CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 23 septembre 1997
sur le recours interjeté par les copropriétaires de la PPE Solaris II, à Corsier, dont le conseil est l'avocat Jacques-Henri Bron, av. des Mousquines 20, à 1000 Lausanne 5
contre
la décision du 14 avril 1994 de la Commission de recours du S.I.E.G., Service intercommunal Vevey-Montreux, Quai Maria-Belgia 18, à 1800 Vevey.
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Jean-Paul Kaeslin et M. Raymond Bech, assesseurs. Greffière: Mme Annick Blanc Imesch.
Vu les faits suivants:
A. Le 7 juin 1993, le Service intercommunal Vevey-Montreux (ci-après le S.I.E.G.) a adressé à la communauté des propriétaires par étages Solaris II (ci-après la PPE) un bordereau relatif à la taxe d'épuration 1993 de 930,70 francs. Ce montant correspond à l'addition des deux montants figurant sur le bordereau de la façon suivante:
Valeur d'assurance incendie de base de l'immeuble
‰
MONTANT
Consommation d'eau de l'année précédente
%
MONTANT
177,100
2.70
478.15
668.90
69
461.55
Le montant de 668.90 francs relatif à la consommation d'eau correspond à l'addition des trois factures suivantes:
- Facture du 13/07/92 Consommation, 1er semestre 1992 Fr. 166.00
- Facture du 22/12/92 Consommation, 2ème semestre 1992) Fr. 144.50
- Facture du 16/3/92 Redevance annuelle de base 1992 Fr. 358.40 (cette facture atteint un montant total de 451.40 car elle inclut 53 francs pour l'entretien des installations extérieures et 40 francs pour la location du compteur) Fr. 668.90 dont le 69 % donne Fr. 461.55
Contre le bordereau du 7 juin 1993, l'administrateur de la PPE a déposé un recours en date du 16 juin 1993, contestant le montant facturé selon la consommation d'eau et son mode de calcul.
B. Par décision du 14 avril 1994, la Commission de recours du S.I.E.G. a rejeté le recours et a confirmé le bordereau attaqué. Elle a indiqué que la taxe contestée était calculée sur l'entier de la facture du Service des eaux, prenant en compte d'une part, la consommation d'eau, ce qui n'est pas contesté et d'autre part, la redevance annuelle de base, comme prévu par le règlement. Par ailleurs, la Commission a fait valoir que déjà sous l'empire de l'ancien tarif en vigueur jusqu'au 1er janvier 1986, la taxe d'épuration était facturée sur la base de trois éléments (redevance annuelle fixe, contingent annuel de consommation et volume d'eau supplémentaire) et non sur la base de la seule consommation d'eau. Enfin, elle a expliqué que le fait d'inclure la redevance annuelle de base dans le calcul de la taxe permettait d'éviter que les recettes du S.I.E.G. ne fluctuent d'une année sur l'autre, comme ce serait le cas si la taxe n'était fixée qu'en tenant compte de la consommation d'eau, qui varie en fonction des conditions climatiques.
C. Contre cette décision, la PPE a déposé en temps utile un recours auprès du tribunal de céans. Elle fait valoir qu'elle ne conteste pas la part de la taxe résultant du pour-cent du total de la valeur ECA, mais seulement la part de la taxe calculée en fonction des factures de consommation d'eau. Elle soutient que seules les factures pour consommation d'eau doivent être prises en compte dans le calcul, à l'exception de la redevance de base.
Le calcul effectué par la recourante se présente dès lors comme suit :
- Fr. 166.00 (consommation d'eau pour le 1er semestre 1992)
- Fr. 144.50 (consommation d'eau pour le 2ème semestre 1992)
- Fr. 310.50, dont le 69 % donne 214.25 francs, au lieu de 461,55.
Par conséquent, selon la recourante, la facture totale de la taxe d'épuration ne devrait être que de 692.40 francs (214.25 + 478.15), au lieu de 939.70 francs (461.55 + 478.15).
La Commission de recours du S.I.E.G. a renoncé à répondre au recours, se référant aux moyens développés dans la décision attaquée.
Interpellé, le Service de l'Intérieur s'est déterminé sur le recours le 24 août 1994: il observe que, depuis 1985, la facture d'eau n'a jamais été établie sur la seule consommation effective, dans le but de couvrir les coûts fixes engendrés par l'entretien du réseau. Il explique par ailleurs que le S.I.E.G. a souhaité pondérer le critère de la valeur ECA par le critère de la facture de consommation d'eau, plus représentatif de la notion pollueur-payeur et que ce mode de calcul présente le double avantage de sensibiliser l'usager à sa consommation effective d'eau tout en permettant de percevoir la part de taxe fixe même en l'absence de consommation d'eau. Estimant que les principes de la couverture des coûts et de la proportionnalité sont respectés et que le choix du mode de calcul est avant tout une question d'opportunité, il conclut au rejet du recours.
La recourante s'est déterminée sur les observations du Service de l'Intérieur et fait valoir que le consommateur est appelé à régler à deux reprises la redevance de base, dès lors qu'elle intervient dans le calcul de la taxe annuelle d'épuration et dans la facture de fourniture d'eau; elle met en doute la compatibilité de ce mode de faire avec la prohibition de la double imposition prévue par l'art. 46 Cst. Par ailleurs, elle soutient que l'autorité a fait une fausse application de l'ancien règlement du S.I.E.G., en vigueur au moment de la décision litigieuse; à l'appui de cette affirmation, elle verse au dossier le nouveau règlement S.I.E.G, entré en vigueur le 1er janvier 1994 qui précise expressément que la taxe d'épuration annuelle est basée sur le total des factures de fourniture d'eau (redevance de base et consommation).
Les parties ont renoncé à la fixation d'une audience. Les autorités intimées se sont enquises de l'achèvement de la procédure. Le tribunal, après avoir requis diverses pièces qui ont été produites par l'avocat secrétaire de la commission de recours intimée les 12 août et 8 septembre 1997, a décidé de rendre le présent arrêt.
Considérant en droit:
1. Il n'est pas contesté que la taxe d'épuration litigieuse est fondée sur l'art. 66 de la loi du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution qui habilite les communes à percevoir, conformément à la loi sur les impôts communaux, un impôt spécial et des taxes pour couvrir les frais d'aménagement et d'exploitation du réseau d'égout. L'art. 4 de la loi sur les impôts communaux prévoit notamment que les taxes communales peuvent être prélevées en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières et qu'elles doivent faire l'objet de règlement soumis à l'approbation du Conseil d'Etat.
Il n'est pas contesté non plus que le S.I.E.G., en tant qu'association de communes au sens des art. 112 LIC, dotée de la personnalité morale de droit public (art. 113 al. 3 LIC), peut prélever des taxes (art. 124 al. 2 LIC) sur la base de règlements adoptés par son conseil intercommunal, qui joue le rôle du conseil général ou communal dans la commune (art. 119 LIC). Enfin, les taux déterminants, en particulier celui de 69 % appliqué pour calculer la partie litigieuse de la taxe, ne sont, pas contestés non plus et ils résultent d'ailleurs des pièces finalement produites par l'autorité intimée.
2. Seule est ici litigieuse la question de savoir s'il faut, comme le soutient la recourante, ne prendre en compte dans le calcul du montant correspondant à la consommation d'eau que les deux factures relatives à la consommation d'eau effective, en excluant du calcul la redevance annuelle de base.
a) Conformément aux articles 22 à 25 des statuts du Service intercommunal S.I.E.G. Vevey-Montreux, approuvés par le Conseil d'Etat le 1er mars 1974, le conseil intercommunal du S.I.E.G. a adopté, en date du 20 novembre 1985, un règlement sur la perception de la taxe d'épuration, entré en vigueur le 1er janvier 1986 et approuvé par le Conseil d'Etat le 8 janvier 1986. Ce règlement a été abrogé le 1er janvier 1994, suite à l'adoption d'un nouveau règlement; toutefois, la décision litigieuse étant antérieure au nouveau règlement, c'est donc bien l'ancien règlement de 1985 qui est applicable en l'espèce.
L'art. 6 du règlement fixe le mode de calcul de la taxe annuelle d'épuration dans les termes suivants:
" Art. 6.- La taxe est calculée, pour chaque bâtiment, en pour-cent du total de la valeur d'assurance-incendie et des factures pour consommation d'eau établies conformément aux tarifs du Service intercommunal des eaux Vevey-Montreux."
b) Le tarif de l'eau pour bâtiments d'habitation, appelé "Tarif 1000", adopté par le conseil administratif du Service des eaux de Vevey-Montreux, le 4 juillet 1991, sur la base de l'art. 44 du règlement concernant la distribution d'eau du service des eaux de Vevey-Montreux du 1er avril 1969, a été approuvé durant l'été 1991 par les municipalités concernées et est entré en vigueur le 1er janvier 1992; ce tarif contient les dispositions suivantes:
"1. Champ d'application : Ce tarif est applicable aux bâtiments locatifs, villas, maisons familiales, maisons de vacances, petites exploitations rurales.
2. Formation du tarif : Il s'agit d'un tarif binôme comprenant: -une redevance annuelle de base - un prix du volume consommé
3. Bases de calcul : La redevance annuelle de base est déterminée suivant les possibilités de tirage maximal de la robinetterie et de l'appareillage installés dans le bâtiment. Le tirage de pointe est calculé selon les unités de raccordement (UR) définies par la Société suisse de l'industrie du gaz et des eaux (SSIGE; directive W3). L'unité de raccordement correspond à un débit de 0,1 litre par seconde ou 6 litres par minute. (A une ancienne unité d'abonnement correspondent 2,6 unités de raccordement). La redevance annuelle de base est due même en l'absence de consommation et ce, tant que le compteur est posé. La consommation est mesurée par un compteur.
4. Prix : redevance annuelle de base : Fr. 3.20 par unité de raccordement consommation effective : Fr. 0,50 par mètre cube"
3. Les deux parties se réfèrent à la teneur de l'art. 6 du règlement sur la perception de la taxe d'épuration selon lequel une partie de la taxe se calcule en pour-cent "des factures pour consommation d'eau établies conformément aux tarifs du Service intercommunal". Pour la recourante, on ne doit tenir compte que des "factures pour consommation d'eau", tandis que la commission de recours intimée a considéré que cette disposition se référait aux factures conformes au tarif déterminant, y compris la redevance annuelle de base.
A teneur du texte de l'art. 6 du règlement du S.I.E.G., la taxe est calculée en fonction des factures de consommation d'eau établies conformément aux tarifs du Service intercommunal des eaux. Le tarif 1000 est applicable pour l'eau des bâtiments d'habitation tels que le bâtiment de la recourants. Il n'est pas contesté que c'est à ce tarif que renvoie l'art. 6 précité. Il consiste d'après son texte en un tarif binôme, comprenant une redevance de base et un prix du volume d'eau consommé. L'argument de texte soulevé par la recourante n'est pas déraisonnable à première vue, surtout si l'on relève au vu des pièces produites que le service intercommunal établit des factures séparées pour la consommation effective par semestre et pour la redevance annuelle de base. Toutefois, c'est insuffisant pour condamner l'interprétation adoptée par la commission de recours, qui a considéré que la facture pour consommation d'eau déterminante devait être calculée "conformément au tarif" et que le tarif prévoyait une facturation de l'eau selon deux facteurs dont la consommation n'est qu'un des éléments. En effet, il ne faut pas perdre de vue que le tarif 1000 est l'un de ceux qui servent à la facturation de l'eau (il en existe d'autres, tous binômes ou plus complexes, applicables à la facturation de l'eau pour usage industriel, de l'eau pour les climatisations, de l'eau fournie temporairement ou encore de l'eau de secours), tandis qu'il existe d'autres tarifs séparés pour la location des compteurs (tarif G) et pour l'entretien des installations extérieures (tarif H; la facture du 16/3/92 citée ci-dessus contient d'ailleurs un élément de ce genre, qui n'a pas été pris en considération dans le calcul de la taxe). La commission de recours pouvait donc légitimement considérer que la taxe d'épuration devait se calculer en fonction de toutes les factures établies pour la livraison l'eau conformément au tarif déterminant. L'argument supplémentaire qu'elle a tiré de la composition du précédent tarif de l'eau, dont le caractère forfaitaire était encore plus marqué (il prévoyait un abonnement, une consommation forfaitaire et la facturation de l'excédent par rapport au forfait) échappe également à la critique et le Tribunal peut y adhérer.
La recourante fonde aussi son argumentation sur le fait que l'article 4 du nouveau règlement du S.I.E.G. prévoit désormais que le total des factures de fourniture d'eau comprend la consommation et la redevance de base. A suivre la recourante, il faudrait donc implicitement en déduire que, si l'article 6 de l'ancien règlement ne mentionne pas la redevance de base comme étant un des éléments de la facture de consommation d'eau, cela démontre précisément que la redevance doit être exclue du calcul.
Cet argument ne démontre pas que l'on ne puisse pas interpréter l'ancien règlement comme l'a fait l'autorité intimée. En effet, contrairement à ce qu'affirme la recourante, on pourrait tout aussi valablement soutenir que l'art. 4 du nouveau règlement n'a fait que confirmer l'interprétation donnée à l'art. 6 de l'ancien règlement, dans la mesure où il précise dorénavant expressément que la redevance de base fait partie intégrante du calcul : la nouvelle teneur du règlement règle clairement et sans équivoque la manière de calculer la consommation d'eau et permet ainsi à l'autorité d'être confortée dans son interprétation de l'art. 6 de l'ancien règlement.
Enfin, on relèvera au surplus que le chapitre "Paiements" des Tarifs du Service des eaux de Vevey-Montreux pourrait, à première vue, étayer la thèse défendue par la recourante, à savoir qu'il existe une distinction entre la redevance de base (chiffre 1, paiement des abonnements) et la facture de consommation (chiffre 2), ce qui démontrerait que la redevance de base ne doit pas être inclue dans la facture de consommation. Cependant, cet argument ne résiste pas à un examen plus approfondi des dispositions précitées: en effet, le chiffre 2 du chapitre "Paiements" se rapporte à la facture de consommation effective : l'utilisation de ce terme permet précisément de ne pas confondre cette facture qui ne concerne que le volume d'eau consommé avec la facture globale de consommation qui comprend non seulement la facture de consommation effective, mais également la redevance de base.
4. La recourante, qui soutient que la redevance de base inclue dans la taxe d'épuration serait déjà réglée avec les factures pour la fourniture d'eau, doute de la compatibilité de la taxe litigieuse avec l'interdiction de la double imposition prévue par l'art. 46 Cst. Cet argument n'est pas pertinent dès lors que cette interdiction n'est valable qu'en ce qui concerne les impôts proprement dits, à l'exclusion des contributions causales. Or, la taxe annuelle d'épuration n'est pas un impôt, mais bien une contribution causale, qui échappe ainsi à l'application de l'art. 46 Cst. Au reste, la recourante confond deux éléments "de base" mais différents, à savoir la redevance de base facturée pour l'eau en fonction du tirage maximal des installations, et la part fixe de la taxe d'épuration calculée en fonction de la valeur d'assurance incendie de l'immeuble.
5. Au vu de ce qui précède, la décision de la Commission de recours du S.I.E.G. sera confirmée et le recours rejeté aux frais de la recourante. Au surplus, il ne sera pas alloué de dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Commission de recours du S.I.E.G. du 14 avril 1994 est maintenue.
III. Un émolument de 500 francs, compensé par l'avance de frais effectuée, est mis à la charge des copropriétaires de la PPE Solaris II, solidairement entre eux.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 23 septembre 1997
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint