." De cette façon, le droit du contribuable à l'égalité de traitement se trouve sauvegardé, dès lors qu'il peut obtenir un ajustement de la charge fiscale par rapport à celle que supporte les autres administrés (Yersin, op. cit., p. 245 et 249).
En l'espèce, la recourante dispose donc de la faculté de présenter une demande de remise à l'autorité intimée : le grief tiré d'une inégalité de traitement s'en trouve donc écarté.
5. Les motifs qui précèdent conduisent au rejet du recours. Compte tenu de l'absence de revenu de la recourante, l'arrêt sera rendu sans frais (art. 38 al. 3 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 30 juillet 1996 par la Commission communale de recours en matière d'impôts de Mont-sur-Rolle est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
sa/Lausanne, le 23 janvier 1997
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)