CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 9 janvier 2001
sur le recours interjeté par La Fondation de prévoyance complémentaire en faveur du personnel de SGS, Sté générale de Surveillance Holding S.A. à Genève, représentée par Danielle Axelroud Buchmann, case postale 47, 1091 Grandvaux,
contre
la décision rendue sur recours le 16 août 2000 par la Commission d'estimation fiscale des immeubles du district d'Aigle (ci-après : la commission), arrêtant l'estimation fiscale de la parcelle 2771 d'Aigle à 7'000'000 francs.
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; M. Daniel Malherbe et M. Antoine Rochat, assesseurs. Greffier: Mme Nathalie Neuschwander.
Vu les faits suivants:
A. La Fondation de prévoyance complémentaire en faveur du personnel de SGS (ci-après : la fondation) est propriétaire de la parcelle 2771 située au chemin des Lieugex 67 à Aigle. Il s'agit d'un bien-fonds d'une surface totale de 4590 m2 sur lequel est érigé un bâtiment locatif construit en 1988 (40 logements) et d'un garage souterrain (33 places intérieures auxquelles s'ajoutent 13 places extérieures). 3'895 m2 sont affectés en place-jardin. L'Etablissement cantonal d'assurance a assuré le bâtiment d'habitation pour un montant de 7'059'064 fr. en 1998.
Cette parcelle a été acquise le 5 novembre 1999 par la fondation à la suite d'une procédure de liquidation de la société immobilière qui en était propriétaire. Dans le cadre de cette procédure, la valeur de sortie de la parcelle 2771 a été fixée à 6'750'000 francs [lettre du 5 août 1999 de l'Administration cantonale des impôts (ACI)].
A la suite de ce transfert, la fondation a demandé le 14 décembre 1999 à la commission de bien vouloir procéder à la "révision" de la valeur fiscale de cet immeuble fixée en 1991 à 7'570'000 francs, compte tenu de sa mauvaise situation et de son taux d'occupation extrêmement faible. L'état locatif au 30 septembre 1999 fait état de loyers théoriques de 44'073 fr. 50 par mois et de montants encaissés pour 35'942 fr. 50. Les états locatifs démontrent l'existence de logements vacants (environ 30 à 40 % selon la fondation) et de procédures de recouvrement de loyers. La fondation explique le problème de vacance par le fait que les logements sont occupés par une forte proportion d'étrangers (notamment réfugiés et logés par la FAREAS). Le 17 avril 2000, la fondation est intervenue auprès de la commission pour que ces éléments soient pris en considération.
B. Par décision du 19 avril 2000, la commission a fixé l'estimation fiscale de la parcelle 2771 à 7'000'000 francs. Ce résultat a été obtenu après capitalisation des loyers théoriques à 7,5 %.
La fondation a contesté le 5 mai 2000 cette décision auprès de la commission en demandant à ce que l'estimation fiscale de sa parcelle soit ramenée à 4'475'000 francs au maximum, en se prévalant des expertises de Claude Deriaz d'octobre 1998 et de mai 2000, ainsi que d'une offre d'achat d'Immogestion Sàrl à Lausanne de juin 1999 pour 3'500'000 francs (documents auxquels on se réfère pour le surplus).
Par décision sur recours du 16 août 2000, la commission a maintenu l'estimation fiscale de la parcelle 2771 à 7 millions de francs. Elle a indiqué ce qui suit :
"L'estimation fiscale est faite pour durer et la situation du marché immobilier s'améliore à nouveau. S'agissant d'un immeuble construit assez récemment la modification du taux de capitalisation ne s'impose pas, par conséquent la commission confirme le montant qu'elle a arrêté le 19 avril 2000.
PERIODE DE REVISION 2ème semestre 1999"
C. La fondation a saisi le Tribunal administratif d'un recours dirigé contre la décision rendue sur recours par la commission. Elle conclut avec dépens à une estimation fiscale de 3'955'000 francs. La recourante s'est acquittée d'une avance de frais de 3'000 francs. L'autorité intimée conclut au rejet du recours. A l'issue de l'échange des écritures, le tribunal a statué sans organiser de débats et décidé de rendre le présent arrêt.
Considérant en droit:
1. En vertu de l'art. 23 de la Loi du 18 novembre 1935 sur l'estimation fiscale des immeubles (LEFI), tout propriétaire peut demander la révision de l'estimation de son immeuble, s'il rend vraisemblable que la valeur fiscale de celui-ci s'écarte de l'estimation portée au registre (al. 1). Le Département des finances a le même droit (al. 2). Sauf demande spéciale et motivée, cette révision se fait en même temps que la mise à jour périodique prévue à l'article 20 (al. 3).
Selon l'art. 20 LEFI, à partir de la mise en vigueur de cette loi, la commission procède périodiquement à la mise à jour des estimations. Cette opération a pour but de revoir l'estimation des immeubles lorsqu'il est constaté notamment par demande motivée des propriétaires, par mutation, réunion ou division de biens-fonds, construction ou démolition de bâtiments, constitution ou radiation de servitudes, ou par d'autres opérations que la valeur fiscale de ces immeubles a notablement augmenté ou diminué.
Il faut tout d'abord dissiper une difficulté de terminologie. En effet, l'art. 23 LEFI ne vise pas la révision au sens ordinaire de ce terme en droit de procédure, en matière administrative en particulier. Il permet en effet de demander une nouvelle estimation lorsque les circonstances ont évolué et permettent de penser, avec une vraisemblance suffisante, que la valeur fiscale s'écarte de celle qui figure au registre foncier. Il s'agit donc d'une demande de réexamen ou de nouvel examen (sur cette institution v. André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 949). Au surplus, la révision prévue par l'art. 23 LEFI s'apparente dans une très large mesure à la mise à jour de l'art. 20 LEFI (RDAF 1991, 324; TA arrêt EF 99/0006 du 9 juin 2000).
2. En vertu de l'art. 2 LEFI, l'estimation fiscale est faite par biens-fonds en prenant la moyenne entre sa valeur de rendement et sa valeur vénale (al. 1). Toutefois, la valeur fiscale ne pourra être supérieure à la valeur vénale (al. 2). La valeur de rendement d'un immeuble correspond au rendement brut ou net capitalisé à un taux tenant compte du loyer de l'argent et des charges annuelles et périodiques (al. 3). La valeur vénale d'un immeuble représente la valeur marchande de celui-ci (al. 4).
L'art. 36 lit. a LJPA prévoit que le recourant peut invoquer devant l'autorité de recours la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation; il ne peut invoquer l'inopportunité que si la loi spéciale le prévoit (art. 36 let. c). La LEFI ne comporte aucune disposition étendant le pouvoir de l'autorité de recours au contrôle de l'opportunité; le pouvoir d'examen du Tribunal administratif est donc limité au contrôle de la légalité en matière d'estimation fiscale. Le tribunal renonce ainsi à corriger l'estimation fiscale lorsque celle-ci représenterait une différence inférieure à 5%; il considère en effet qu'on ne peut alors pas parler d'abus du pouvoir d'appréciation (arrêts TA EF 92/0039 du 1er juillet 1993; EF 93/0029 du 8 septembre 1993; EF 94/0083 du 28 février 1995; RDAF 1993 p. 380).
3. En l'espèce, il n'est pas contesté que le changement de propriétaire de l'immeuble à la suite d'une procédure de liquidation de la société immobilière qui détenait la parcelle constitue un motif justifiant de réexaminer la valeur fiscale résultant de la dernière révision générale, que ce soit dans le cadre de l'art. 23 LEFI, comme en l'espèce, ou de l'art. 20 LEFI. Les parties sont en revanche divisées sur la nouvelle valeur qu'il faut attribuer à l'immeuble.
4. L'art. 8 du Règlement du 22 décembre 1936 sur l'estimation fiscale des immeubles (REFI) précise la notion de valeur vénale comme suit :
"Art. 8. - La valeur vénale d'un immeuble représente la valeur marchande de celui-ci, en tenant compte de l'offre et de la demande. Cette valeur marchande est établie en prenant notamment pour bases la situation, la destination, l'état et le rendement de l'immeuble (Loi art. 2, al. 4).
A défaut d'indications (prix d'achat, éléments de comparaison, etc.), la valeur vénale est obtenue en capitalisant le rendement brut à un taux qui varie selon le genre d'immeubles, la nécessité d'amortissement, les risques de placement sur ces immeubles.
Si l'immeuble à taxer est susceptible d'avoir une destination ultérieure plus profitable que celle qu'il a présentement on ne tiendra compte de cette possibilité dans la fixation de la valeur vénale qu'en tant qu'une augmentation de prix se produit actuellement déjà, de ce fait, dans les transactions."
a) La recourante soutient qu'il faut distinguer la valeur vénale de la valeur marchande. La première représenterait une valeur durable à moyen terme, alors que la seconde serait la valeur à court terme déterminée le jour de l'expertise et influencée par les conditions du moment du marché. D'après elle, la référence à la valeur marchande indiquerait que le législateur n'a pas voulu prendre en compte une valeur future de l'immeuble, mais bien plutôt sa valeur au moment de l'expertise. Elle en déduit que c'est à tort que la commission justifie sa décision par le fait que l'estimation est faite pour durer. Elle en conclut que la valeur vénale de son immeuble doit être arrêtée sur la base de la valeur marchande, telle qu'elle a été revue à la baisse au début mai 2000 par l'expertise Deriaz, soit à 4'500'000 francs.
b) L'art. 8 al. 1 première phrase REFI impose incontestablement de tenir compte des conditions du marché au moment de l'estimation. Mais, il prescrit également dans le même aliéna 2ème phrase de prendre en considération des éléments objectifs, dont la nature est plus statique dans le temps. Cette constatation permet dès lors d'affirmer que la définition de la valeur vénale comprend une composante (parmi d'autres) qui a trait à la valeur marchande au sens où l'entend la recourante. Cette dernière notion ne doit certainement pas être comprise comme opposée à une valeur vénale, fixée également sur la base d'éléments subissant des variations peu sensibles. Les estimations fiscales ne sont pas modifiées à chaque fois que le marché subit une modification de tendance. L'art. 20 LEFI ne prévoit d'ailleurs la mise à jour de l'estimation qu'en cas d'écart notable de valeur. L'art. 23 LEFI, en dépit de sa formulation différente, suppose aussi un changement significatif puisqu'il vise également une demande de réexamen (RDAF 1991, 326). Cela étant, un laps de temps relativement important s'écoule nécessairement entre deux mises à jour ou une mise à jour après révision générale.
c) La commission a déterminé la nouvelle estimation uniquement en fonction du rendement de l'immeuble. La recourante demande au tribunal de fixer la valeur vénale de l'immeuble à 4'500'000 francs sur la base de l'expertise complémentaire de Claude Deriaz de mai 2000.
d) Selon l'art. 21 al. 4 REFI, la valeur vénale des immeubles locatifs doit être établie conformément à l'art. 8 REFI, dont la teneur est rappelée au considérant 3 ci-dessus.
Le tribunal a jugé que la valeur vénale de l'immeuble, détenu précédemment par une S.I. ayant fait l'objet d'une liquidation fiscalement privilégiée, doit en principe être fixée à la valeur de sortie admise par l'ACI (TA, arrêts EF 98/0016 du mars 1999; EF 98/0010 du 15 avril 1999; EF 98/0022 du 9 novembre 1999; EF 00/0008 du 18 août 2000). En bref, le tribunal a considéré que dans le cadre d'une telle procédure, le fisc recherchait et se fondait sur la même valeur vénale que les commissions d'estimation fiscale des immeubles. Il a rappelé que même si ces deux autorités appliquaient des législations différentes et exerçaient leurs compétences indépendamment l'une de l'autre, d'éventuelles divergences étaient difficilement soutenables, s'agissant de normes visant non seulement le même concept, mais visant à imposer la même valeur, l'assiette de l'impôt étant identique dans les deux cas.
Suivant le principe posé par la jurisprudence, la valeur vénale de la parcelle 2771 devrait être fixée à sa valeur de sortie, soit à 6'750'000 francs.
e) Il faut néanmoins examiner si une exception se justifie en l'espèce. Il faut d'abord rappeler que les conclusions de l'expertise complémentaire de mai 2000 ne lient pas le tribunal. Il faut ensuite constater que le même expert est parvenu à une valeur vénale de 5'500'000 francs, soit inférieure de plus d'un million de francs par rapport à ses premières conclusions qui ont été retenues dans le cadre de la liquidation de la S.I. Il suggère encore de tenir compte d'une différence d'un million de francs par rapport à cette nouvelle valeur vénale revue à la baisse, pour ce qu'il appelle la valeur marchande.
Un tel écart n'est manifestement pas soutenable sur un laps de temps aussi court, ce d'autant plus dans une conjoncture qui amorce une reprise depuis quelque temps. En outre, l'expert relève des éléments (vacance) qui avaient déjà influencé sa première expertise. Même si la proportion de logements inoccupés persiste, voire s'aggrave, il apparaît finalement décisif le fait que cette tendance (qui a trait à la politique de gérance de l'immeuble) avait déjà été constatée et que de part et d'autre, le prix de sortie de l'immeuble a été accepté durant le second semestre 1999 pour 6'750'000 francs.
En conclusion, le tribunal retient une valeur vénale de 6'750'000 francs.
5. S'agissant de la valeur de rendement, le REFI contient les dispositions topiques suivantes :
"Art. 5. - La valeur de rendement d'un immeuble correspond au rendement net ou brut capitalisé à un taux tenant compte du loyer de l'argent et des charges annuelles et périodiques. (Loi art. 2, al. 3).
Dans le calcul du rendement, les jouissances réservées au propriétaire pour ses besoins personnels sont estimées d'après l'usage ordinaire. Les intérêts des dettes et les impôts ne peuvent pas être déduits.
Art. 6. - La valeur de rendement des immeubles est calculée, dans la règle, d'après le rendement normal de l'année précédente.
Art. 21. - La valeur de rendement d'un immeuble locatif s'obtient en capitalisant le revenu brut normal à un taux variant suivant le genre de construction, la situation et l'état de l'immeuble.
Pour le revenu brut, la justification du taux employé sera établie en partant du taux de 5 % prévu à l'article 7 ci-dessus, auquel seront ajoutés en pour-cent les frais généraux et les frais d'entretien, ce revenu variant dans la règle du 6 à 9 %.
Lorsqu'une partie de l'immeuble est occupé par son propriétaire, se trouve vacante, ou si le montant du loyer n'est pas connu, la commission l'évalue.
(...)"
a) L'autorité intimée a expliqué que la précédente estimation fiscale (7'570'000 francs) a été déterminée sur la base du revenu locatif de 1991 qui s'établissait à 568'000 francs et qu'elle a capitalisé à 7,5 %, ce principe d'évaluation ayant été appliqué pour l'ensemble des immeubles locatifs du district. Elle expose que lors de la nouvelle estimation fiscale, elle n'a pas jugé nécessaire de procéder à de savants calculs. Elle a à nouveau admis le nouveau revenu locatif théorique de 530'000 francs qu'elle a capitalisé au taux de 7,5 % s'agissant d'un immeuble construit récemment. Elle fait valoir que les appartements modernes devraient trouver des locataires relativement facilement, contrairement à des locaux usagés, raison pour laquelle elle n'a pas retenu de revenu locatif réel, l'immeuble devant par ailleurs être évalué dans son entier.
De son côté, la recourante fait valoir que l'immeuble n'a jamais atteint en pratique les revenus locatifs espérés et que les loyers encaissés n'ont même pas cessé de baisser. Elle relève à cet égard que la disproportion de locataires étrangers serait "un facteur tout à fait négatif quant à la location des appartements vacants". Elle se prévaut également du fait que l'encaissement des loyers pose de gros problèmes. Ainsi, sur un total de 28/29 locataires pour 40 appartements, quatre procédures de poursuite sont en cours et les montants impayés représentent une charge considérable. Dès lors, la recourante demande qu'il soit tenu compte du revenu locatif réel moyen brut des trois dernières années (à savoir 358'000 francs) et que ce montant soit capitalisé à 10,5 %, ce qui donne une valeur de rendement de 3'410'000 francs, représentant un rendement net avant déductions des charges financières d'environ 5 %.
b) En l'espèce, il est établi que le rendement locatif de l'immeuble en cause n'a jamais atteint ces dernières années un montant de l'ordre de 500'000 francs. Partant, on ne peut plus aujourd'hui se baser sur des projections de cet ordre. On doit admettre que l'immeuble n'a pas une pleine valeur de rendement, en tous cas pas celle optimale sur laquelle s'est fondée la commission. Continuer d'évaluer le rendement des appartements inoccupés, sur la base de l'art. 21 al. 3 REFI, conduirait en l'espèce à un résultat ne correspondant manifestement pas à la réalité. En effet, on ne voit pas comment on pourrait attribuer à des logements vacants une valeur locative alors qu'il est démontré que sur le marché, ils n'en ont pas.
Cela étant, il faut admettre que faute de preneurs, des appartements sont inoccupés de longue date et qu'une telle situation, qui n'a rien de passager, a des répercussions sur l'état locatif. Le bilan de liquidation au 31 octobre 1999 fait état de loyers pour un montant de 294'368 fr., ce qui donne une valeur de rendement annuelle de 353'241 francs. Ce montant doit être retenu au titre de rendement normal de l'immeuble, au sens de l'art. 6 REFI, ce d'autant plus si l'on considère que ce résultat correspond assez exactement aux revenus réalisés les deux années précédentes, soit 365'718 fr. pour 1998 et 359'316 fr. pour 1997 (selon bilans aux 31 décembre de la S.I. Les Vergers d'Aigle SA).
En résumé, le tribunal considère que la valeur de rendement doit en l'espèce être calculée d'après un rendement locatif de 353'241 francs.
c) Il faut ensuite examiner le taux de capitalisation.
D'emblée, il faut constater qu'avec un taux de 7,5 %, la commission obtient une valeur de rendement de sept millions de francs qu'elle retient au titre d'estimation fiscale, ce qui contrevient à l'art. 2 al. 2 LEFI puisque la valeur vénale est en l'occurrence inférieure à ce montant.
Le tribunal a jugé ensuite que la jurisprudence publiée in RDAF 1993, 380, consistant à déterminer la valeur de rendement d'un immeuble locatif en fonction du taux hypothécaire de référence en vigueur au moment de la détermination de l'état locatif, majoré de 2 points, n'était plus d'actualité (TA, arrêts EF 99/0002 du 7 mai 1999 et EF 99/0012 du 28 septembre 1999). Récemment, il a retenu un taux de capitalisation de 8,5% pour des logements à Echallens et à Bex (TA, arrêts EF 99/0012 précité et EF 99/0006 du 9 juin 2000). Il y a lieu de s'y tenir en l'espèce, s'agissant au surplus d'un immeuble situé dans la même région que dans l'affaire EF 99/0006 précitée. Le tribunal parvient ainsi à une valeur de rendement de 4'156'000 francs.
6. Compte tenu d'une valeur vénale de 6'750'000 francs et d'une valeur de rendement de 4'156'000 francs, l'estimation fiscale de la parcelle 2771 s'élève à 5'453'000 francs, ce qui représente une différence de l'ordre de 22 % par rapport à l'estimation contestée (7'000'000 fr.), ce qui justifie la réforme de la décision attaquée dans ce sens.
7. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du recours. Un émolument réduit doit être mis à la charge de la recourante. Vu l'issue du pourvoi, la recourante qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel a droit à l'allocation de dépens réduits.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision rendue sur recours le 16 août 2000 par la Commission d'estimation fiscale des immeubles du district d'Aigle est réformée en ce sens que l'estimation fiscale de la parcelle 2771 d'Aigle est fixée à 5'453'000 (cinq millions quatre cent cinquante-trois mille) francs.
III. Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante, cette somme étant imputée sur son dépôt de garantie, dont le solde, par 1'500 francs lui est restitué.
IV. L'Etat de Vaud, par le Département des finances, versera à la recourante une indemnité de 400 (quatre cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 9 janvier 2001
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.