CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 31 août 1998
sur le recours interjeté par Lucy WERNER, à 1182 Gilly,
contre
la décision rendue le 31 octobre 1997 par la Commission d'estimation fiscale des immeubles du district de Rolle relative à l'estimation de la parcelle no 328 de la commune de Gilly.
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Composition de la section: Mme I. Guisan, présidente; M. R. Ernst et M. J. Morel, assesseurs. Greffière: Mlle A. Froidevaux.
Vu les faits suivants:
A. Lucy Werner est propriétaire de la parcelle n° 328 du cadastre de la commune de Gilly, située à la route cantonale 39 e. Cette parcelle, d'une surface totale de 4'538 m², a une forme rectangulaire sur une grande partie puis devient plus étroite du côté nord, soit à l'arrière du bâtiment mentionné ci-après (implanté à une vingtaine de mètres de la route cantonale 39 e). Elle est composée d'un bâtiment, d'une surface de 162 m², et d'un verger, cadastré en places-jardins, à concurrence de 4'376 m². Le bâtiment précité est constitué d'une villa comportant deux logements, construits respectivement en 1954 et 1985 (logement en sous-sol). En vertu du plan des zones de la commune de Gilly (règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions approuvé par le Conseil d'Etat le 18 décembre 1992, ci-après RPE), la propriété de Lucy Werner se trouve en zone villa.
B. Dans le cadre de la révision générale, la Commission d'estimation fiscale des immeubles du district de Rolle (ci-après la commission) a porté le 1er juillet 1997 l'estimation fiscale de la parcelle n° 328 de 260'000 fr. à 856'000 fr. Cette estimation se présentait comme suit:
Valeur vénale
Terrain 4'538 m² à 200 fr. Fr. 907'600.--
Habitation 2'228 m3 à 400 fr. Fr. 447'200.-- Fr. 1'355'000.--
Valeur de rendement
Logement propre 112 m² à 140 fr. Fr. 15'680.--
Garage Fr. 960.--
Appartement loué Fr. 10'200.-- Fr. 26'840.--
Capitalisation à 7,5% Fr. 358'000.--
Fr. 1'713'000.--
Le 4 juillet 1997, Lucy Werner a recouru contre cette décision auprès de la commission. Par décision du 31 octobre 1997, la commission a admis partiellement le recours et a réduit l'estimation fiscale de la parcelle en cause à 704'000 fr., en précisant que la valeur vénale était ramenée à 1'051'000 fr., la valeur de rendement étant maintenue à 358'000 fr. Cette nouvelle estimation se présentait comme suit:
"Valeur vénale
Terrain 1'500 m² à 200 fr. 300'000 fr.
Terrain (solde) 3'038 m² à 100 fr. 303'800 fr.
Habitation 1'118 m³ à 400 fr. 447'200 fr. 1'051'000 fr.
(Ce prix au m³ tient compte de l'état du bâtiment et de l'année de construction)".
L'estimation de la valeur de rendement n'a en revanche pas été modifiée.
C. L'intéressée a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 7 novembre 1997. Le 13 novembre 1997, elle a exposé en substance ne pas être traitée à égalité avec les autres propriétaires immobiliers, plus particulièrement avec les propriétaires de la parcelle n° 244 de la commune de Gilly (Nadia et Maurice Kindler), dont les conditions de propriété sont identiques aux siennes. Elle requiert dès lors d'être taxée sur la même base que les époux Kindler. Elle ne comprend également pas le périmètre de 1'500 m² retenu pour le bâtiment.
La recourante s'est acquittée de l'avance de frais requise en temps utile.
D. La commission s'est déterminée le 4 décembre 1997. Elle relève que la parcelle litigieuse se trouve en zone villa et que son estimation a été faite selon les normes de la révision générale de 1994. S'agissant du terrain, elle relève qu'il a été cadastré totalement par la rénovation de mensuration de 1993 en nature de places-jardins, raison pour laquelle l'autorité intimée a décidé de maintenir 1'500 m² à 200 fr. le m² et a taxé le solde, correspondant pratiquement à l'ancienne surface de prés-champs, à 100 fr. le m², en tant que parc d'agrément situé dans une zone à bâtir. Elle relève encore que l'intéressée a envisagé de fractionner sa parcelle et a constitué une servitude de passage à pied et pour tout véhicule en 1988 en vue de desservir deux villas qui pourraient éventuellement être construites. S'agissant de la comparaison avec la parcelle n° 244, elle n'est selon elle pas valable pour la partie dudit terrain cadastré comme prés-champs dans la mesure où celle-ci est utilisée depuis de nombreuses années pour le bétail par une famille d'agriculteurs, propriétaires de la parcelle voisine n° 245. De plus, cette partie a été taxée par la commission, conformément aux normes de la révision générale de 1996, comme terrain agricole. Elle conclut au rejet du recours et produit son dossier, dont notamment les pièces relatives à l'estimation de la parcelle n°244. Cette parcelle, d'une surface totale de 8'054 m², est également située en zone à bâtir (zone de villas). Elle se compose d'une habitation, d'un rural et d'un atelier sur 413 m², de prés-champs sur 867 m² et de places-jardin sur 7'641 m². La commission a taxé cette parcelle en 1996 à 866'000 fr.; cette taxation se décompose comme suit:
Valeur de rendement
prés-champs 6'774 m² à 0.90 fr. le m² 6'096 fr.
locaux divers 158 m² à 150 fr. le m² 23'700 fr. (Total 29'796 fr.)
immeuble non agricole Total 447'000 fr.
Valeur vénale
habitation 2'387 m3 à 400 fr. le m³ Total 954'800 fr.
terrain (sans prés-champs) 1'280 m2 à 200 fr. le m² 256'000 fr. Total 1'211'000 fr.
Estimation fiscale
agricole 37'000 fr.
non agricole 829'000 fr. Total 866'000 fr.
E. La recourante a déposé un mémoire complémentaire le 18 décembre 1997, en relevant notamment qu'étant donné la forme de sa parcelle et les dispositions légales qui la grèvent du côté nord, la surface de 1'500 m² cadastrée en places-jardins est exagérée. En ce qui concerne le pré-champ situé au sud de l'habitation, elle déclare avoir déposé une demande auprès du Service de la protection de la nature en vue d'un classement. Elle expose en outre avoir conclu le 18 novembre 1988 une servitude foncière de passage à pied et tous véhicules pour faciliter l'accès au bas de son terrain. Son cocontractant avait déclaré à cette occasion se porter acquéreur prioritaire en cas de vente des deux parcelles pouvant ainsi être desservies. Depuis neuf ans, cet accès a été utilisé uniquement pour l'entretien agricole du secteur (transport de fumier, traitement des arbres, déchiquetage des branches et fauche d'herbe pour du bétail). Selon la recourante, la comparaison avec la parcelle n° 244 reste pleinement valable dans la mesure où le statut de ce bien-fonds est identique à celui de sa parcelle. Selon elle, il existe d'autres parcelles situées en zone villa exploitées par un agriculteur de Gilly et taxées à 200 fr. le m². Elle maintient ses conclusions contenues dans son recours. Elle a joint à son envoi copie d'une correspondance que lui a adressée le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, Centre de conservation de la faune et de la nature, le 18 avril 1997. Dans cette correspondance, le département précité refuse d'entrer en matière en vue d'un éventuel classement de la propriété de la recourante, en relevant notamment que cette propriété, certes intéressante, ne présente pas une spécificité confirmée et qu'aucun projet risquant de porter atteinte au paysage général ne la concerne.
F. La commission a renoncé à se déterminer dans le délai imparti.
G. Le 10 mars 1998, le tribunal a tenu audience sur place, en présence de la recourante et de son époux, du président de la commission et de l'un de ses membres suppléants, du conservateur du registre foncier de Rolle et du syndic de la commune de Gilly. Les parties ont été entendues dans leurs explications. A cette occasion, la recourante a mentionné l'existence d'une autre parcelle, soit la parcelle n° 284 de la commune de Gilly, dont la taxation est nettement plus favorable au propriétaire alors même que sa situation est identique à la sienne. Enfin, Lucy Werner et l'autorité intimée ont produit différentes pièces dont il sera fait mention pour autant que de besoin dans les considérants de droit ci-après.
H. Interpellée par le juge instructeur, l'autorité intimée a produit le 16 mars 1998 le dossier de taxation de la parcelle n° 284. Il ressort de ces pièces que l'immeuble précité, d'une surface totale de 4'564 m², comporte une habitation et un garage sur 245 m², une surface de places-jardins sur 4'098 m² et des vignes sur 221 m². Il est affecté en zone viticole et a été taxé en 1992 à 604'000 fr., soit 568'000 fr. à titre de valeur de rendement, augmenté de 36'000 fr. à titre de plus-value pour le terrain, soit 4'000 m² à 9 fr. le m².
I. Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. a) Déposé dans le délai prescrit par l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
b) L'art. 36 litt. a LJPA prévoit que le recourant peut invoquer devant l'autorité de recours la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation; il ne peut invoquer l'inopportunité que si la loi spéciale le prévoit (art. 36 litt. d LJPA). La loi du 18 novembre 1935 sur l'estimation fiscale des immeubles (ci-après la loi ou LEFI) ne comporte aucune disposition étendant le pouvoir de l'autorité de recours au contrôle de l'opportunité. Le pouvoir d'examen du Tribunal administratif est donc limité au contrôle de la légalité en matière d'estimation fiscale. Le tribunal renonce ainsi à corriger l'estimation fiscale lorsque celle-ci représenterait une différence inférieure à 5% entre la valeur contestée et celle à laquelle il aboutit; il considère en effet qu'on ne peut alors pas parler d'abus du pouvoir d'appréciation (voir arrêts TA EF 92/039 du 1er juillet 1993; EF 93/029 du 8 septembre 1993; EF 93/073 du 30 mai 1994; EF 93/087 du 27 mai 1994; EF 94/083 du 28 février 1995).
2. Selon l'art. 2 LEFI, l'estimation fiscale est faite par bien-fonds en prenant la moyenne entre sa valeur de rendement et sa valeur vénale (al. 1); toutefois, la valeur fiscale ne pourra être supérieure à la valeur vénale (al. 2). En outre, l'art. 3 al. 1 LEFI dispose que l'estimation fiscale d'un bien-fonds comprend l'estimation du sol, des bâtiments et des accessoires.
Dans le cas présent, la recourante allègue principalement qu'elle n'est pas traitée à égalité avec d'autres propriétaires immobiliers, plus particulièrement avec les propriétaires de la parcelle n° 244 dont les conditions de propriété sont identiques aux siennes. Elle a également fait valoir lors de l'audience du 10 mars 1998 que certaines parcelles de la commune étaient taxées, comme la sienne, au prix fort, alors que d'autres parcelles, dont notamment les parcelles n° 284 et n° 675, semblaient jouir d'une taxation plus faible.
3. a) Une décision viole le principe de l'égalité de traitement garanti par l'art. 4 Cst. lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et lorsque ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente (ATF 118 Ia consid. 3a; ATF 116 Ia 83 consid. 6b; ATF 115 Ia 287 consid. 6 + réf. cit.; ATF 109 Ia 327 consid. 4 + réf. cit.). Déterminer quand les situations sont semblables ou non ne peut être tranché que dans des cas d'espèce et des différences de traitement ne peuvent se justifier que par des différences de fait pertinentes et importantes, le critère de différenciation devant être raisonnable et soutenable, c'est-à-dire ne pas être arbitraire (B. Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., p. 103; P. Moor, Droit administratif, 2ème éd., p. 448 ss; ATF 108 Ia 135, JT 1984 I 2).
En l'espèce,Lucy Werner soutient que les conditions de propriété de la parcelle n° 244 de la commune de Gilly sont identiques aux siennes et que l'autorité intimée ne les aurait néanmoins pas traitées de manière semblable. Un examen des pièces versées au dossier ne permet pas de suivre ce raisonnement. En effet, force est de constater que la commission a manifestement bien appliqué les mêmes principes aux deux parcelles en cause s'agissant de la taxation de l'habitation et de la partie du terrain considérée comme places-jardins. Elle a ainsi retenu dans les deux cas un montant de 400 fr./m3 pour l'habitation et un montant de 200 fr./m² pour la partie places-jardins. Dans le cas de la parcelle n° 244, la surface de 1'280 m² se compose de 867 m² de places-jardins à proprement parler et de 413 m² correspondant à la surface au sol des bâtiments (habitation, rural et atelier). Pour la parcelle n° 328, la surface de 1'500 m² correspond, comme l'a expliqué l'autorité intimée, à l'ancienne surface de places-jardins de 1'384 m², arrondie à 1'500 m². On relèvera à cet égard que la recourante est avantagée par ce mode de faire, puisque si la commission avait pris en compte la totalité de la surface actuellement cadastrée en places-jardins, soit 4'376 m², plus la surface au sol de l'habitation, soit 162 m², l'entier de la parcelle aurait été taxée à 200 fr. le m², alors qu'en fait, seuls 1'500 m² sont taxés à ce prix-là, le solde de 3'038 m² étant estimé à la moitié, soit à 100 fr. le m².
Si la commission opère en revanche une distinction entre les deux parcelles pour le solde de la surface, c'est pour tenir compte du fait qu'une partie de la parcelle n° 244 (6'774 m² de prés-champs) est utilisée depuis plus de 20 ans pour nourrir le bétail d'un agriculteur voisin. Un contrat de bail à ferme agricole a d'ailleurs été conclu entre les intéressés, contrat dont l'existence n'est pas contestée par la recourante. Conformément aux Instructions pour les commissions de district d'estimation fiscale des immeubles du 31 janvier 1991, cette surface doit être considérée comme faisant partie d'un domaine agricole et par conséquent être estimée selon les critères agricoles, quand bien même elle est située en zone constructible comme celle de Lucy Werner. Les directives susmentionnées prévoient en effet que les immeubles situés en zone constructible qui font partie d'une entreprise agricole, viticole, horticole ou maraîchère, exploités par leur propriétaire ou par un fermier, seront estimés selon les critères agricoles ou viticoles (bail de longue durée) tant qu'ils conservent ce caractère, c'est-à-dire jusqu'au moment de leur réalisation comme terrain à bâtir. En l'occurrence, l'autorité intimée a considéré à juste titre que la surface de la parcelle n° 244 cadastrée en prés-champs faisait partie du domaine agricole exploité par le fermier locataire et a dès lors estimé cette surface au prix de 0 fr. 90 le m² en application des instructions susmentionnées (cf. également en ce qui concerne le prix retenu les Instructions pour les commissions de district d'estimation fiscale des immeubles du 7 avril 1995).
S'agissant de la parcelle de la recourante, le solde du terrain non compris dans la surface de places-jardins, soit environ 3'038 m² cadastrés en prés-champs, doit au contraire être considérée comme un parc d'agrément situé dans une zone à bâtir, dans la mesure où il n'est nullement rattaché à un domaine agricole ou viticole. Même si lors de l'inspection locale, la recourante a invoqué le fait que cette surface était exploitée par un citoyen de la commune, il n'en demeure pas moins que celui-ci n'est pas agriculteur, mais menuisier (selon les propres déclarations des époux Werner faites lors de l'inspection locale) et qu'aucun bail à ferme ne lie ce dernier à la recourante. Au surplus, cette surface n'est pas exploitée en tant que pâturage, l'intéressé se contentant de faucher l'herbe pour son bétail. Faute de présenter les mêmes caractéristiques que la surface prés-champs de la parcelle n° 244, cette surface ne peut donc être estimée selon les mêmes critères. Cela étant, l'autorité intimée n'a pas commis d'inégalité de traitement en opérant certaines distinctions dans l'estimation fiscale des parcelles n° 244 et n° 328.
b) La recourante invoque encore implicitement une violation du principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle fait valoir que d'autres parcelles de la commune, notamment les parcelles n° 284 et n° 675, semblent bénéficier de certains avantages fiscaux sous la forme d'une estimation particulièrement faible. Le principe de l'égalité de traitement ne peut - comme exposé ci-dessus - être invoqué que lorsqu'il s'agit de situations semblables. Or la parcelle n° 284 ne présente à l'évidence aucune similitude avec la parcelle de la recourante. Il s'agit d'un bien-fonds situé en zone viticole (zone non constructible destinée à la culture de la vigne, art. 27 ss RPE) d'une surface de 4'564 m² sur lequel a été bâtie dans les années 1960-1970 une villa comprenant 3 logements (cf. pièce produite par la recourante lors de l'inspection locale). L'examen des pièces concernant l'estimation fiscale de cette parcelle laisse apparaître que la commission a tenu principalement compte de la valeur de rendement de la villa, y compris une plus-value pour le terrain. Cette méthode n'est a priori pas critiquable dans la mesure où il s'agit d'un immeuble locatif (bâtiment comprenant trois logements au moins), soit d'un immeuble de nature différente de celui de la recourante propriétaire d'une villa (cf. art. 21 et 22 REFI, Instructions pour les Commissions de district d'estimation fiscale des immeubles des 31 janvier 1991 et 20 novembre 1992). On ne voit dès lors pas en quoi le principe de l'égalité de traitement serait violé en l'espèce. La recourante elle-même n'apporte d'ailleurs aucune précision sur ce point, se contentant de faire valoir un sentiment d'ordre général.
S'agissant enfin de la parcelle n° 675, voisine de celle de la recourante, elle se trouve certes également en zone constructible comme celle de Lucy Werner. Selon les déclarations concordantes des parties faites lors de la visite des lieux, ce terrain est cependant exploité personnellement par son propriétaire, agriculteur-vigneron. Les principes exposés ci-dessus en matière d'estimation d'immeubles situés en zone constructible faisant partie d'une entreprise agricole sont dès lors pleinement applicables à cette parcelle et justifient ainsi les différences de traitement en cause. On rappelle en effet que des différences de traitement peuvent être admises lorsqu'il existe des différences de faits pertinentes et importantes, le critère de différenciation devant être raisonnable et soutenable, ce qui est pleinement le cas ici.
En résumé, les griefs allégués par la recourante au sujet d'une prétendue violation du principe de l'égalité de traitement sont infondés et doivent être rejetés.
4. Enfin, Lucy Werner critique le calcul de la valeur vénale du terrain, excessive à ses yeux. Elle se prévaut également du fait que les 1500 m² taxés comme places-jardins, dont l'estimation s'élève à 200 fr./m², sont exagérés si l'on tient compte de la forme de la parcelle et des dispositions qui la grèvent du côté nord.
Selon les Instructions pour les commissions de district d'estimation fiscale des immeubles du 20 novembre 1992, la valeur du terrain des immeubles bâtis est fixée en fonction des prix du sol pour les immeubles non bâtis dans une situation semblable, compte tenu des constructions existantes et de leur possibilité d'utilisation. La valeur vénale des terrains à bâtir se calcule quant à elle sur la base du prix du terrain. Cette valeur (prix d'achat ou valeur de vente) tiendra compte des prix moyens pratiqués dans la région durant les trois dernières années pour un terrain comparable (cf. Instructions pour les commissions de district d'estimation fiscale des immeubles du 31 janvier 1991). En ce qui concerne l'estimation fiscale des villas, l'art. 22 al. 3 REFI précise encore que si du terrain peut être détaché de la villa pour recevoir une autre utilisation, il y a lieu de faire deux estimations, soit une pour la villa proprement dite avec le terrain qui lui est nécessaire et une autre pour le solde du terrain.
En l'occurrence, la commission a précisément appliqué la disposition susmentionnée. D'une part, elle a retenu 1500 m² sur les 4'538 m² de terrain dont dispose la recourante comme terrain ne pouvant être détaché de sa villa (soit comme places-jardins selon les termes utilisés par la commission). Elle a estimé cette surface à 200 fr./m² (soit 300'000 fr. au total), ce qui ne paraît pas, de l'avis des assesseurs spécialisés du tribunal, excessif compte tenu de la situation du bien-fonds, de la vue et du dégagement dont ce dernier bénéficie et des prix habituellement pratiqués dans la région. Ni la forme longitudinale de la parcelle ni les dispositions pouvant la grever du côté nord n'ont d'incidence à cet égard. D'autre part, le solde de la surface, qui s'élève à 3'038 m², ne constitue manifestement pas un complément nécessaire à l'existence d'une villa. Il doit dès lors être estimé, comme l'a fait à juste titre l'autorité intimée, en tant que parc d'agrément situé dans une zone à bâtir. Le prix retenu pour cette surface restante, de 100 fr./m² (soit 303'800 fr. au total), est particulièrement raisonnable au regard des prix en vigueur dans la région concernée, lesquels peuvent d'ailleurs facilement atteindre pour les terrains nus situés en zone constructible des montants nettement supérieurs.
Au vu des éléments qui précèdent, la valeur vénale du terrain de la recourante, par 603'800 fr., ainsi que l'estimation fiscale de la parcelle n° 328 fixée à 704'000 fr. sont pleinement justifiées.
5. Il résulte des considérants exposés ci-dessus que la décision de la commission doit être confirmée, ce qui entraîne le rejet du recours aux frais de la recourante déboutée (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 31 octobre 1997 par la Commission d'estimation fiscale des immeubles du district de Rolle relative à l'estimation fiscale de la parcelle n° 328 de la commune de Gilly est confirmée.
III. Un émolument de 800 fr. (huit cents francs), somme compensée par le dépôt de garantie versé, est mis à la charge de la recourante.
Lausanne, le 31 août 1998
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint