CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 4 juillet 1995
sur le recours interjeté par STEHRENBERGER ET COMPTOIR DES EAUX MINERALES SA, à Renens, représentée pour les besoins de la présente procédure par MHR Revision SA, Grand-Rue 37, à 1110 Morges,
contre
la décision de la Commission d'estimation fiscale des immeubles du district de Lausanne, du 23 décembre 1994 rejetant son recours contre une décision écartant la demande de révision du 8 août 1994.
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Composition de la section: M. E. Poltier, président; M. Rolf Ernst et M. O. Liechti, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Stehrenberger et Comptoir des eaux minérales SA est propriétaire du feuillet Nº 755 du cadastre de la Commune de Renens; il s'agit d'un droit distinct et permanent constitué sur la parcelle de base Nº 750, propriété des Chermins de fer fédéraux (ci-après : CFF); au bénéfice de ce droit de superficie, dite société a érigé un entrepôt.
B. Dans le cadre de la procédure de révision générale, la Commission de district a arrêté, en date du 28 novembre 1991, la nouvelle estimation de la parcelle 755 à 4'732'000 francs; cette décision n'a pas été attaquée. Dite estimation repose sur le calcul suivant :
Nature
Surface en m2
Prix
Rendement
Bureaux
390
Fr.
180.--
Fr.
70'200.--
Atelier
90
Fr.
100.--
Fr.
9'000.--
Halle et quai
3040
Fr.
120.--
Fr.
364'800.--
Redevance DDP
9662
Fr.
8.--
- Fr.
77'296.--
Total
Fr.
366'704.--
Estimation fiscale
Fr. 366'704.-- 7.75%
=
Frs 4'731'665.--
On relève ici que les données chiffrées utilisées pour ce calcul ressortent d'un courrier de la société propriétaire du 30 octobre 1991, sauf la redevance due par la superficiaire; le chiffre de 77'296 correspond au montant de 8 fr. par mètre carré prévu initialement par l'acte constitutif du droit de superficie que la commission de district a repris sans changement, ni vérification auprès de la superficiaire. L'article 9 de cet acte, dont l'autorité intimée se prévaut expressément prévoit pourtant une adaptation de la redevance en fonction de l'évolution de l'indice des prix. En 1991, la redevance s'élevait ainsi à 108'408 francs.
C. On notera que, le 28 juin 1994, les CFF et la société précitée sont convenus d'une modification du droit de superficie, comportant une extension de celui-ci. En cours de procédure (voir lettre du 13 avril 1995), la commission a admis expressément qu'un agrandissement de l'assiette de la servitude de superficie constituait un motif de mise à jour (ou de révision ordinaire) au sens de l'art. 20 LEFI; elle a considéré néanmoins qu'il n'y avait pas lieu de revoir l'estimation de ce fait.
D. Agissant par acte de son mandataire du 8 août 1994, la société précitée a demandé, en se fondant sur l'art. 23 LEFI, la révision de cette estimation; elle invoque à cet égard le fait que la redevance de superficie a été arrêtée à 150'940 francs par année, à compter du 1er janvier 1994; en tenant compte de ce dernier montant, tout en procédant par ailleurs de la même manière que la commission, l'on obtient une estimation largement inférieure, soit 3'781'00 francs.
Par décision du 21 novembre 1994, la commission a rejeté cette demande en soulignant que l'augmentation de la redevance du droit de superficie, à ses yeux, ne justifiait pas la révision de l'estimation au sens de l'art. 20 LEFI, ni ne constituait un fait nouveau au sens de l'art. 23 LEFI.
E. La société propriétaire a contesté cette décision dans un courrier du 14 décembre 1994, mais la commission l'a écartée à nouveau par décision du 23 décembre 1994; dite décision comporte l'indication des voie et délai de recours au Tribunal administratif, de sorte qu'elle doit être considérée comme une décision rendue sur recours, au sens des art. 21 al. 2 et 24 al. 2 LEFI. Malgré la teneur de l'al. 1er des art. 21 et 24 LEFI, cette décision a été notifiée sous pli simple, confié à la poste le 24 décembre 1994, et non par avis recommandé.
F. Il ressort d'une pièce de l'office postal de Morges que MHR Revision SA, titulaire de la case postale 28, a fait garder son courrier au bureau de poste durant les vacances de fin d'année du 22 décembre 1994 au 6 janvier 1995. Peu après avoir retiré le pli contenant la décision précitée, soit le 10 janvier 1995, MHR Revision SA a déposé une déclaration de recours contre celle-ci, complétée par un mémoire du 20 janvier 1995. Ce pourvoi a été transmis au Tribunal administratif par envoi de la commission du 2 février 1995. La commission s'est déterminée en outre dans des écritures des 16 mars et 13 avril 1995. On notera que celle-ci y indique tantôt qu'elle a rejeté la demande de révision, tantôt qu'elle n'est pas entrée en matière sur cette dernière; elle admet par ailleurs que l'inobservation de la règle relative à la notification de ses décisions rendues sur recours par avis recommandé constitue de sa part un oubli.
On reviendra pour le surplus sur l'argumentation des parties dans les considérants en droit ci-après, ce dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. Il convient de vérifier en premier lieu si le recours a été formé en temps utile, la décision attaquée, datée du 23 décembre 1994, ayant été confiée sous pli simple à l'office postal de Bottens le lendemain. Dans la mesure où la notification devait intervenir par avis recommandé, on appliquera ici les règles arrêtées par la jurisprudence pour ce mode de notification; la recourante ne saurait en effet pâtir du manquement imputable à la commission sur ce point. En matière de notification par pli recommandé, est déterminante la remise effective de l'envoi à son destinataire ou, si celle-ci n'intervient pas auparavant, l'échéance du délai de garde de 7 jours (voir sur ce point Jean-François Poudret, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire I, Nº 1.3.8 ad art. 32 OJ et références citées); l'ordre donné par MHR Revision SA de garder le courrier à l'office postal reste à cet égard sans conséquence (ATF 113 Ib 87 cons. 2). Dans le cas d'espèce, si l'on tient compte d'un délai de garde de 7 jours, la déclaration de recours du 10 janvier 1995 est intervenue en temps utile, comme aussi le dépôt du mémoire le 20 janvier suivant.
2. Dans sa première décision du 21 novembre 1994, la commission rejette la demande de révision. Celle-ci s'exprime de la même manière dans la décision sur recours rendue le 23 décembre 1994. En revanche, dans sa lettre d'envoi du 2 février 1995, la commission indique qu'elle a décidé de refuser d'entrer en matière sur la demande de révision. On ne voit dès lors pas très clairement si la commission a jugé la demande de révision irrecevable ou plutôt si, la considérant recevable, elle l'a rejetée. A vrai dire, la motivation avancée par la commission pour fonder sa décision, à savoir l'absence de faits nouveaux, semble indiquer plutôt qu'elle n'est pas entrée en matière. C'est sous cet angle qu'il convient d'examiner en premier lieu la décision attaquée.
a) On relèvera tout d'abord que l'art. 23 LEFI ne vise pas la révision au sens ordinaire de ce terme en droit de procédure, en matière administrative en particulier. L'art. 23 LEFI permet en effet de demander une nouvelle estimation lorsque les circonstances ont évolué et permettent de penser, avec une vraisemblance suffisante, que la valeur fiscale s'écarte de celle qui figure au registre foncier; il s'agit là d'une demande de réexamen (ou de nouvel examen; sur cette institution v. André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 949). Au surplus, la révision prévue par l'art. 23 LEFI s'apparente dans une très large mesure à la mise à jour de l'art. 20 LEFI (v. d'ailleurs art. 23 al. 3 LEFI; v. en outre les développements de l'arrêt de la CCEF publié à la RDAF en 1991, 324; v. aussi TA, arrêts du 30 août 1993, EF 93/024 et du 11 juillet 1994, EF 94/046). Autrement dit, la voie de la mise à jour de l'art. 20 LEFI, comme aussi celle de la révision de l'art. 23 LEFI sont ouvertes en présence de faits nouveaux, c'est-à-dire postérieurs à la taxation de 1991. Constituent notamment de tels faits nouveaux, les mutations, réunions ou divisions de biens-fonds, constructions ou démolitions de bâtiments, constitutions ou radiations de servitudes (suivant l'énumération de l'art. 20 LEFI).
b) Dans le cas d'espèce, la commission, on l'a vu, nie globalement l'existence de faits nouveaux. Cependant, cette affirmation doit à tout le moins être nuancée, puisque l'autorité intimée elle-même a admis que l'acte authentique du 28 juin 1994 comportant extension de l'assiette de la servitude de superficie constituait en réalité un motif de mise à jour au sens de l'art. 20 LEFI. Elle devait donc à tout le moins entrer en matière sur la demande de révision pour ce motif.
Pour le surplus, la commission dénie à la circonstance de l'adaptation de la redevance de superficie le caractère d'un fait nouveau susceptible de l'obliger à entrer en matière sur la demande de révision au sens de l'art. 23 LEFI. Sa position sur ce point est parfaitement fondée; pas plus que l'adaptation d'un état locatif (par augmentation ou réduction des loyers; ou par modification des taux de vacance au sein d'un immeuble d'habitations collectives), l'augmentation d'une redevance de superficie ne peut être considérée comme un fait nouveau suffisamment important pour influer de manière déterminante sur la valeur d'estimation portée au registre. Au demeurant, l'adaptation d'une telle redevance en fonction de l'évolution de l'indice des prix ira généralement de pair, dans des circonstances économiques ordinaires, avec une augmentation des rendements dégagés par l'exercice du droit; la solution préconisée ci-dessus s'impose dès lors clairement, à tout le moins à court terme comme en l'espèce (moins de deux ans entre l'entrée en vigueur de la révision générale et la demande).
c) On a vu ci-dessus que, compte tenu de l'acte authentique du 28 juin 1994, la commission devait entrer en matière; cependant, la jurisprudence retient dans de telles hypothèses (transformation, réunion ou division de biens-fonds) que l'estimation est corrigée pour tenir compte des seuls effets de l'opération; autrement dit, en cas de transformation, d'augmentation de la surface d'une parcelle ou, comme en l'espèce de la surface du droit de superficie, la nouvelle estimation arrêtée dans le cadre de l'art. 20 LEFI prend exclusivement en compte l'augmentation de valeur due aux travaux, respectivement à l'accroissement de surface considérée (v. à ce sujet la jurisprudence de l'arrêt Ferrari, reproduit à la RDAF 1991, 314 s., toujours confirmée depuis lors).
Or, en l'occurrence, les parties s'accordent à admettre que l'augmentation de la surface sur laquelle porte le droit de superficie n'a pas entraîné de modification notable de la valeur (vénale ou de rendement) de la parcelle Nº 755. C'est dès lors à juste titre que, s'agissant de ce motif de mise à jour, la commission a considéré que l'estimation en vigueur pouvait être maintenue. On observera d'ailleurs à ce propos que, dans l'hypothèse où l'autorité retiendrait une plus-value brute du droit distinct et permanent suite à l'accroissement de l'assiette du droit de superficie, elle devrait alors admettre en déduction l'augmentation correspondante - mais dans cette mesure-là seulement de la redevance, ce dans le cadre de cette révision ordinaire.
3. a) La voie de la révision, au sens étroit que lui donne le droit de procédure, même en matière administrative, constitue une institution générale du droit qui doit être reconnue en matière d'estimation fiscale également; en l'absence de règles spécifiques sur ce point, il apparaît adéquat d'appliquer par analogie les règles des art. 107 ss LI; la voie de la révision serait ainsi ouverte "lorsque le requérant découvre des faits nouveaux importants ou des preuves qu'il n'avait pu invoquer dans la procédure de taxation" (art. 107 al. 1 lit c). Par faits nouveaux, on ne doit pas entendre ici ceux qui surviennent après la décision attaquée; il s'agit de faits qui se sont produits auparavant, mais que l'auteur de la demande de révision a été empêché sans sa faute d'alléguer dans la procédure précédente (sur ce point, v. Grisel, op. cit., p. 943 ss et la jurisprudence citée). La voie de la révision est également ouverte lorsque l'autorité qui a statué "n'a pas tenu compte de faits importants qui ressortent du dossier" (art. 107 al. 1 lit. a LI), cette hypothèse visant le cas de l'inadvertance manifeste, ou encore "lorsque la décision a été prise en violation des règles essentielles de la procédure" (lit. b de la même disposition). Pour être recevable, la demande de révision doit toutefois intervenir dans les trois mois dès la découverte du motif de révision (toujours selon l'art. 107 al. 1 LI qui s'applique par analogie, sur ce point également).
b) Dans le cas d'espèce, la contestation provient du fait que la commission a pris en compte au titre de la redevance pour le droit distinct et permanent le montant qu'elle avait retenu pour l'estimation initiale de la parcelle effectuée en 1981 (et même moins encore); elle a fait ainsi abstraction du fait que la redevance pouvait être adaptée, conformément au contrat constitutif de servitude, en fonction de l'évolution de l'indice des prix. Cela étant, le chiffre retenu à cet égard apparaît clairement erroné, puisqu'il s'élève à 77'296 francs, alors que ce montant s'élevait à 108'408 francs en 1991, puis à près du double de la redevance initiale au 1er janvier 1994, respectivement au 1er janvier 1995. On peut dès lors se demander si l'on se trouve ici en présence d'un motif de révision, au sens des art. 107 ss LI.
En l'occurrence, l'on ne se trouve assurément pas en présence d'un fait nouveau au sens de l'art. 107 al. 1 lit c LI, dans la mesure où le montant de la redevance était bien sûr connu de la recourante en 1991. En revanche, force est bien de constater que la commission, lorsqu'elle a effectué la révision générale, a procédé à tout le moins à une lecture sélective de l'acte constitutif de servitude, faisant en substance totalement abstraction des possibilités d'adaptation à la hausse de la redevance initiale de 8 fr. par mètre carré; elle n'a pas non plus jugé utile de vérifier, par exemple en interpellant la recourante, si ce montant était toujours d'actualité. Quoi qu'il en soit, il n'y a en définitive pas lieu d'examiner si l'on se trouve dans le cas d'espèce en présence d'un autre cas de révision (inadvertance manifeste de l'autorité ou violation d'une règle essentielle de procédure; voire combinaison des ces deux types de motifs), car la demande de la recourante n'est de toute manière pas intervenue en temps utile. Stehrenberger SA s'est en effet vu communiquer le calcul de l'estimation fiscale de 4'732'000 fr. le 16 février 1994; elle a pu constater à cette occasion que le montant de la redevance pris en compte dans ce cadre était erroné. Ce n'est pourtant que le 8 août 1994 que MHR Revision SA a déposé une demande de révision en son nom, soit près de six mois après la découverte du motif de révision, partant largement après l'échéance du délai de trois mois découlant de l'application analogique de l'art. 107 al. 1 LI.
4. Il découle des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté; en effet, sous l'angle de la mise à jour ou de la révision des art. 20 et 23 LEFI, la demande ne peut qu'être écartée, l'estimation portée au registre étant confirmée, alors qu'elle est irrecevable si elle est comprise dans ce sens qu'elle tend à la révision en application des art. 107 ss LI. Vu l'issue du pourvoi, la recourante supportera un émolument d'arrêt, limité à 1'000 fr. dès lors que la présente cause a été tranchée sans audience.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Commission d'estimation fiscale des immeubles du district de Lausanne du 23 décembre 1994 relative à l'estimation fiscale de la parcelle 755 de Renens est confirmée.
III. Un émolument de 1'000 fr. (mille francs) est mis à la charge de la recourante.
mp/Lausanne, le 4 juillet 1995
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint