CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 30 janvier 2002
sur le recours interjeté par Maurice CORTHAY, à Morrens, représenté par l'avocat Thierry Thonney, à Lausanne,
contre
la décision du 3 juillet 1996 de la Commission communale de recours en matière d'impôt et de taxes spéciales de la commune de Morrens (taxe annuelle d'épuration et d'entretien des collecteurs pour l'année 1995).
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Composition de la section: M. Vincent Pelet, président; M. Philippe Maillard et M. Antoine Thélin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Maurice Corthay est propriétaire de la parcelle no 406, sise sur la commune de Morrens. Le bien-fonds se situe à la limite du territoire de la commune de Morrens et, sur sa partie ouest, empiète légèrement sur le territoire de la commune de Cheseaux. Sur la parcelle est érigée une villa familiale (portant le no ECA 219) raccordée au moment de sa construction en 1966 au collecteur d'eaux claires et d'eaux usées de la commune de Cheseaux. Pour équiper son bien-fonds, le propriétaire d'alors avait obtenu en 1965 l'autorisation de raccorder ses canalisations d'évacuation au collecteur de la commune de Cheseaux (la commune de Morrens ne possédant pas d'équipements accessibles). Huit bâtiments sis sur la commune de Morrens, y compris celui de Maurice Corthay, sont dans cette même situation : donnant sur le bassin versant Mèbre-Sorge, ils sont raccordés au réseau du collecteur de Cheseaux qui aboutit à la STEP de Lausanne.
B. Maurice Corthay s'est acquitté de la taxe unique de raccordement, puis - jusqu'en 1983 - des taxes annuelles d'entretien des égouts et d'épuration directement auprès de la commune de Cheseaux.
Par lettre recommandée du 21 mars 1984, la Municipalité de Morrens a avisé les huit propriétaires concernés, dont Maurice Corthay, de ce qui suit :
"Nous vous informons qu'en accord avec la commune de Cheseaux-sur-Lausanne et par souci d'équité, la commune de Morrens percevra, dès le 1er janvier 1984, les taxes relatives à l'entretien des égouts ainsi que celles de l'épuration des eaux."
A partir de l'année 1984, la commune de Morrens a facturé ces taxes annuelles aux propriétaires concernés sur la base de son propre règlement. Elle s'acquitte ensuite elle-même pour ces bâtiments des factures présentées par la commune de Cheseaux (établies sur la base du règlement sur les égouts et l'épuration des eaux usées de Cheseaux). Maurice Corthay n'a jamais contesté cette pratique et s'est régulièrement acquitté des taxes facturées par la commune de Morrens jusqu'en 1994.
C. Le Service des eaux et des égouts de la commune de Morrens était soumis à un règlement sur les égouts adopté le 20 février 1962 (approuvé par le Conseil d'Etat le 23 mars 1962). Le service de distribution de l'eau est régi quant à lui par un règlement adopté le 10 juin 1966 (approuvé le 11 octobre 1966). Le premier de ces règlements prévoyait (art. 22) pour tout raccordement direct ou indirect d'embranchement au collecteur une taxe d'introduction de 15%o de la valeur incendie de base des bâtiments desservis (taxe ramenée à 10%o en 1970) et une taxe annuelle de 0,5%o de la valeur d'assurance incendie. Le second règlement (art. 39) se borne à prévoir une taxe unique fixée au moment du raccordement au réseau principal de distribution, calculée au taux de 5%o de la valeur d'assurance incendie (taux relevé à 10%o en 1970). Ce régime a été modifié par l'adoption d'un règlement (RCE) et de son annexe, tous deux du 12 juin 1995 sur l'évacuation et l'épuration des eaux (approuvés par le Conseil d'Etat le 9 août 1995). Les art. 40, 44 et 45 RCE introduisent une taxe annuelle d'entretien des collecteurs d'eau usée et d'eau claire et une taxe annuelle d'épuration. La taxe annuelle d'entretien des collecteurs est fixée sur la base de trois critères (0,5%o de la valeur d'assurance incendie, 1 fr. 40 par m³ d'eau potable consommée et 200 fr. par unité de logement - art. 5 de l'annexe). La taxe annuelle d'épuration est calculée selon les mêmes critères, mais avec des chiffres différents (0,25%o de la valeur d'assurance incendie, 0 fr. 70 par m³ d'eau potable consommée et 100 fr. par unité de logement - art. 6 de l'annexe).
La commune de Cheseaux a de son côté édicté un règlement sur les égouts et l'épuration des eaux usées, adopté par le conseil communal dans sa séance du 19 septembre 1972 et approuvé par le Conseil d'Etat le 22 juin 1973. Ce règlement a fait l'objet d'une modification, adoptée par le conseil communal le 19 avril 1988, approuvée par le Conseil d'Etat le 17 juin 1988 (v. les art. 41 à 49 du règlement qui prévoient des taxes d'égouts et d'épuration, toutes deux sous la forme d'une taxe unique d'introduction et d'une taxe annuelle d'utilisation).
D. Le 11 mars 1996, la commune de Morrens a notifié à Maurice Corthay un bordereau de taxation pour la période fiscale 1995. Ce bordereau concerne les taxes suivantes :
- Taxe annuelle d'entretien des collecteurs des eaux usées et/ou des eaux claires : bâtiment no 219 fr. 878.-bâtiment no 203 fr. 27.75
- Taxe annuelle d'épuration : fr. 439.--
- Impôt personnel : fr. 8.--
- Impôt foncier : fr. 750.--
- Taxe Service du feu et des bâtiments : fr. 177.80
- Total : fr. 2'280.55
Par acte du 9 avril 1996, Maurice Corthay s'est pourvu contre cette décision auprès de la Commission communale de recours en matière d'impôt de la commune de Morrens en contestant la taxe annuelle d'entretien des collecteurs (de 878 fr.) concernant le bâtiment no 219 et la taxe annuelle d'épuration (de 439 fr.) prélevées en application du nouveau règlement communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux usées approuvé par le Conseil d'Etat le 9 août 1995. Pour le surplus le bordereau de taxation 1995 n'est pas litigieux.
Pour l'année 1995, la commune de Cheseaux a facturé à la commune de Morrens une taxe annuelle d'égouts de 255 fr. 60 et une taxe annuelle d'épuration de 172 fr. 55 pour le raccordement du bâtiment de Maurice Corthay à son réseau d'évacuation des eaux usées.
Le recours a été rejeté par décision du 3 juillet 1996. Cette décision expose le principe de l'assujettissement en ces termes :
"Selon convention établie entre les communes concernées, votre bâtiment étant situé sur la commune de Morrens, c'est son règlement qui est applicable et non celui de Cheseaux. Cette dernière ne vous facture d'ailleurs aucune taxe. D'autre part, c'est la commune de Morrens qui est responsable de l'entretien du réseau d'égouts communaux. Les taxes sont perçues par la commune de situation de la propriété."
E. Maurice Corthay s'est pourvu au Tribunal administratif contre la décision précitée par acte du 12 août 1996, en concluant à son annulation. Il invoque le fait qu'il ne saurait être taxé par la commune de Morrens dès lors que son bâtiment, bien que construit sur le territoire de cette commune, est raccordé au réseau de la commune de Cheseaux. Par conséquent, il ne tire aucun avantage des installations de la commune de Morrens, qui ne saurait donc prélever des taxes causales. Il fait valoir en outre que, de par la situation de son bâtiment, il a été l'un des premiers administrés de la commune de Morrens à devoir s'acquitter d'une taxe d'utilisation des égouts et d'épuration des eaux usées; pendant longtemps, n'étant pas équipée, la commune de Morrens n'a pas perçu de taxes semblables auprès des autres propriétaires.
Dans son mémoire du 31 octobre 1996, la Municipalité de Morrens a conclu au rejet du recours. Selon cette autorité, seule la commune du lieu de situation du bâtiment est compétente pour prélever les taxes litigieuses, si bien qu'il importe peu de savoir à quelle commune appartiennent les installations d'évacuation des eaux usées auxquelles le bâtiment est raccordé. Cet élément pourrait tout au plus justifier un accord entre la commune du lieu de situation et la commune propriétaire des installations. S'il fallait suivre le point de vue du recourant, avance l'autorité intimée, on arriverait à une situation inextricable, compte tenu du fait que les réseaux des canalisations publiques, ainsi que la localisation des stations d'épuration sont fonction non pas des limites territoriales des communes, mais des contraintes techniques et des bassins versants. Ainsi, en particulier, les eaux usées de la commune de Cheseaux (par conséquent celles du recourant) sont épurées par la STEP de Vidy. On ne peut pas imaginer que la commune de Lausanne facture directement à tous les propriétaires dont les eaux usées aboutissent à cette STEP une taxe annuelle d'épuration. En bref, l'autorité intimée conteste le point de vue du recourant, en soutenant que le principe posé par l'art. 4 LIC doit être relativisé, un certain schématisme étant inévitable en matière de taxe. Ainsi, s'il fallait appliquer à la lettre l'art. 4 LIC, les taxes annuelles d'entretien des collecteurs publics devraient être calculées en fonction de la longueur d'utilisation par chaque propriétaire; or, aucun propriétaire n'a jamais invoqué un tel argument pour contester le calcul de la taxe fondée sur la valeur ECA ou un autre critère uniforme. Au surplus, il entre dans le mode de perception des taxes un élément de solidarité. La commune de Morrens a deux stations d'épuration, une correspondant au bassin de la Mèbre et l'autre correspondant au bassin du Talent. Il n'est jamais venu à l'idée de personne qu'en fonction des coûts d'entretien distincts, des tarifs différenciés devaient être appliqués pour calculer les taxes d'épuration. L'autorité intimée cite encore le cas de la commune de Cugy, dont les eaux usées sont conduites en partie dans une STEP communale et en partie dans une STEP intercommunale via des collecteurs communaux et intercommunaux, alors que le même tarif est appliqué dans les deux cas.
Interpellée, la commune de Cheseaux a répondu ce qui suit, par lettre du 4 septembre 1996 :
"Huit bâtiments sis sur le territoire de la commune de Morrens font partie du bassin versant Mèbre-Sorge et conduisent leurs eaux usées à la STEP de Lausanne, via le réseau de collecteurs de Cheseaux. Ils sont donc soumis à la taxe d'épuration sur notre commune conformément au règlement communal en l'espèce.
Les taxes sont facturées directement à la commune de Morrens qui est seule débitrice pour nous. Nous ne connaissons donc pas ce qui est facturé ensuite aux propriétaires par cette commune et ne pouvons de ce fait intervenir valablement dans le cadre de ce recours."
Egalement appelé à donner son avis en tant qu'autorité de surveillance des communes, le Service de l'intérieur relève notamment que "le recourant ne peut avoir aucune relation de droit public avec la commune de Cheseaux, commune qui exécute pour la commune de Morrens une partie de ses obligations légales. C'est au niveau de ces deux collectivités que la question du coût de la prestation doit être réglée."
E. Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1. Est litigieux en l'espèce uniquement le point de savoir si, s'agissant des taxes annuelles d'entretien des collecteurs des eaux usées et d'épuration, le recourant est assujetti au règlement de la commune de Morrens, lieu de situation de l'immeuble, ou de la commune de Cheseaux, qui met à disposition ses installations d'évacuation et d'épuration des eaux usées.
2. L'équipement constitue l'une des exigences fondamentales du droit fédéral; l'art. 22 al. 2 lit. b de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT) en fait une condition à l'octroi du permis de construire. C'est donc le droit fédéral qui définit la notion d'équipement (v. les art. 19 al. 1 LAT et 4 de la loi fédérale du 4 octobre 1974 encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements (LCAP; Jomini, Commentaire LAT, art. 19, n. 10). De même, c'est le droit fédéral qui met à la charge de la collectivité publique une obligation d'équiper les zones à bâtir (art. 19 al. 2 LAT, 5 LCAP; Jomini, Commentaire LAT, art. 19, n. 2).
La participation financière des propriétaires fonciers apparaît à cet égard comme la contrepartie de l'obligation d'équiper. Le droit fédéral se borne ici à poser le principe d'une telle participation, laissant au demeurant aux cantons une grande liberté de manoeuvre (v. art. 19 al. 2 LAT, 6 al. 1 LCAP; FI 94/0007 du 10 mars 1995; v. en outre l'art. 60a de la loi fédérale sur la protection des eaux du 24 janvier 1991 (LEaux, RS 814.20), introduit par la novelle du 20 juin 1997, en vigueur dès le 1er novembre 1997 et de ce fait encore inapplicable aux taxes litigieuses; FI 98/0066 du 30 juin 1999).
3. En droit cantonal, l'art. 50 al. 1 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) oblige les propriétaires à contribuer aux frais d'équipement et réserve les autres lois prévoyant une participation aux frais d'équipement. Au nombre des dispositions spéciales réservées par l'art. 50 LATC figure l'art. 66 de la loi vaudoise du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (RSV 7.1.C), aux termes duquel les communes peuvent percevoir un impôt spécial et des taxes pour couvrir les frais d'aménagement et d'exploitation du réseau des canalisations publiques et des installations d'épuration; elles peuvent également percevoir une taxe d'introduction et une redevance annuelle pour l'évacuation des eaux claires dans le réseau des canalisations publiques; la redevance annuelle est proportionnelle au débit théorique évacué dans les canalisations. L'art. 4 de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC) - auquel renvoie l'art. 66 al. 1 LVPEP - prescrit ce qui suit:
"Indépendamment des impôts énumérés à l'art. 1er et de la taxe de séjour prévue à l'art. 3 bis, les communes peuvent percevoir des taxes spéciales des bénéficiaires de prestations d'avantages déterminés ou de dépenses particulières.
Ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du Conseil d'Etat.
Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué des dépenses dont elles constituent la contrepartie.
Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses."
En application de l'art. 4 LIC, la commune de Morrens a édicté le règlement sur les égouts du 20 février 1962, abrogé et remplacé par le règlement sur l'évacuation et l'épuration des eaux du 12 juin 1995 (RCE). A son art. 40, le nouveau règlement précise que les propriétaires d'immeubles bâtis et raccordés aux installations collectives d'évacuation et d'épuration des eaux participent aux frais de construction et d'entretien des dites installations, en s'acquittant des taxes de raccordement aux réseaux d'évacuation des eaux usées et claires et d'entretien des collecteurs (art. 40 al. 1 lit. a et b RCE). Les taxes uniques de raccordement et annuelles d'entretien sont perçues pour tout bâtiment raccordé directement ou indirectement aux collecteurs (art. 41 et 44 RCE).
4. Les taxes litigieuses sont définies comme des contributions causales. Elles sont liées à l'avantage particulier dont bénéficie, contrairement aux autres administrés, le propriétaire de la parcelle reliée aux installations collectives. Parmi ces contributions, la doctrine distingue les émoluments, d'une part, dus en échange d'une prestation déterminée de l'administration - une intervention de l'administration (taxe d'administration) ou la mise à disposition d'une installation publique (taxe d'utilisation) - et les charges de préférence, d'autre part, destinées à compenser, sous forme de participation, l'avantage économique particulier qu'un administré retire de la création d'une installation collective (v. notamment Marc-Olivier Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière, en particulier dans le canton de Vaud, thèse Lausanne 1989, p. 32 ss, spéc. 35 s., 40 ss, 49).
a) Les taxes périodiques d'égouts perçues chaque année - qui couvrent les dépenses résultant de l'exploitation et de l'entretien des ouvrages d'évacuation et de collecte des eaux - sont considérées généralement comme des émoluments, plus précisément des taxes d'utilisation (v. Buffat, op. cit., p. 171 s., qui critique cette qualification; FI 98/0114 consid. 3, du 24 juin 1999). S'agissant d'un émolument, la taxe est due dès que l'activité administrative s'est déroulée ou que la prestation publique est requise ou a été fournie (Moor, Droit administratif III, Berne 1992, no 7.2.4.1, p. 364, et les références citées).
b) Les taxes annuelles d'épuration sont, quant à elles, conçues autant pour financer, dans un premier temps, la construction des installations que, dans un deuxième temps, pour assurer leur exploitation, leur amortissement, voire leur agrandissement. Elles ont de ce fait un caractère hybride, qui relève autant de la charge de préférence que de l'émolument (Buffat, op. cit., p. 173). Pour ce type de contribution, si la possibilité de raccordement existe, les taxes correspondantes sont dues, pour autant que la règle applicable à leur perception prévoie cette hypothèse, même si le raccordement lui-même n'a pas été effectué et que la canalisation ne puisse pas encore être utilisée par le propriétaire foncier (ATF 106 Ia 241, JT 1982 I 486 et les références citées; FI 94/0007 du 10 mars 1995; FI 97/0012 du 12 mai 1997). Ainsi, la charge de préférence n'est pas nécessairement liée à une contre-prestation effective, puisque la taxe peut être due alors même que le raccordement n'est pas effectué (FI 97/0012 du 12 mai 1997).
Ces considérations qui ne s'expliqueraient guère si l'on suivait la thèse du recourant - mettent en lumière le rapport nécessaire qui doit exister entre la contribution du propriétaire foncier et l'obligation faite à la collectivité d'équiper le terrain à bâtir. C'est effectivement cette obligation qui appelle une contrepartie; peu importe dès lors sur quel versant ou vers quelle station d'épuration s'écoulent les eaux usées de tel ou tel propriétaire: l'obligation d'équiper n'incombe qu'à la commune, responsable de la planification de son propre territoire. Certes, cette commune demeure libre de s'associer à d'autres pour accomplir les tâches qui relèvent de sa compétence (art. 112 LIC; le cas échéant, l'art. 124 LIC autorise l'association à percevoir des taxes). Pour résoudre des contraintes techniques, elle peut convenir également d'un accord avec une commune voisine, comme l'ont fait les communes de Morrens et de Cheseaux. Cet accord ne met pas en cause le principe de l'obligation d'équiper, qui demeure une obligation de la commune du lieu de situation du bien-fonds à bâtir. Il n'y a pas lieu de distinguer ici selon la nature des contributions en cause: cette conclusion s'applique aussi bien à la charge de préférence qu'à la taxe d'utilisation. Peu importe encore que - dans le passé - la commune de Cheseaux ait adressé un bordereau de taxation directement au propriétaire raccordé plutôt qu'à la commune concernée, puisque l'obligation d'équiper continue d'incomber à la commune du lieu de situation.
5. Conformément au droit fédéral, les taxes annuelles perçues par une commune doivent obéir à deux principes dérivés du principe de la proportionnalité, le principe de la couverture des frais, d'une part, et celui de l'équivalence, d'autre part (v. notamment Moor, Droit administratif III, Berne 1992, ch. 6.5.1.2, p. 314; ATF 106 Ia 241, consid. 3b déjà cité). Le recourant ne reproche nullement à la taxation incriminée de violer l'un de ces deux principes. On se bornera dès lors à rappeler que le principe de la couverture des coûts n'implique pas que le coût de chacune des prestations doive être pris en considération; au contraire, il tolère un certain schématisme en la matière (sur ce point, v. Knapp, Précis de droit administratif, Bâle et Francfort-sur-le-Main 1991, no 2824; Buffat, op. cit., p. 78 et les références citées). S'agissant des taxes d'utilisation, le principe de la couverture des coûts connaîtrait en outre certaines atténuations (v. Moor, ibid. p. 369, et Buffat, op. cit., p. 172; ATF 109 Ib 308; 104 Ia 113; 103 Ib 324; 102 Ia 397).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 3 juillet 1996 par la Commission communale de recours en matière d'impôt et de taxes spéciales de la commune de Morrens est confirmée.
III. Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge du recourant, cette somme étant compensée par son dépôt de garantie.
IV. Le recourant Maurice Corthay versera à la commune de Morrens une indemnité de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 30 janvier 2002
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint