CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 4 janvier 1996
sur le recours interjeté par Olivier Bovay, à Epalinges, représenté par l'avocat Marc-Olivier Buffat, à Lausanne.
contre
la décision du 2 décembre 1993 par la Commission communale de recours en matière de taxes et d'impôts communaux de la Commune d'Ecublens rejetant son recours contre le bordereau de contribution pour taxes immobilières pour l'année 1993.
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. J.-P. Kaeslin et M. J. Koelliker, assesseurs. Greffière: Mlle Kathrin Gruber, sbt.
Vu les faits suivants:
A. Olivier Bovay est propriétaire sur la Commune d'Ecublens des parcelles 983 et 984, désignées Sentier Planoz 2 et 6.
Sur ces parcelles sont érigées les constructions suivantes:
bâtiments
no ECA
valeur ECA à l'indice 100 de 1990
ancien bûcher
783
3'200
remise à outils
333
73'120
ancienne grange
334
381'279
petit carnotzet
340
65'760
logement principal
342
789'760
petit studio
535
50'320
petit appartement occupé par le concierge
589
291'101
B. Se fondant sur le règlement communal sur les égouts et l'épuration des eaux du 2 juillet 1965, révisé en date du 12 mars 1993 et approuvé par le Conseil d'Etat en date du 16 avril 1993, le boursier communal a notifié à Olivier Bovay un bordereau des taxes immobilières dues pour l'année 1993 pour un montant total de fr. 2'922.95, dont fr. 937.55 d'impôt foncier, fr. 330.90 de taxe de défense incendie, fr. 992.70 de taxe d'épuration des eaux, fr. 661.80 de taxe d'entretien des collecteurs, taxes prélevées proportionnellement à la valeur ECA des bâtiments.
En date du 13 août 1993, Olivier Bovay a interjeté un recours auprès de la Commission communale de recours. Il conteste uniquement le montant, la quotité et le mode de calcul des taxes d'épuration des eaux et des taxes d'entretien des collecteurs, pour le motif notamment que les petits bâtiments annexes (grange, petite grange, bûcher, garage) soit ne sollicitent pas les équipements mis à disposition, soit ne sont raccordés qu'au réseau d'eaux claires qui sont conduites dans un bassin de rétention près de la Venoge et nullement déversées dans la station d'épuration.
C. La Commission communale de recours n'est pas entrée dans ses vues et lui a notifié une décision négative le 2 décembre 1993, estimant que la décision du boursier communal était conforme au règlement communal en vigueur qui taxe les immeubles bâtis et raccordés directement ou indirectement aux installations publiques d'évacuation et d'épuration des eaux, indépendamment du fait que les immeubles soient ou non habités.
D. Olivier Bovay s'est pourvu contre cette décision auprès du Tribunal administratif. Ses arguments restent les mêmes: les bâtiments non affectés à l'habitation et non raccordés aux collecteurs communaux et à la station d'épuration ne peuvent faire l'objet d'une taxe d'utilisation dont le calcul sera exclusivement fondé sur la valeur ECA des bâtiments propriétés du recourant au jour du raccordement (1990), soit à une valeur maximum de fr. 1'540'240.-, à un taux à déterminer.
La municipalité, en date du 11 mars 1994, a conclu au rejet du recours.
Appelé à se déterminer sur le recours, le Service de l'intérieur a conclu au rejet du recours, subsidiairement pour son admission partielle s'il devait s'avérer que seuls deux bâtiments du recourant étaient raccordés directement ou indirectement aux installations d'épuration.
En date du 18 avril 1995, le recourant a déposé un mémoire complémentaire accompagné d'un bordereau de pièces no 2 tendant à démontrer qu'une partie de ses bâtiments ne sont pas raccordés aux collecteurs et doivent par conséquent être exempté de la taxe. Il s'est référé aux conclusions initiales du recours tout en précisant que ces conclusions s'étendaient aux bordereaux de taxation postérieurs au mois de juin 1991, dont le recours a déjà été déposé.
Appelée à se déterminer sur ce point, la Municipalité d'Ecublens a répondu, en date du 29 juin 1995, que les bâtiments nos ECA 342, 535 et 589 étaient raccordés aux eaux usées et aux eaux claires, les bâtiments nos ECA 333, 334 et 340 étaient raccordés uniquement aux eaux claires et que le bâtiment no ECA 783 n'était raccordé à aucun collecteur.
Les parties ont échangé des correspondances au sujet des bases correspondantes pour 1994. Toutefois, le tribunal n'est pas saisi de ce litige, aucune décision n'ayant été prise par la Commission communale de recours.
E. Le Tribunal administratif a statué à huis clos, n'estimant pas nécessaire d'entendre les parties.
Considérant en droit:
1. Selon l'art. 66 de la loi vaudoise sur la protection des eaux contre la pollution, les communes peuvent percevoir, conformément à la loi sur les impôts communaux, un impôt spécial et des taxes pour couvrir les frais d'aménagement et d'exploitation du réseau des canalisations publiques et des installations d'épuration. Elles peuvent également percevoir une taxe d'introduction et une redevance annuelle pour l'évacuation des eaux claires dans le réseau des canalisations publiques. La redevance annuelle est proportionnelle au débit théorique évacué dans les canalisations.
Les taxes communales litigieuses sont des contributions causales. A ce titre, elles doivent, conformément au droit fédéral, obéir à deux principes eux-mêmes dérivés du principe de la proportionnalité: le principe de la couverture des frais (le montant total des taxes perçues ne doit pas dépasser la somme des dépenses qu'elles sont appelées à financer) et celui de l'équivalence (la taxe ne doit pas excéder la valeur objective de la prestation ou de la plus-value dont elle est la contrepartie ou, à tout le moins, elle doit être raisonnablement proportionnée à ces dernières) (ATF 106 Ia 243 = JT 1982 I 486). C'est ainsi que l'article 4 LIC prévoit que les taxes spéciales communales ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué des dépenses dont elles constituent la contrepartie (al. 3) et que leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses (al. 4). Le principe de l'équivalence n'implique cependant pas que l'administration soit tenue de fixer le prix de chacune des opérations effectuées par elle au coût exact de celle-ci et au travail qu'elle exige (ATF 103 Ia 231, cons. 4a). Il est admis de procéder, à des fins de simplification, selon des critères schématiques (ATF 109 Ia 328 cons. 5, 108 Ia 114 cons. b, 106 Ia 244 cons. 3b).
Dans un arrêt déjà ancien (JT 1969 I 87), le Tribunal fédéral a jugé que:
"La valeur d'assurance contre l'incendie est une mesure admissible (...), car elle donne en général une mesure relative, mais fidèle, de la valeur des immeubles et, partant, de l'avantage que tirent les propriétaires de la construction des égoûts et des installations d'épuration des eaux".
Plus récemment (JT 1982 I 486), le Tribunal fédéral, se référant à sa jurisprudence en la matière, a rappelé que:
"Il est admissible de percevoir des taxes selon des critères schématiques fondés sur des moyennes tirées de l'expérience. Cela vaut non seulement pour le calcul des contributions (charges de préférence) pour lesquelles une estimation exacte de l'avantage particulier procuré par l'installation est difficile et souvent même impossible, mais aussi pour le calcul des taxes. Mais l'utilisation de tels barêmes est subordonnée à la condition qu'ils n'aboutissent pas à un résultat insoutenable et absolument injustifiable et qu'ils n'établissent pas des différences qui ne se justifieraient pas pour des motifs raisonnables".
Plus récemment encore (arrêt du 14 mai 1987 dans la cause O. contre CCRVD en matière d'impôt) le Tribunal fédéral a dit ce qui suit:
"Les taxes devant être déterminées d'une façon simple et pratique, on peut admettre que la valeur d'assurance incendie reflète la valeur du bâtiment, et que celle-ci constitue un élément sérieux pour apprécier de manière schématique et abstraite les quantités d'eaux qui pourraient être déversées dans le réseau des égouts. Les taxes d'introduction à l'égout sont très fréquemment fixées en fonction de la valeur incendie et la jurisprudence a déjà reconnu que ce critère était admissible (ATF 106 Ia 248 et les arrêts cités). Il n'y a pas lieu d'y revenir."
Entre temps cette pratique a été codifiée dans la loi sur les impôts communaux par l'adoption par le Grand Conseil d'un article 4a, en vigueur dès le 1 janvier 1992 et qui a la teneur suivante:
Si les communes utilisent la valeur d'assurance incendie (valeur ECA) pour le calcul des taxes de raccordement et d'introduction aux réseaux publics de distribution et d'évacuation d'eau, elles doivent le faire aux conditions suivantes: - la valeur ECA déterminante est celle de l'immeuble au moment du raccordement. - une taxe complémentaire de raccordement ou d'introduction ne peut être perçue que si des travaux ont été entrepris dans l'immeuble.
Le projet de cette disposition contenait un alinéa supplémentaire interdisant l'utilisation de la valeur ECA comme base de calcul pour la perception de taxes annuelles et qui a été supprimé par le Grand Conseil (BGC septembre 1991, p. 1578 à 1593 et p. 1801). Le législateur souhaitait en effet laisser aux communes la possibilité de percevoir non seulement les taxes d'introduction, mais également les taxes annuelles sur la base de la valeur d'assurance incendie (BGC précité, p. 1585 à 1592).
Le moyen tiré de la violation du principe de la proportionnalité garanti par l'art. 4 Cst. et soulevé par le recourant est dès lors sans pertinence et doit être rejeté.
2. a) La commune d'Ecublens a édicté en date du 2 juillet 1965 un règlement communal sur les égouts et l'épuration des eaux. Les articles concernant les taxes annuelles d'épuration et d'entretien des collecteurs ont été modifiés en date du 16 avril 1993 (date d'aprobation par le Conseil d'Etat), pour les rendres conformes aux directives du 28 février 1992 du Conseil d'Etat en la matière. En effet, le Département de l'Intérieur et de la santé publique, Service de l'intérieur, a informé le communes par circulaire no 1240 du 13 mai 1992 qu'elles avaient un délai au 31 mars 1993 pour adopter un règlement conforme aux directives du Conseil d'Etat qui n'admettent plus que le taux des taxes perçues soit exprimé en 0/00 de la valeur ECA "à l'indice de l'année en cours" ou "à la valeur du jour": en d'autres termes il n'est plus admissible, comme le faisait la commune d'Ecublens, de calculer la taxe en proportion de la valeur ECA indexée, car ce mode de faire a pour effet d'accroître la pression fiscale des communes sur les propriétaires en fonction d'une décision du Conseil d'Etat, motivée par l'évolution du coût de la construction, et prise dans l'intérêt bien compris des assurés et non dans un but d'accroissement de leur charge fiscale. Pour satisfaire aux directives, les règlements communaux devront dorénavant exprimer le taux de la taxe en 0/00 de la valeur ECA du bâtiment rapportée à l'indice 100 de 1990. On rappellera que le Tribunal n'a pas à examiner l'application aux communes de ces directives et n'ast pas lié par celles-ci dans l'exercice du contrôle juridictionnel des décisions de taxation communales. Le problème ne ne pose cependant pas en l'espèce puisque la commune d'Ecublens a modifié son règlement conformément à ces directives. Ce règlement prévoit ce qui suit concernant les taxes annuelles litigieuses:
Art. 23: Les propriétaires d'immeubles bâtis et raccordés directement ou indirectement aux installations publiques d'évacuation et d'épuration des eaux participent aux frais de construction et d'entretien de ces installations, en s'acquittant: a) d'une taxe unique de raccordement b) d'une taxe annuelle d'entretien des collecteurs; c) d'une taxe annuelle d'épuration. La perception de ces taxes est réglée pour le surplus par une annexe qui fait partie intégrante du présent règlement.
Art. 27: Pour tout bâtiment raccordé directement ou indirectement au réseau d'égouts et collecteurs publics, il est perçu du propriétaire, conformément aux conditions de l'annexe, une taxe annuelle d'entretien des collecteurs.
Art. 28: Pour tout bâtiment dont les eaux usées aboutissent directement ou indirectement aux installations collectives d'épuration, il est perçu du propriétaire, conformément aux conditions de l'annexe, une taxe annuelle d'épuration.
b) Selon ce règlement les taxes annuelles d'entretien et d'épuration sont dues "pour tout bâtiment raccordé" et se calculent en pour mille de la valeur ECA. Il s'ensuit que pour chaque bâtiment les taxes ne sont dues que si le bâtiment en question est effectivement raccordé aux collecteurs d'eaux claires et d'eau usées. Or selon le plan des raccordements privés aux collecteurs publics de la commune d'Ecublens et la lettre du 29 juin 1995 de la municipalité, le bâtiment no 783 n'est pas raccordé aux collecteurs publics ni d'eau claires, ni d'eaux usées. La commune ne peut ainsi pas prélever de taxes sur ce bâtiment. Les bâtiments nos 333, 334 et 340 pour leur part sont raccordés uniquement aux collecteurs d'eaux claires, il n'y a donc pas lieu de prélever sur ceux-ci la taxe d'épuration, comme l'a fait la commune. Sur ces points-là le recours doit être admis.
3. Le recourant fait en outre grief à l'autorité intimée de n'avoir pas pris comme référence l'indice 100 de 1990 comme le prévoit la nouvelle teneur du règlement en vigueur dès 16 avril 1983, mais toujours la valeur indexée comme le prévoyait l'ancienne teneur. Le recourant se base sur le bordereau des taxes 1991, où le boursier communal a calculé la valeur incendie totale de ses bâtiments de fr. 1'617'252.-- un indice de 840, d'où il résulterait qu'à l'indice 800 = indice 100, déterminant en l'espèce selon le nouveau règlement, la somme déterminante devrait être de fr. 1'540'240.-- en 1993 et non de fr. 1'654'540.-- comme retenu par la municipalité dans la décision attaquée. Il en serait en effet ainsi, et la commune ne la conteste pas, si les valeurs ECA des bâtiments, était identique en 1991 et 1993. Or la valeur du bâtiment no 589 a été réadaptée en 1992 à fr. 314'390 (indice 108), ce qui équivaut à une valeur de fr. 291'101 à l'indice 100 de 1990, déterminante pour calculer les taxes annuelles dès 1993, au lieu de fr. 176'800.-- (valeur rapportée à l'indice 100 de 1990 déterminante jusqu'en 1991). Il s'ensuit que, en 1993, la valeur ECA rapportée à l'indice 100 de tous les bâtiments propriété du recourant se monte à un total de fr. 1'654'540.-- (1'540'240 + (291'101 - 176'800) comme l'a retenu la municipalité. De cette somme il convient de déduire fr. 3'200.- (valeur ECA rapportée à l'indice 100 de 1990 du bâtiment 783) pour calculer la taxe annuelle d'entretien des collecteurs et fr. 523'359.- (total des valeurs ECA rapportées à l'indice 100 de 1990 des bâtiments 783, 333 (73'120), 334 (381'279) et 340 (65'760)) pour calculer la taxe annuelle d'épuration des eaux.
4. Le recourant conteste en outre le taux appliqué par la Municipalité. En substance il soutient que, selon le texte de l'annexe au règlement lettres C et D, il semblerait possible à l'autorité communale d'appliquer un taux inférieur aux maximums prévus lorsque les circonstances l'exigent ou le permettent.
Les lettres C et D de l'annexe du règlement communal prévoient que le taux est de 0,4 0/00 (taxe annuelle d'entretien) et de 0,6 0/00 (taxe annuelle d'épuration) au maximum de la valeur d'assurance incendie du bâtiment (valeur ECA rapportée à l'indice 100 de 1990). Le dernier paragraphe de l'annexe prévoit que "sous réserve des plafonds fixés sous lettres C et D, la Municipalité est compétente pour adapter les taux des taxes annuelles en fonction des frais effectifs.
Comme il a été dit au considérant 1) ci-dessus, la jurisprudence admet qu'une taxe forfaitaire soit prélevée sur les immeubles en fonction de leur valeur incendie, sans tenir compte de l'utilisation effective des installations. Cette disposition ne saurait ainsi être interprétée, comme le suggère le recourant, dans le sens que la Municipalité pourrait adapter les taux en fonction de l'utilisation effective des installations par les bâtiments taxés. Elle doit au contraire être comprise dans un sens global, c'est-à-dire que la Municipalité peut diminuer les taux pour une certaine année en fonction des frais effectifs totaux engendrés par les installations mises à disposition des particuliers. Une adaptation individuelle des taux ne saurait entrer en ligne de compte vu le choix du critère de la valeur incendie, par définition schématique, pour le calcul des taxes. Ce critère, comme il a été exposé ci-dessus, est conforme au principe de la légalité et de la couverture des coûts. Si la commune d'Ecublens avait voulu instaurer un système de prélèvement de taxes basé davantage sur l'utilisation effective des installations par les particuliers, elle aurait pu se servir par exemple du critère de la consommation d'eau, ce qu'elle n'a pas fait. La municipalité est parfaitement en droit de prélever les taxes litigieuses au taux maximum fixé par l'annexe au règlement, du moment qu'elle ne décide pas d'adopter des taux différents aux maxima fixés par l'annexe mais cependant égaux pour tous, en fonction des frais effectifs des installations. Ce mode de faire ne viole nullement le principe de la légalité comme le soutient le recourant, au contraire il est conforme au principe de la couverture des frais qui régit les contributions causales. L'on pourrait tout au plus imaginer un recours contre l'application des taux maximaux lorsque le recourant prouve que les recettes totales de la commune provenant de l'encaissement de ces taxes sont supérieures aux frais effectifs des installations, transformant ainsi les taxes causales en impôt, mais le recourant n'a pas soulevé un grief de ce genre. Par conséquent la décision attaquée, en ce qui concerne les taux appliqués au calcul des taxes, doit être confirmée.
5. Au vu de ce qui précède, le recours doit être partiellement admis et la décision attaquée doit être réformée en ce sens que la taxe annuelle d'épuration des eaux est réduite à fr. 678.70, l'équivalent de (1'654'540 - 523'359) * 0,0006 et la taxe annuelle d'entretien des collecteurs est réduite à fr. 660.50, l'équivalent de (1'654'540 - 3'200) * 0,0004.
Vu l'admission très partielle du recours un émolument réduit de fr. 400.-- doit être mis à la charge du recourant. La Municipalité d'Ecublens versera en outre au recourant une indemnité réduite à titre de dépens.
Les conclusions du recourant concernant les taxes postérieures aux taxes litigieuses ne sont pas recevables, aucune décision n'ayant encore été prise par la Commission communale de recours
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est partiellement admis dans le sens des considérants.
II. La décision du 2 décembre 1993 de la Commission communale de recours en matière de taxes et d'impôts communaux de la Commune d'Ecublens est réformée en ce sens que, pour l'année 1993, la taxe annuelle d'épuration des eaux est fixée à fr. 678.70 et la taxe annuelle d'entretien des collecteurs à fr. 660.50.
III. Un émolument de fr. 400.- (quatre cents francs) est mis à la charge du recourant.
IV. La Municipalité d'Ecublens versera au recourant la somme de fr. 400.- (quatre cents francs) à titre de dépens.
Lausanne, le 4 janvier 1996
Le président : La greffière:
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)