CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 4 décembre 1997
sur le recours formé par Corinne TUERLER, Les Fleurettes, 1604 Puidoux,
contre
la décision rendue le 15 avril 1996 par la Commission d'estimation fiscale des immeubles du district de Lavaux (estimation fiscale des parcelles nos 746, 768 et 866 de la Commune de Puidoux).
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Composition de la section: M. Jean-Albert Wyss, président; M. Jacques Morel et M. Antoine Rochat, assesseurs. Greffier: M. Jean-Claude Weill.
Vu les faits suivants:
A. Corinne Tuerler est propriétaire, sur le territoire de la Commune de Puidoux, de trois biens-fonds: il s'agit des parcelles nos 746, 768 et 866. Les parcelles nos 746 et 768 sont toutes deux en nature de bois; elles mesurent respectivement 3'117 m² et 3'166 m². Sise au lieu-dit "Les Florettes", la parcelle no 866 totalise 125'370 m², dont 123'435 m² en herbe; elle supporte un bâtiment principal (abritant deux logements ainsi que divers locaux d'exploitation agricole et occupant 591 m² au sol), un couvert (149 m²) ainsi qu'un poulailler-bûcher (13 m²).
B. Le 10 janvier 1996, dans le cadre de la révision générale des estimations fiscales, la commission d'estimation fiscale des immeubles du district de Lavaux (ci-après la commission) a estimé les trois biens-fonds à 328'000 fr.. Sur recours de Corinne Tuerler, elle a confirmé ces chiffres en date du 15 avril 1996.
C. Corinne Tuerler recourt contre l'estimation fiscale de la parcelle no 866: contestant la façon dont la commission a calculé la valeur de rendement de son domaine, elle soutient que celle-ci ne devrait pas dépasser 220'000 fr., d'où une estimation fiscale de 275'000 fr. au maximum. La commission conclut au rejet du recours. Le tribunal a tenu séance sur place le 11 février 1997, en présence de la recourante et d'une délégation de la commission; à cette occasion, il a procédé à une visite des lieux.
Considérant en droit:
1. Conformément à la jurisprudence, le Tribunal administratif se restreint en matière d'estimation fiscale des immeubles au contrôle de la légalité, qui comprend l'abus et l'excès du pouvoir d'appréciation, à l'exclusion de tout examen en opportunité (art. 36 lit. a et c LJPA; v. notamment TA, arrêt EF 95/082 du 1er mai 1996). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif (interdiction de l'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et proportionnalité; ATF 110 V 365, consid. 3b in fine; 108 Ib 205, consid. 4a).
2. L'art. 22 de la loi du 18 novembre 1935 sur l'estimation fiscale des immeubles (LEFI) dispose que la révision des estimations peut être ordonnée pour l'ensemble des immeubles du canton s'il est démontré que leur valeur fiscale s'écarte notablement de l'estimation portée au registre. Le 2 mars 1990, le Conseil d'Etat a décidé une révision générale; dans ce cadre, le Département des finances a émis le 7 avril 1995 à l'intention des commissions de district des instructions pour l'estimation fiscale des immeubles agricoles (ci-après instructions). C'est sur ces bases qu'a été prise la décision attaquée.
3. Selon l'art. 2 LEFI, l'estimation fiscale d'un bien-fonds est calculée en prenant la moyenne entre sa valeur vénale et sa valeur de rendement (al. 1er). La valeur de rendement d'un immeuble correspond au rendement brut ou net capitalisé à un taux tenant compte du loyer de l'argent et des charges annuelles et périodiques (al. 3; v. aussi art. 12 ss du règlement du 22 décembre 1936 sur l'estimation fiscale des immeubles); à teneur du chiffre I des instructions, la valeur d'estimation correspond à la valeur de rendement majorée de 25%.
L'estimation fiscale retenue par la commission résulte du calcul suivant:
Valeur de rendement
Parcelle No 746:
Bois: 3'117 m² à 0.20 fr./m² Fr. 623.--
Estimation fiscale (arrondie) Fr. 800.--
Parcelle No 768:
Bois: 3'166 m² à 0.20 fr./m² Fr. 633.--
Estimation fiscale (arrondie) Fr. 800.--
Parcelle No 866:
a) Bâtiments:
logement 1 (propriétaire):
valeur locative de 5'432 fr. capitalisée à 8% Fr. 67'900.-logement 2:
valeur locative de 6'883 fr. capitalisée à 8% Fr. 86'037.-rural : 23 UGB à 1'800 fr./UGB Fr. 41'400.-ateliers : 20 m² à 150 fr./m² Fr. 3'000.-locaux/dépôts : 16 m² à 40 fr./m² Fr. 640.-hangar/remise : 200 m² à 70 fr./m² Fr. 14'000.-b) Terrain:
pré-champ: 123'435 m² à 0,40 fr./m² Fr. 49'374.--
Valeur de rendement totale Fr. 262'351.--
Estimation fiscale (arrondie)
262'351 fr. x 125% Fr. 328'000.--
Sans contester le coefficient de 125%, la recourante critique le calcul de la valeur de rendement: s'appuyant sur une expertise établie le 1er mai 1996 par l'ingénieur agronome Ruedi Krummenacher, à Zurich (ci-après expertise Krummenacher), elle conclut à une valeur de rendement de 220'000 fr. et, par voie de conséquence, à une estimation fiscale de 275'000 fr. A quoi la commission objecte notamment que l'expertise Krummenacher se fonde sur le guide fédéral pour l'estimation de la valeur de rendement agricole du 25 octobre 1995; or, selon l'autorité intimée, les instructions dont elle a fait application s'inspireraient du précédent guide fédéral pour l'estimation de la valeur de rendement agricole, entré en vigueur en 1986.
4. On tire du chiffre I des instructions, posant les principes de la révision générale, l'extrait suivant:
"...
Les valeurs de rendement moyennes d'exploitations agricoles normales sont, en règle générale, basées sur le Guide fédéral d'estimation (résultat des années 1977 à 1984). Des adaptations (suppléments ou diminutions) pour des exploitations hors norme sont laissées à l'appréciation des commissions de district.
Le propriétaire peut également établir à ses frais, en cas de désaccord avec une commission de district, la valeur de rendement de ses biens-fonds en application du Guide fédéral d'estimation.
..."
Si donc le préambule des instructions érige expressément le guide fédéral pour l'estimation de la valeur de rendement agricole (ci-après guide ou guide fédéral) en critère de référence, il institue pourtant plus loin de multiples règles (relatives aux terrains, aux habitations, aux ruraux ou encore aux autres locaux d'exploitation) auxquelles il faudrait apparemment attribuer une portée propre: en vérité, une telle dualité ne facilite guère l'approche de l'estimation fiscale des immeubles agricoles en droit vaudois. Quoi qu'il en soit, la situation se présente de façon plus claire lorsque comme en l'espèce, en désaccord avec la commission, un propriétaire a fait faire à ses frais une expertise fondée sur le guide fédéral: en effet, c'est alors ce dernier qui doit constituer le siège de la matière, et cela à titre exclusif tant il serait incohérent de chercher à combiner deux méthodes aussi différentes du calcul de la valeur de rendement d'un domaine agricole que celles respectivement préconisées par le guide et par les instructions.
Cela dit, c'est indiscutablement le guide de 1995 et non pas celui de 1986 qui seul s'applique ici: la commission ayant en effet statué le 15 avril 1996, soit postérieurement à l'entrée en vigueur du guide de 1995 le 1er février 1996, ce dernier s'impose au tribunal comme il s'imposait déjà à l'autorité intimée, en vertu des principes régissant l'application du droit dans le temps (v. notamment A. Grisel, "L'application du droit public dans le temps", ZBl 1974, p. 233 ss; v. aussi P. Moor, Droit administratif, vol. I, 2e éd., 1994, p. 170 ss). Au demeurant, l'une des tendances principales du guide de 1995 consiste à attribuer aux bâtiments une valeur plus importante qu'auparavant: c'est dire que, contrairement à ce que paraît redouter la commission, son application n'a nullement pour conséquence de privilégier la recourante.
5. La confrontation entre la décision attaquée et l'expertise Krummenacher rend en vérité superflu le contrôle de l'estimation de certains éléments du domaine de la recourante: celle des terrains, celle des locaux annexes et même celle de l'appartement principal, à propos duquel la différence entre la valeur de rendement attribuée par la commission (67'900 fr.) et celle calculée par l'expert (64'302 fr.) apparaît négligeable. En revanche, la divergence est importante sur deux points: le logement secondaire et le rural.
a) Les locaux habitables du bâtiment principal sont tous occupés par la recourante et les siens, à l'exception d'un appartement indépendant loué à un employé. La commission estime la valeur locative de ce logement à 6'883 fr., sans d'ailleurs détailler ce chiffre; retenant un taux de capitalisation de 8%, elle parvient ainsi à une valeur de rendement de 86'037 fr. Pour sa part, suivant la méthode préconisée par le guide (ch. 4), l'expert Krummenacher attribue à cette habitation un total de 4.3 unités de logement (UL): 3.0 UL à concurrence de la place normalement nécessaire pour l'exploitation agricole (PNN), d'où une valeur locative de 1'939 fr.; et 1.3 UL dépassant la PNN, soit un loyer réalisable de 2'880 fr. L'expert capitalise le premier montant à 6,9% et le second à 8%, d'où un total de 64'101 fr. (28'101 fr. + 36'000 fr.).
Les résultats auxquels parvient l'expert sont essentiellement fonction du pointage (opération faisant intervenir des critères tel que l'équipement ou encore l'éloignement; v. ch. 4.5) et des taux de capitalisation (lesquels combinent la durée d'utilisation présumable, l'état des éléments des bâtiments soumis à rénovation périodique ainsi que les frais d'entretien; v. ch. 11.3) prévus par le guide: visite des lieux faite, il n'y a rien à redire à son appréciation. En particulier, contrairement à ce que paraît suggérer la commission dans ses observations du 17 avril 1997, l'expert Krummenacher n'a nullement perdu de vue la valeur supplémentaire représentée par l'excédent du volume habitable en regard des besoins de l'exploitation: on l'a vu, il a en effet traité de façon différenciée les UL à concurrence de la PNN et les UL dépassant celle-ci.
b) Pour le rural, la commission a appliqué la méthodologie préconisée par les instructions, laquelle fait intervenir l'effectif du bétail converti en UGB: elle parvient ainsi à une valeur de rendement de 41'400 fr., soit 23 UGB à 1'800 fr./UGB. De son côté, selon la marche à suivre prévue par le guide (valeur locative fixée selon un pointage de l'étable et conversion de sa capacité en UGB), l'expert Krummenacher obtient une valeur locative de 3'413 fr. qu'il capitalise à 13,5%, d'où une valeur de rendement de 25'285 fr.
A propos du nombre d'UGB, la commission s'étonne des divergences entre certaines pièces du dossier: questionnaire rempli par la recourante en octobre 1995 en vue de l'estimation fiscale, expertise Krummenacher et enfin demande de reconnaissance d'une communauté d'exploitation adressée par la recourante au Service de l'agriculture en mars 1997. Il est vrai que ces différents documents ne concordent pas en tous points; compte tenu toutefois des inévitables variations de l'effectif d'un troupeau de bétail laitier, la différence entre le chiffre de 23 UGB annoncé à la commission par la recourante et celui de 19.4 UGB retenu par l'expert n'a en vérité rien de suspect.
Enfin, la commission estime trop favorable à la recourante le taux de capitalisation de 13,5% appliqué par l'expert. Or, contrairement au guide, les instructions ne font intervenir pour les ruraux aucun taux de capitalisation puisque leur valeur de rendement est exclusivement estimée en fonction de leur caractère plus ou moins fonctionnel; dans ces conditions, il serait totalement incohérent de s'écarter sur ce seul point du guide, pour les raisons exposées plus haut (v. consid. 4). Cela dit, visite des lieux faite, le taux de capitalisation retenu par l'expert n'apparaît pas déraisonnable au regard des critères envisagés à cet égard par le guide fédéral (ch. 11.3).
En conclusion, la valeur de rendement de 25'285 fr. attribuée par l'expert au rural doit être confirmée. Au demeurant, même si l'on suivait la méthode de calcul préconisée par les instructions, la valeur de rendement de 41'400 fr. à laquelle parvient la commission apparaîtrait excessive: le rural de la recourante est en effet assez peu fonctionnel et son équipement relativement ancien, ce dont le chiffre de 1'800 fr./UGB retenu ne tient pas suffisamment compte.
c) En résumé, la valeur de rendement totale peut être estimée à 220'627 francs; soit 47'323 fr. pour les terres, 64'302 fr. pour l'appartement principal, 64'101 fr. pour le logement d'appoint, 25'285 fr. pour l'étable, 18'016 fr. pour les autres locaux et 1'600 fr. pour les terrains en nature de bois. En multipliant ce montant par 125%, on obtient une estimation fiscale arrondie de 276'000 fr. au lieu de 328'000 fr.
6. Le tribunal conclut en règle générale à un abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'il existe une disparité supérieure à 5% entre sa propre estimation et celle de l'autorité intimée (v. notamment TA, arrêts EF 96/015 du 8 avril 1997 et EF 96/011 du 24 juin 1997): tel étant le cas ici, le recours doit être considéré comme admis. Vu le sort du pourvoi, le présent arrêt sera rendu sans frais; la recourante n'étant pas assistée, elle ne saurait prétendre à des dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision attaquée est réformée en ce sens que l'estimation fiscale des parcelles nos 746, 768 et 866 de Puidoux est arrêtée à 276'000 fr.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
mp/Lausanne, le 4 décembre 1997
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint