CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 28 août 2000
sur le recours interjeté par Luc BOURGEOIS, En Flon à 115 Vullierens, représenté par la Société rurale d'assurance de protection juridique FRV à Lausanne
contre
la décision rendue sur recours le 13 novembre 1998 par la Commission d'estimation fiscale des immeubles du district d'Aubonne (parcelle no 811 d'Apples).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. E. Brandt, président; M. R. Ernst et M. A. Vallon, assesseurs. Greffière: Mme F. Coppe.
Vu les faits suivants:
A. Luc Bourgeois est propriétaire au lieu dit "En Montelin" de la parcelle no 811 du cadastre de la Commune d'Apples. Cette parcelle compte une surface totale de 80'105 m2 en nature de prés-champs. Luc Bourgeois est en outre propriétaire d'immeubles agricoles sis sur la Commune de Vullierens.
La Chambre vaudoise d'agriculture (actuellement Prométerre) a établi à la demande de Luc Bourgeois un rapport pour déterminer la valeur de rendement de ses immeubles agricoles à Vullierens et à Apples; le rapport du 29 mai 1991 comporte notamment les précisions suivantes:
"(...) La surface agricole se situe en zone climatique B2 pour celle d'Apples, c'est-à-dire en région basse du Plateau favorable à la culture. (...)
(...) "En Montelin" se situe au nord-ouest du village d'Apples. Elle est en bordure de la route de Bière et montre une légère déclivité. La profondeur arable est moyenne. (...)
(...) La valeur de rendement des terres agricoles est déterminée selon un système de pointages faisant intervenir notamment la nature du sol, la grandeur, l'éloignement, la pente et les accès de chaque parcelle. (...)
(...) En Montelin: 81'276 m2; valeur de rendement: 5'640.-- l'ha: 45'840.--"
Un nouveau rapport sur la valeur de rendement des immeubles en cause a été établi le 14 mai 1996; il décrit la parcelle de la même manière que le rapport de 1991, mais la valeur de rendement à l'hectare est fixée à 4'352 fr., ce qui amène à une valeur de rendement de 35'371 fr.
B. Dans le cadre de la révision générale des estimations fiscales, la Commission d'estimation fiscale des immeubles du district d'Aubonne (ci-après: la commission) a réduit l'estimation fiscale de la parcelle no 811 de 101'600 fr. à 60'000 francs.
Luc Bourgeois a recouru contre cette décision le 11 mars 1998. Selon lui, l'estimation fiscale serait encore trop élevée et devrait correspondre aux 125% de la valeur de rendement définie retenue dans le rapport Prométerre du 14 mai 1996.
Par nouvelle décision du 13 novembre 1998, la commission a rejeté le recours en maintenant l'estimation fiscale de la parcelle no 811 à 60'000 fr.; elle avait fixé une valeur de 0 fr. 60 le m2 pour du terrain labourable dans l'ensemble de la région; la qualité ainsi que l'utilisation possible de la parcelle en cause ne justifiait en outre pas un prix moins élevé.
C. Luc Bourgeois a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 26 novembre 1998. Il a conclu à une estimation fiscale correspondant aux 125% de la valeur de rendement de 35'371 fr. arrêtée par le rapport Prométerre du 14 mai 1996. Selon lui, il y aurait inégalité de traitement concernant les parcelles du district d'Aubonne et celles du district de Morges, puisque la Commission d'estimation fiscale du district de Morges aurait accepté de se rallier aux conclusions du rapport Prométerre. Il a produit notamment la décision de la Commission d'estimation fiscale du district de Morges du 13 janvier 1997 mentionnant que l'estimation fiscale avait effectivement été établie sur la base de la valeur de rendement figurant dans le rapport d'expertise du 20 mai 1991.
La commission s'est déterminée sur le recours le 27 janvier 1999. Le terrain en cause était un terrain cultivé; le prix de 0 fr. 60 fr. le m2 pour les terrains cultivables et labourables correspondait à la fourchette prévue par les directives du Département des finances pour les régions élevées de cultures, soit de 0 fr. 50 fr. à 0 fr. 70 pour le pied du Jura. En outre, la valeur d'une parcelle était fixée en fonction de son état au moment de l'expertise; cette dernière pouvant être demandée à tout moment, elle pouvait varier au jour le jour, mais ceci ne correspondait pas au but de l'estimation fiscale qui était fixée pour une période de 10 ans au minimum.
Luc Bourgeois a déposé un mémoire complémentaire le 22 mars 1999. Dans la mesure où il avait produit une valeur de rendement établie en application du Guide fédéral d'estimation, celle-ci devait être prise en compte. En outre, la différence entre les deux valeurs de rendement entre 1991 et 1996 résultait de la modification du Guide fédéral d'estimation du 1er février 1996 (ci-après: le guide) qui avait elle-même remplacé le Guide du 18 juin 1979. En conséquence, la valeur de rendement ne se modifiait pas au jour le jour, mais elle était en revanche adaptée tous les dix ans environ pour tenir compte de l'évolution des conditions économiques de l'agriculture. Il a maintenu les conclusions de son recours.
D. Le tribunal a tenu audience sur place le 26 mai 1999 en présence de Luc Bourgeois personnellement, assisté de Jérôme Huber de la Société rurale d'assurance de protection juridique FRV, et de M. Aguet au nom de la commission. Le recourant a précisé que la parcelle en cause se trouvait à 10 minutes environ en tracteur de ses bâtiments d'exploitation. Les parties ont confirmé leurs conclusions respectives.
A la demande du tribunal, l'autorité intimée a produit une liste des ventes de terrains agricoles présentant des caractéristiques semblables à la parcelle en cause; il ressort de cette liste que le prix au m2 a varié entre 3 fr. 58 et 10 fr. 39.
E. A la suite de l'audience, le tribunal a décidé de mandater l'expert Pierre-François Veillon (Le Cové SA) pour déterminer la valeur de rendement de la parcelle selon le Guide fédéral pour l'estimation de la valeur de rendement agricole. L'expert a transmis son rapport au tribunal le 8 septembre 1999, dont il convient de citer les extraits suivants:
"(...) 1. Description de la parcelle
Parcelle no 811, En Montelin, 80105 m2
Cette parcelle est située au-dessus du village d'Apples, à une altitude de 650 m, en bordure immédiate de la route cantonale Apples-Bière.
Elle a été intégrée dans un remaniement parcellaire qui a modifié son numéro cadastral et sa surface (voir annexe 1).
Elle forme un rectangle arrondi dans sa partie nord en bordure de la route cantonale.
La pente est inférieure à 15%, à l'exception d'une partie (env. 1 ha) au sud.
Le sol est de "type moyen sableux, sans gravier" (expertise Sol-Conseil 1988, voir annexe 2).
Il s'agit d'un sol plutôt léger et séchard, qui se prête mal aux cultures exigeantes en eau.
La desserte est assurée par un chintre longeant la parcelle au sud-ouest et débouchant sur la route cantonale.
2. Valeur de rendement
L'estimation de la valeur de rendement des entreprises et immeubles agricoles se fonde sur l'art. 10 de la loi fédérale sur le droit foncier rural (LDFR).
En vertu de cette disposition, le Conseil fédéral a publié en date du 25 octobre 1995 une nouvelle version de l'Ordonnance sur le droit foncier rural qui définit dans sa section 1 la valeur de rendement. Son appendice, le Guide fédéral d'estimation, est entré en vigueur le 1er février 1996.
Aux termes de l'art. 10 de l'Ordonnance précitée, la valeur de rendement agricole est caractérisée comme suit:
Est réputée valeur de rendement le capital dont l'intérêt (rente), calculé au taux moyen applicable aux hypothèques de premier rang, correspond en moyenne pluriannuelle au revenu de domaines ou bien-fonds exploités selon les conditions usuelles.
Pour établir la valeur de rendement, on se fonde sur la période de référence 1993 à 2000 et sur un taux d'intérêt moyen de 6%.
Rappelons que la valeur de rendement correspond à la capitalisation de la rente produite par une exploitation agricole et non à une quelconque valeur spéculative. Les données obtenues sont déterminées à l'aide d'un calcul basé sur l'évolution probable des prix, des coûts et des paiements directs.
La valeur de rendement des terres agricoles est déterminée selon un système de pointage faisant intervenir notamment la nature du sol, la grandeur, l'éloignement, la pente et les accès de chaque parcelle.
Les remarques du guide relatives à l'estimation des immeubles agricoles isolés ont été prises en considération. Il s'agit de l'appréciation de la distance pour déterminer l'éloignement de l'immeuble: la distance prise en compte est celle entre l'immeuble et le prochain village. Il s'agit également de l'appréciation du contingent laitier: on prend en compte la moyenne de la zone.
Sur la base de ce qui précède, la valeur de rendement de la parcelle no 811 est de
No
Désignation
Surface
Valeur de rendement à l'ha
Valeur de rendement
811
En Montelin
80105 m2
Fr. 4'871.--
Fr. 39'016.--
3. Estimation de Prométerre
L'estimation établie le 14 mai 1996 par Prométerre sur la base du guide d'estimation 1996 (voir annexe 4) prend en considération l'ancienne situation parcellaire (no de parcelle et surface). Cette estimation donne la valeur suivante:
No
Désignation
Surface
Valeur de rendement à l'ha
Valeur de rendement
233
En Montelin
81276 m2
Fr. 4'352.--
Fr. 35'371.--
La différence de valeur à l'ha est de:
Estimation
Prométerre
Fr. 4'352.--
Estimation
Le Cové SA
Fr. 4'871.--
Différence
Fr. 519.--
L'appréciation détaillée des critères de l'estimation Prométerre n'est pas connue.
Elle doit s'expliquer par le fait que l'estimation Prométerre concernait l'entier du domaine de Monsieur Luc Bourgeois. Dès lors, la distance entre la parcelle concernée et l'exploitation située à Vullierens (environ 6 km) a pénalisé le pointage dans la rubrique "distance".
Rappelons que pour l'appréciation de la valeur de rendement d'une parcelle isolée, c'est la distance entre celle-ci et le prochain village qui est prise en considération. (...)"
Le rapport d'expertise a été communiqué aux parties pour qu'elles se déterminent sur ce document.
Selon le recourant, la différence entre l'expertise du 14 mai 1996 et celle du 8 septembre 1999 proviendrait du critère de l'éloignement, soit du fait que la première considère que la parcelle en cause faisait partie intégrante d'une exploitation agricole et non la seconde. Or, la parcelle faisait partie de son entreprise agricole et l'estimation fiscale devait à son avis tenir compte de cet élément. Il a conclu au maintien des conclusions de son recours.
Dans ses observations du 14 octobre 1999, la commission a conclu au rejet du recours. Le critère de l'éloignement n'était pas prévu par les Instructions concernant l'estimation fiscale des immeubles agricoles édictées par le Département des finances; en outre, ce critère dépendait de la personne du propriétaire et non de la qualité de la parcelle; il était donc erroné.
Considérant en droit:
1. a) Déposé dans le délai prescrit par l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les exigences de forme précisées par cette disposition (al. 2).
b) L'art. 36 let. a LJPA prévoit que le recourant peut invoquer devant l'autorité de recours la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation; il ne peut invoquer l'inopportunité que si la loi spéciale le prévoit (art. 36 let. c). La loi du 18 novembre 1935 sur l'estimation fiscale des immeubles (ci-après la loi ou LEFI) ne comporte aucune disposition étendant le pouvoir de l'autorité de recours au contrôle de l'opportunité; le pouvoir d'examen du Tribunal administratif est donc limité au contrôle de la légalité en matière d'estimation fiscale. Le tribunal renonce ainsi à corriger l'estimation fiscale lorsque celle-ci représenterait une différence inférieure à 5%; il considère en effet qu'on ne peut alors pas parler d'abus du pouvoir d'appréciation (voir arrêts TA EF 92/039 du 1er juillet 1993; EF 93/029 du 8 septembre 1993; EF 93/073 du 30 mai 1994; EF 93/087 du 27 mai 1994; EF 94/083 du 28 février 1995).
2. a) Selon l'art. 2 LEFI, l'estimation fiscale est faite par bien-fonds en prenant la moyenne entre sa valeur de rendement et sa valeur vénale (al. 1); la valeur de rendement d'un immeuble correspond au rendement brut ou net capitalisé à un taux tenant compte du loyer de l'argent et des charges annuelles et périodiques (al. 3).
b) L'art. 11 du règlement du 22 décembre 1936 sur l'estimation fiscale des immeubles (REFI) définit les immeubles agricoles comme les terres et les bâtiments utilisés avant tout pour l'exploitation rurale. Dans la pratique, les commissions de district établissent pour chaque contrée ou partie de territoire d'une commune, des estimations fiscales à l'unité de surface (hectare, pose, perche), en se basant sur la valeur de rendement et la valeur vénale des domaines entiers, morcelés ou pas; en déduisant de la valeur fiscale d'un domaine entier la valeur fiscale des constructions, il restera la valeur fiscale des terres; les taxes fiscales des terres ainsi obtenues sont ensuite appliquées aux différents biens-fonds non bâtis, en tenant compte notamment de leur superficie, fertilité, dévestiture, situation et culture (art. 16 REFI).
c) Le Département des finances a émis le 7 avril 1995 à l'intention des commissions de districts des Instructions pour l'estimation fiscale des immeubles agricoles (ci-après: les Instructions). Selon le chiffre I. des Instructions, les valeurs de rendement moyennes d'exploitations agricoles normales sont, en règle générale, basées sur le Guide fédéral d'estimation (résultat des années 1977 à 1984, ci-après: le guide). Des adaptations (suppléments ou diminutions) pour des exploitations hors normes sont laissées à l'appréciation des commissions de district. Le propriétaire peut également établir à ses frais, en cas de désaccord avec une commission de district, la valeur de rendement de ses biens-fonds en application du guide; les estimations de la valeur de rendement déposées au registre foncier (art. 87 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural, LDFR) seront utilisées également à titre de simplification. Par ailleurs, la valeur d'estimation correspond à la valeur de rendement majorée de 25%.
Le chiffre II. - 1. des Instructions précise que pour les terrains agricoles, les commissions d'estimation établiront pour leur district les valeurs à retenir en fonction de l'altitude, l'exposition, la nature du sol et le genre d'exploitation. Les valeurs de rendement des terrains agricoles se baseront sur un prix de 0 fr. 50 à 0 fr. 90 le m2 pour les terres labourables des régions basses de culture, soit les zones climatiques A ou B ou zones de plaine et intermédiaires (let. a), ou sur un prix entre 0 fr. 50 et 0 fr. 70 pour les terres labourables en régions élevées de cultures, soit les zones climatiques C 1-4 et C 5-6 ou zone préalpine des collines et zones de montagne (let. b).
d) Il ressort du chiffre I. des Instructions que le guide est le critère de référence pour la valeur de rendement agricole. Cependant, les Instructions contiennent de multiples autres règles (relatives aux terrains, aux habitations, aux ruraux ou autres locaux) ayant une portée propre. Dans sa jurisprudence, le Tribunal administratif a considéré que lorsque le propriétaire, en désaccord avec la commission, fait établir une expertise à ses frais sur la base du guide, c'est ce dernier qui doit constituer le siège de la matière à titre exclusif car il serait incohérent de chercher à combiner deux méthodes aussi différentes du calcul de la valeur de rendement que celles préconisées respectivement par le guide et par les Instructions (voir EF 96/029 du 4 décembre 1997, consid. 4).
e) En l'espèce, à la suite de l'audience du 26 mai 1999, le tribunal a décidé de mandater un expert pour procéder à l'estimation de la valeur de rendement, comme le permet l'art. 48 al. 1 let. e LJPA. Le tribunal n'a aucune raison de s'écarter des conclusions de l'expertise du 8 septembre 1999, qui aboutit à une valeur de rendement de la parcelle no 811 d'Apples de 39'016 fr. Il y a lieu de préciser que la différence de l'estimation de la valeur de rendement entre l'expertise du 14 mai 1996 et celle de l'expertise du 8 septembre 1999 provient du fait que la distance entre la parcelle en cause et les bâtiments d'exploitation n'a pas été prise en considération de la même manière. Toutefois, l'expertise du 8 septembre 1999 a été établie conformément au guide et le tribunal se rallie donc à l'estimation de la valeur de rendement de ce rapport.
En majorant cette valeur de rendement de 25% comme le préconisent les Instructions, l'estimation fiscale de la parcelle en cause s'élève à 48'770 fr., selon le calcul suivant:
- Valeur de rendement: 39'016.--
+ 25%
- Estimation fiscale: 48'770.--
En définitive, le tribunal aboutit à une estimation fiscale d'un montant de 48'770 francs, qui est inférieure de 11'223 francs à la décision attaquée; cette différence représente une réduction de l'ordre de 18,7% qui va au-delà de l'écart de 5% que le tribunal renonce à corriger (voir consid. 1b ci-dessus).
3. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être partiellement admis et la décision attaquée réformée en ce sens que l'estimation fiscale de la parcelle no 811 du cadastre de la Commune d'Apples est fixée à 48'770 fr., arrondie à 48'000 fr. (art. 29 REFI). Compte tenu du fait que le recourant n'obtient que partiellement gain de cause, un émolument de justice réduit de 200 fr. est mis à sa charge (art. 55 al. 1 LJPA). En outre, le recourant, qui a produit une expertise insuffisante et inexacte, supportera les frais d'expertise neutre ordonnée par le tribunal qui se sont élevés à 634 fr. 25.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision rendue sur recours le 13 novembre 1998 par la Commission d'estimation fiscale des immeubles du district d'Aubonne est réformée en ce sens que l'estimation fiscale de la parcelle no 811 du cadastre de la Commune d'Apples est fixée à 48'000 fr.
III. Un émolument de justice de 200 (deux cents) francs ainsi que les frais d'expertise, pour 634 fr. 25 (six cent trente quatre francs vingt-cinq), sont mis à la charge du recourant Luc Bourgeois.
Lausanne, le 28 août 2000/fc
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint