CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 23 février 1998
sur le recours interjeté par METALEC SA, chemin du Chêne 7, case postale 204, 1020 Renens 1
contre
la décision rendue le 3 décembre 1992 par la Commission communale de recours en matière d'impôts d'Ecublens (taxe annuelle d'entretien des collecteurs, taxe annuelle d'épuration)
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Jean-Paul Kaeslin et M. Antoine Rochat, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La société recourante est propriétaire d'un immeuble situé au Chemin du Suchet 5 à Ecublens. D'après la police d'assurance incendie dans sa teneur du 24 mai 1994, il s'agit d'un entrepôt. La recourante expose dans son recours que l'immeuble sert de garde-meubles, qu'il ne comporte ni douche ni salle de bains et qu'on n'y utilise que deux toilettes. D'après les différentes polices d'assurance produites par la recourante à la requête du tribunal, le bâtiment a été construit en 1963. Il a fait l'objet en 1986 d'une nouvelle taxation (motif indiqué: adaptation du tarif). A cette occasion, la valeur de base a été fixée à 418'500 francs. Une nouvelle taxation a été effectuée en mai 1994 (motif indiqué: adaptation de valeur, adaptation de taux de primes). D'après la police établie le 28 mai 1994, la valeur indexée à l'indice 108 applicable en 1994 est de 3'351'920 francs.
B. Le 25 juin 1992, la commune intimée a notifié à la recourante une facture concernant les taxes immobilières pour 1992. Cette facture comportait notamment les indications suivantes:
taxe d'épuration des eaux (soumis à l'indice de 800)
0,6 % de 3'348'000
fr. 2'008.80
taxe d'entretien collecteurs (soumis à l'indice de 800)
0,4 % de 3'348'000
fr. 1'339.20
Par lettre du 7 juillet 1992, la recourante a contesté les deux taxes indiquées ci-dessus. Elle se plaignait en substance de ce que la taxation prenait en compte la valeur d'assurance incendie au lieu du volume d'eau réel à épurer, particulièrement réduit en raison du caractère de l'immeuble litigieux. Elle soutenait que le bordereau reçu était fondé sur la valeur à neuf de l'immeuble alors que selon elle, le règlement communal prévoirait une taxation sur la valeur actuelle d'assurance incendie. Enfin, elle demandait que la commune démontre que le montant des taxes perçues correspondait au coût engendré.
C. Par décision du 3 décembre 1992, la Commission communale de recours a rejeté le recours en considérant que les taxes avaient été fixées conformément au règlement en vigueur.
D. Par acte du 29 décembre 1992, la recourante s'est pourvue contre cette décision en reprenant en substance les moyens de son recours communal quant à la prise en considération du volume d'eau à épurer, au lieu de la valeur d'assurance incendie. Rappelant qu'elle avait demandé à la commune de démontrer que les taxes correspondaient au coût engendré, elle se plaignait de ce que l'autorité intimée ne lui avait pas répondu sur ce point.
La recourante s'est acquittée d'une avance de frais de 500 francs.
Par réponse du 14 février 1993, la municipalité de la commune intimée, concluant implicitement au rejet du recours, a fourni les précisions suivantes :
"Sur la base des comptes communaux 1991, les taxes d'épuration facturées, celles de l'EPFL mises à part, s'élèvent à 825'209 fr. 45 (avec EPFL 1'160'591 fr. 35)
Quant aux dépenses 1991, elles se décomposent comme suit :
- Step de Lausanne-Vidy 465'061 fr. 75 - Step de Bussigny (203'922 fr. + 10'000 fr.) 213'922 fr. - Step de Morges (ERM) 122'223 fr. 90 Total des charges d'épuration 801'207 fr. 65
Il faut relever que ni la Préfecture de Morges, ni le Département de l'intérieur, n'ont fait de remarques au sujet des dites taxes.
L'excédent du compte 46 "Epuration des eaux" a toujours été versé au fonds prévu à cet effet par la législation, lequel devra permettre de couvrir notre participation au coût des travaux d'entretien et d'agrandissement de la Step de Bussigny et de la Step de Morges, en particulier".
Interpellé, le Service de l'intérieur s'est déterminé 29 mars 1994 dans le sens du rejet du recours.
La commune intimée est intervenue pour s'enquérir de l'aboutissement de la procédure.
Les parties ont été informées que le tribunal statuerait en février 1998.
Considérant en droit:
1. Il n'est pas contesté que les taxes litigieuses sont fondées sur l'art. 4 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC) ainsi que sur l'art. 66 de la loi du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution.
a) En vertu de l'art. 4 LIC, les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières. Ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du Conseil d'Etat. Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie. Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses.
Selon l'art. 66 al. 1 de la loi vaudoise sur la protection des eaux contre la pollution (LVPEP), les communes peuvent percevoir, conformément à la loi sur les impôts communaux, un impôt spécial et des taxes pour couvrir les frais d'aménagement et d'exploitation du réseau des canalisations publiques et des installations d'épuration. L'art. 66 al. 2 LVPEP, qui prévoit le prise en compte du débit théorique des eaux évacuées, régit le cas des eaux claires (BGC septembre 1974 p. 1107), non litigieux ici.
En l'espèce, le règlement sur les égouts et l'épuration des eaux de la Commune d'Ecublens (ci-dessous le règlement communal) a été adopté par le Conseil communal le 21 mai 1965 et approuvé par le Conseil d'Etat le 2 juillet 1965. La modification qu'il a subie en 1993, approuvée par le Conseil d'Etat le 16 avril 1993, qui ne ressort pas du dossier constitué en l'espèce mais est connue du tribunal par l'arrêt FI 91/177 du 4 janvier 1996, n'est pas applicable dans la présente cause, qui concerne les taxes dues pour 1992.
Dans sa teneur applicable ici, le règlement communal avait la teneur suivante:
"Art. 27 Taxe annuelle d'entretien
Pour couvrir les frais d'entretien et d'amortissement du réseau communal, il est en outre perçu dans toutes les zones une taxe annuelle égale au 0,4 o/oo de la valeur indexée d'assurance incendie des bâtiments, due par tout propriétaire d'un immeuble dont les eaux sont directement ou indirectement évacuées dans le réseau communal.
Art. 28 Taxe annuelle d'épuration
Pour couvrir les frais de construction, d'entretien et d'amortissement de la conduite intercommunale et de la station d'épuration, il est perçu dans toutes les zones une taxe annuelle égale au 0,6 o/oo de la valeur indexée d'assurance incendie des bâtiments, due par tous les propriétaires d'immeubles dont les eaux sont conduites aux installations précitées.
b) Dans une argumentation qu'on retrouve d'ailleurs dans le recours déposé par les mandataires de la recourante pour leur propre immeuble à Renens, dont la situation paraît comparable (FI 93/058, qui a fait l'objet d'un arrêt du 30 janvier 1998), la recourante conteste la taxe annuelle d'entretien des collecteurs et la taxe annuelle d'épuration pour le motif que ses besoins en eau sont très réduits parce que son immeuble sert de garde-meubles et ne comporte ni douche ni salle de bains. Elle fait valoir qu'en 1991, elle n'a payé que 173,60 francs pour l'eau consommée et que la taxe d'épuration représente 12 fois le prix payé pour l'utilisation de l'eau.
La recourante conteste ainsi l'utilisation de la valeur d'assurance incendie pour le calcul des taxes litigieuses, remettant en cause le principe même de la réglementation communale.
c) Pour ce qui concerne l'utilisation de la valeur d'assurance incendie pour la perception de taxes d'utilisation, on rappellera que le Tribunal fédéral, dans un arrêt de 1980 (ATF 106 Ia 241, trad. au JT 1982 I 486), a considéré notamment ce qui suit:
"Il est admissible de percevoir des taxes selon des critères schématiques fondés sur des moyennes tirées de l'expérience. Cela vaut non seulement pour le calcul des contributions (charges de préférence) pour lesquelles une estimation exacte de l'avantage particulier procuré par l'installation est difficile et souvent même impossible, mais aussi pour le calcul des taxes. Mais l'utilisation de tels barèmes est subordonnée à la condition qu'ils n'aboutissent pas à un résultat insoutenable et absolument injustifiable et qu'ils n'établissent pas des différences qui ne se justifieraient pas pour des motifs raisonnables".
En droit cantonal, le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de rappeler (arrêts du 1er février 1993, dans les causes FI 90/023, FI 91/022, FI 91/045, FI 91/046, FI 92/016 et FI 92/058) qu'en réponse à diverses interventions parlementaires dont une partie critiquait l'utilisation de la valeur d'assurance incendie à des fins contributives, le Conseil d'Etat avait exposé au Grand Conseil diverses mesures qu'il entendait prendre afin de dissuader les communes de recourir à cette valeur pour la perception de leurs taxes (BGC février 1989 p. 1451 à 1465). Il précisait qu'il ne paraissait pas nécessaire d'insérer dans la loi une disposition prohibant l'utilisation de la valeur d'assurance incendie mais il signalait qu'à la fin de l'été 1982 déjà, il avait décidé de refuser désormais d'approuver tout règlement communal nouveau ou modifié qui se référerait à la valeur d'assurance incendie indexée au lieu de la valeur d'assurance de base (voir d'ailleurs un exemple des difficultés d'exécution de cette décision dans l'arrêt de la CCRI du 5 octobre 1989, RDAF 1989 p. 449, spéc. p. 455 principio). Il annonçait en outre son intention d'informer les communes qu'à l'échéance d'un délai de trois ans, l'Etablissement cantonal d'assurance incendie (ECA) cesserait de leur communiquer les valeurs d'assurance. Toutefois, le Grand Conseil a refusé de prendre acte du rapport du Conseil d'Etat (BGC février 1989 p. 1478). Ce dernier a répondu à une nouvelle intervention parlementaire - favorable celle-ci à l'utilisation de la valeur ECA - par un projet de loi dont l'exposé des motifs concluait qu'il n'y avait plus lieu de vouloir interdire l'usage de la valeur ECA, mais qu'il fallait au contraire permettre aux communes d'en disposer tout en précisant, "pour éviter les distorsions les plus criantes", dans quels cas et selon quelles modalités les communes pouvaient y recourir. Le projet de loi du Conseil d'Etat prévoyait l'introduction des dispositions suivantes dans la loi sur les impôts communaux:
Art. 4a
"Base de calcul
Si les communes utilisent la valeur d'assurance incendie (valeur ECA) pour le calcul des taxes de raccordement et d'introduction aux réseaux publics de distribution et d'évacuation d'eau, elles doivent le faire aux conditions suivantes: La valeur ECA déterminante est celle de l'immeuble au moment du raccordement. Une taxe complémentaire de raccordement ou d'introduction ne peut être perçue que si des travaux ont été entrepris dans l'immeuble. La valeur ECA ne peut être utilisée comme base de calcul pour la perception de taxes annuelles."
Art. 36a
Valeur ECA
L'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie fournit aux communes qui en font la demande, contre émoluments, la valeur d'assurance incendie des bâtiments situés sur leur territoire."
Ce projet de loi a été adopté le 11 septembre 1991 par le Grand Conseil, qui l'a cependant amendé en suivant la proposition de sa commission de supprimer le dernier alinéa de l'art 4a cité ci-dessus concernant les taxes annuelles (BGC septembre 1991, p. 1578 à 1593 et p. 1801). Le législateur souhaitait en effet laisser aux communes la possibilité de percevoir non seulement les taxes d'introduction, mais également les taxes annuelles sur la base de la valeur d'assurance incendie (BGC précité, p. 1585 à 1592). La modification ainsi introduite par la loi du 11 septembre 1991 est entrée en vigueur le 1er juillet 1992 (FAO du 29 novembre 1991). L'art. 36a LIC ci-dessus a été complété par un arrêté du Conseil d'Etat du 28 février 1992 sur la communication aux communes des valeurs d'assurance incendie des bâtiments, dont l'entrée en vigueur est fixée au 1er janvier 1993 (FAO no 19 du 6 mars 1992, p. 849). L'art. 4 de cet arrêté prévoit que ces valeurs sont communiquées à l'indice 100 de 1990. Il faut préciser ici que l'indice 100 de 1990 correspond à l'indice 800 de l'ancien indice dont la base était de 100 en 1939 (arrêté du 15 décembre 1989, ROLF 1989 p. 591). Enfin, des "Directives du Conseil d'Etat du 28 février 1992 relatives à l'utilisation de la valeur d'assurance incendie des bâtiments à des fins contributives", commentées dans une circulaire du Service de l'Intérieur (no 1240, du 13 mai 1992), tendent à ce que les règlements communaux soient modifiés (d'ici au 31 mars 1993, sous peine de retrait de l'approbation) de manière à ce que les taux des taxes soient fixés exclusivement en fonction de la valeur ECA à l'indice 100 de 1990.
Au vu de ce qui précède, on constate que l'utilisation de la valeur d'assurance incendie pour la perception des taxes communales est admise par la jurisprudence fédérale, qu'elle est pratiquée de longue date dans le canton de Vaud et que le législateur cantonal, au terme d'un débat nourri, a décidé d'en maintenir la possibilité, y compris pour les taxes annuelles. Dans ces conditions, c'est en vain que la recourante soutient implicitement que les taxes auxquelles elle est assujettie devraient être calculées en fonction du volume d'eau réel à épurer.
Pour le reste, on ne peut pas qualifier d'insoutenable, au sens de la jurisprudence fédérale citée ci-dessus, le résultat auquel aboutit la réglementation en vigueur, qui entraîne la perception de taxes annuelles, pour les collecteurs et l'épuration, totalisant quelques 3'300 fr. pour un bâtiment dont la valeur dépasse trois millions et demi de francs.
d) On observe d'ailleurs, comme le relève le Service de l'Intérieur dans ses déterminations, que l'autorité communale, dans sa décision intitiale du 25 juin 1992, s'est tenue en deçà de ce que le règlement communal lui aurait permis d'exiger. En effet, les art. 27 et 28 du règlement communal se réfèrent à la valeur d'assurance indexée des bâtiments. Or l'indice en vigueur pour 1992, année pour laquelle les taxes sont réclamées, était de 108 points (arrêté du 20 décembre 1991, ROLF 1991 p. 791). Dans ces conditions, la valeur de base de l'immeuble, de 418'500 fr., calculée à l'indice 100 de 1939, aurait dû être amenée à l'indice 800 de 1990, qui correspond au nouvel indice 100, puis portée encore à l'indice 108 applicable en 1992, ce qui aurait déterminé une valeur d'assurance de 3'615'640 fr. (418'500 X 800% x 108%). Cependant, l'autorité communale s'en est tenue à l'indice 100 applicable en 1990 (418'500 x 800% = 3'348'000) pour déterminer l'assiette de la taxe. Ce faisant, la commune intimée a apparemment anticipé l'application des directives du Conseil d'Etat du 28 février 1992 qui, sans que cela résulte d'ailleurs expressément de la nouvelle teneur de la loi sur les impôts communaux entrée en vigueur le 1er juillet 1992, imposent aux communes de se référer à l'indice 100 de 1990 et leur impartit un délai au 31 mars 1993 pour modifier leur règlement dans ce sens.
Les taxes réclamées étant inférieures à ce que prévoit le règlement communal dans sa teneur déterminante, la question se pose d'une éventuelle modification de la décision communale au détriment de la recourante. Certes, le Tribunal administratif est en principe lié par les conclusions des parties et ne saurait par exemple allouer à l'autorité intimée plus que ce qu'elle demande lorsqu'elle conclut au maintien de sa décision (v. par exemple FI 90/023 du 1er février 1993 qui observe que si le législateur avait entendu que le Tribunal administratif puisse, en vue d'assurer la concrétisation intégrale du droit objectif, imposer aux parties une solution qu'aucune d'elles ne réclame, il n'aurait pas prévu que le recourant peut mettre fin à la procédure en retirant son recours, art. 52 al. 1 LJPA). L'interdiction de la "reformatio in pejus", qui est le propre des juridictions indépendantes telles que les tribunaux administratifs cantonaux (ATF 102 Ib 282, spéc. p. 289; voir également ATF 112 Ia 206 et 113 Ib 219), connaît toutefois en matière de contributions publiques une exception que le droit fédéral consacre à l'art. 114 al. 1 OJF (v. encore, pour la procédure de réclamation et de recours en matière d'impôt fédéral direct, les art. 104 et 110 AIFD) et que le droit cantonal a introduite par loi du 18 décembre 1989 (simultanément à l'instauration du tribunal administratif) à l'art. 104 de la loi sur les impôts directs cantonaux (LI), applicable par analogie aux taxes communales en vertu du renvoi de l'art. 47a de la loi sur les impôts communaux (voir l'examen de la pratique des anciennes commissions de recours dans l'arrêt FI 91/017 du 20 août 1992, et par exemple Menuiserie X, du 25 juin 1979, RDAF 1980 p. 276, spéc. p. 279 principio, en matière de taxe communale; Y. Ch. du 5 janvier 1989, en matière d'amende cantonale; Mi. du 23 août 1991, en matière d'impôt cantonal sur les gains immobiliers).
Vu ce qui précède, la décision attaquée devrait être modifiée au détriment de la recourante. Le tribunal juge toutefois qu'il n'y a pas lieu de procéder à cette "reformatio in pejus" en l'espèce. En effet, outre le fait que la recourante aurait de toute manière dû être interpellée au préalable pour que son droit d'être entendu soit respecté, il n'est pas douteux que le traitement favorable dont la recourante a bénéficié a été accordé à tous les autres contribuables, apparemment pour le motif que la commune se considérait comme liée par les directives du Conseil d'Etat citées plus haut. Le principe de l'égalité de traitement s'oppose donc à la "reformatio in pejus" dans ce cas.
2. La recourante se plaint enfin de ce que la Commission communale de recours n'a pas répondu à sa demande tendant à ce que la commune intimée démontre que les taxes correspondent au coût engendré.
La recourante invoque ainsi, sommairement, le principe de la couverture des frais qui, applicable aux contributions causales qui dépendent des coûts, exige que l'ensemble des ressources provenant d'un émolument ou d'une taxe ne soient pas supérieur à l'ensemble des dépenses de la collectivité pour l'activité administrative en cause (v. par ex. ATF 120 Ia 171). Toutefois, on peut sérieusement douter que la recourante puisse se contenter d'interpeller l'autorité sur le respect de ce principe pour obtenir que l'autorité entreprenne les mesures d'instruction à vrai dire assez complexes qui permettraient d'étayer son grief. On doit au contraire exiger au moins de l'auteur du recours qu'il fournisse des indices concrets permettant de supposer que le principe de la couverture des frais ne serait pas respecté.
Cela étant, on constate en l'espèce que d'après la réponse de l'autorité intimée, le total des charges d'épuration qu'elle encourt est assez proche du produit des taxes d'épuration facturées, du moins sur la base des comptes communaux 1992 évoqués par cette réponse. Ce n'est qu'après prise en considération des contributions versées par l'Ecole polytechnique fédérale que le produit des taxes dégage un excédent relativement important. On ignore si la situation particulière de l'EPFL justifie, comme la commune paraît le laisser entendre, qu'on fasse abstraction des contributions perçues auprès de cette institution. Peu importe toutefois car la constatation d'un excédent fondée sur les comptes d'une seule année n'est pas suffisante; une comparaison sur plusieurs années serait nécessaire (voir par exemple RFJ 1996 p. 420 sur les émoluments du registre foncier à Fribourg) et l'on devrait prendre en compte la totalité de l'investissement communal effectué dans le passé de même que les encaissements auxquels la commune procédera encore à l'avenir (voir un exemple dans FI 94/139 du 2 juillet 1996). De toute manière, il suffit de constater que d'après le texte même de l'art. 28 du règlement communal, la taxe annuelle d'épuration est destinée à couvrir les frais de construction, d'entretien et d'amortissement de la conduite intercommunale et de la station d'épuration. Il serait donc erroné de se fonder exclusivement sur les charges d'épuration supportées par la commune pour les trois stations d'épuration évoquées dans sa réponse. En effet, le fait que la taxe annuelle d'épuration serve à couvrir non seulement l'entretien des installations, mais également leurs frais de construction et leurs amortissements, implique nécessairement que des réserves soient constituées pour faire face aux dépenses à venir. Il en va d'ailleurs de même pour la taxe annuelle d'entretien des collecteurs, qui ne sert pas seulement à couvrir les frais d'entretien puisque l'art. 27 du règlement communal lui assigne en outre la fonction de couvrir les frais d'amortissement du réseau communal. Il est vrai que dans ces conditions, il est particulièrement difficile de vérifier le respect du principe de la couverture des frais. Le tribunal renonce toutefois, dès lors que le moyen soulevé par la recourante n'est fondé que sur des suppositions, à entreprendre de plus amples vérifications sur ce point.
3. Au vu de ce qui précède, le recours, mal fondé, doit être rejeté aux frais de la recourante.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Commission communale de recours de la Commune d'Ecublens du 3 décembre 1992 est maintenue.
III. Un émolument de 500 fr. (cinq cents francs) est mis à la charge de la recourante.
Lausanne, le
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint