TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 septembre 2024
Composition
M. Guillaume Vianin, président; M. François Kart et M. Raphaël Gani, juges; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourant
A.________, à ********.
Autorité intimée
Service des automobiles et de la navigation, à Lausanne.
Objet
retrait de permis de conduire (admonestation)
Recours A.________ c/ décision sur réclamation du Service des automobiles et de la navigation du 27 mars 2024 rejetant la réclamation du 5 février 2024.
Vu les faits suivants:
A. Le 14 janvier 2022, A.________ s’est vu notifier un avertissement par le Service des automobiles et de la navigation (SAN) pour une infraction légère. Entre 2008 et 2018, il a fait l’objet de quatre autres mesures administratives, dont un retrait de permis de six mois, exécuté entre le 21 mai et le 20 novembre 2018.
B. Le 27 janvier 2023, le véhicule ********, immatriculé VD ******** au nom de A.________, a été surpris par un appareil de contrôle alors qu’il circulait sur la commune de ********, à la route de ********, à une vitesse de 66 km/h, marge de sécurité déduite, en un endroit où la vitesse est limitée à 50 km/h. A.________ n’a pas donné suite à la demande d’identité qui lui a été adressée le 2 février 2023 par la Police de l’Est lausannois. Par ordonnance pénale du 6 avril 2023, le Préfet du district ******** a constaté que A.________ s’était rendu coupable de violation simple des règles de la circulation routière et a prononcé à son encontre une amende de 400 fr., avec peine privative de liberté de substitution de quatre jours. Cette ordonnance n’a pas été attaquée et est entrée en force.
C. Par décision du 27 octobre 2023, le SAN a prononcé à l’encontre de A.________ un retrait du permis de conduire pour une période d’un mois. Constatant que le pli recommandé contenant cette décision n’avait pas été retiré, le SAN a communiqué une copie de celle-ci à l’intéressé le 18 décembre 2023, en lui indiquant que cet envoi sous pli simple ne faisait pas courir un nouveau délai.
Le 5 février 2024, à 21 heures, B.________ a adressé au SAN un courrier électronique dans lequel il l’a informé de ce qu’il était l’auteur de l’infraction constatée le 27 janvier 2023, de sorte qu’aucune mesure de retrait ne devait être prononcée à l’encontre de son père, A.________. Sans nouvelles de sa part, B.________ a relancé le SAN par courrier électronique du 13 mars 2024. Le 21 mars 2024, le SAN a informé A.________ de ce qu’il suspendait la procédure administrative, "malgré la réclamation tardive", dans l’attente de l’issue pénale.
Par décision du 27 mars 2024, le SAN a rejeté cette réclamation et confirmé la décision de retrait du 27 octobre 2023.
D. Par acte non daté mais reçu au greffe le 1er mai 2024, A.________ a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d’un recours contre la décision du 27 mars 2024, dont il demande l’annulation au motif que c’est son fils B.________ qui conduisait le véhicule lorsque celui-ci a été surpris par un contrôle de vitesse le 27 janvier 2023.
Le SAN a produit son dossier et se réfère à la décision attaquée.
Considérant en droit:
1. Interjeté en temps utile (cf. art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]), le recours satisfait en outre aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par analogie par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.
2. a) On rappelle que, vu l’art. 41 LPA-VD, l’autorité applique le droit d’office. A teneur de l’art. 89 LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD, l'autorité de recours n'est pas liée par les conclusions des parties (al. 1). Elle peut modifier la décision à l'avantage ou au détriment du recourant (al. 2). Dans ce dernier cas, elle l'en informe et lui impartit un délai pour se déterminer ou pour retirer son recours (al. 3).
L'activité administrative peut en règle générale faire l'objet d'un contrôle par l'autorité hiérarchiquement supérieure ou par un tribunal dans le cadre d'un recours. L'autorité de recours n'est toutefois tenue de se saisir du litige que si toutes les conditions que la loi pose à l'exercice de ses attributions sont réunies (v. Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3e éd., Berne 2011, n° 5.3.1.1, p. 623 ss et références citées). La recevabilité du recours est l'ensemble des conditions auxquelles la loi subordonne la saisine de l'autorité chargée d'une attribution contentieuse (ibid. n° 5.3.1.2. p. 624). Sur ce point, il ressort de sa jurisprudence que le Tribunal fédéral examine d'office, avec un plein pouvoir d’examen, les conditions de validité formelle de la procédure devant l’instance précédente et si, partant, c’est à bon droit que l’autorité judiciaire cantonale est entrée en matière sur le recours formé devant elle (ATF 145 V 304 consid.1.2 p. 306; 142 V 67 consid. 2.1 p. 69; 141 V 206 consid. 1.1 p. 208; 140 V 22 consid. 4 p. 26; 136 V 7 consid. 2 p. 9 ; 132 V 03 consid. 1.2 p. 95; cf. aussi arrêt CDAP FI.2024.0051 du 22 juillet 2024 consid. 4).
b) Il ressort de l’art. 3a de la loi cantonale du 25 novembre 1974 sur la circulation routière (LVCR; BLV 741.01) que le SAN est l'autorité cantonale chargée de l'exécution des prescriptions fédérales en matière d'admission des personnes et des véhicules à la circulation routière (al. 1). A ce titre, il est compétent, notamment, pour retirer des permis de conduire (al. 2 let. a).
L’art. 21 al. 2 LVCR prévoit que la décision rendue par le service peut faire l'objet d'une réclamation gratuite (1ère phrase). La loi sur la procédure administrative est applicable (2e phr.). L'art. 66 al. 2 LPA-VD dispose à cet égard que les parties ne peuvent recourir avant d'avoir épuisé la voie de la réclamation. A teneur de l’art. 68 al. 1 LPA-VD, la réclamation s'exerce par acte écrit et sommairement motivé dans les trente jours dès la notification de la décision attaquée. Selon l'art. 19 al. 1 LPA-VD, les délais fixés en jours commencent à courir le lendemain de leur communication ou de l'événement qui les déclenche. Lorsqu'un délai échoit un samedi, un dimanche ou un jour férié, son échéance est reportée au jour ouvrable suivant (al. 2). Le délai est réputé observé lorsque l'écrit est remis à l'autorité, à un bureau de poste suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse, au plus tard le dernier jour du délai (art. 20 al. 1 LPA-VD). Les délais fixés par la loi ne peuvent être prolongés (art. 21 al. 1 LPA-VD).
Les délais de réclamation et de recours sont péremptoires. Cela signifie que leur non-respect entraîne la perte du droit, contrairement aux délais d'ordre dont l'inobservation n'entraîne pas une telle sanction, mais peut avoir des conséquences sur la question de l'émolument ou des dépens (voir sur ce point, Moor/Poltier, op. cit., n° 2.2.6.7). L’inobservation des délais légaux ne peut, quant à elle, être corrigée que par la voie de la restitution (v. Jean-Maurice Frésard, in: Commentaire de la loi sur le Tribunal fédéral, Aubry Girardin et al. [édit.], 3e éd., Berne 2022, n°5 ad art. 47; Jean-Baptiste Zufferey/Matthieu Seydoux, in: Commentaire romand, Loi fédérale sur la procédure administrative, Bâle 2024, n°4 ad art. 24).
c) De façon générale, la preuve de l'expédition d'un acte de procédure en temps utile incombe à la partie qui s’en prévaut, respectivement à son avocat (cf. arrêts TF 4A_374/2014 du 26 février 2015 consid. 3.2.2; 9C_564/2012 du 12 septembre 2012 consid. 2; cf. en outre Frésard, op. cit., n°29 ad art. 48). Le fardeau de la preuve de la notification d'un acte, respectivement de la date à laquelle celle-ci a été effectuée, incombe en principe à l'autorité ou à la personne qui entend en tirer une conséquence juridique (ATF 142 IV 125 consid. 4.3 p. 128; 136 V 295 consid. 5.9 p. 309; 129 I 8 consid. 2.2 p. 10; 124 V 400 consid. 2a p. 402; 122 I 97 consid. 3b p. 100; arrêts 1C_634/2015 du 26 avril 2016 consid. 2.1; 4A_236/2009 du 3 septembre 2009 consid. 2.1). L'apport de la preuve est toutefois simplifié lorsque la décision est notifiée par pli recommandé; il peut en résulter une fiction de notification; ainsi, un envoi recommandé qui n'a pas été retiré est réputé notifié le dernier jour du délai de garde de sept jours suivant la remise de l'avis d'arrivée dans la boîte aux lettres ou dans la case postale de son destinataire (ATF 134 V 49 consid. 4 p. 52; 130 III 396 consid. 1.2.3 p. 399; 127 I 31 consid. 2a/aa p. 34; 123 III 492 consid. 1 p. 493, et les arrêts cités). L'envoi sous pli simple ou par courrier prioritaire, contrairement à l'envoi sous pli recommandé, ne fait pas preuve, mais la notification peut résulter de l'ensemble des circonstances. L'autorité supporte les conséquences de l'absence de preuve en ce sens que si la notification ou sa date sont contestées et qu'il existe effectivement un doute à ce sujet, il y a lieu de se fonder sur les déclarations du destinataire de l'envoi (ATF 142 IV 125 consid. 4.3; arrêt TF 1C_634/2015 du 26 avril 2016 consid. 2.1).
3. a) En l’occurrence, l’autorité intimée a prononcé, le 27 octobre 2023, à l’encontre du recourant une mesure de retrait de son permis de conduire pour une période d’un mois, compte tenu de la dénonciation dont il a fait l’objet suite à l’infraction constatée le 27 janvier 2023. Cette décision a été notifiée par pli recommandé au recourant, qui n’a pas retiré celui-ci. Au vu de ce qui précède, l’autorité intimée a, le 18 décembre 2023, adressé une copie de la décision du 27 octobre 2023 au recourant en lui indiquant que cet envoi sous pli simple ne faisait pas courir un nouveau délai. Le 5 février 2024, le fils du recourant a formé, par courrier électronique, une réclamation contre la décision précitée, en expliquant qu’il conduisait le véhicule surpris par un appareil de mesure de la vitesse le 27 janvier 2023. Toutefois, il appert que cette réclamation était irrecevable.
En premier lieu, on relève que l’acte du 5 février 2024 n’émane pas du destinataire de la décision du 27 octobre 2023, qui n’a lui-même jamais procédé devant l’autorité intimée, mais de son fils. On rappelle à cet égard que l’art. 13 al. 1 LPA-VD dispose qu’ont qualité de parties en procédure administrative: les personnes susceptibles d'être atteintes par la décision à rendre et qui participent à la procédure (let. a); les personnes ou autorités auxquelles la loi confère la qualité de partie (let. b); les personnes ou autorités qui disposent d'un moyen de droit à l'encontre de la décision attaquée (let. c); les personnes intervenant dans une procédure d'enquête publique ou de consultation (let. d). Or, le fils du recourant n’entre dans aucun des champs d’application des quatre cas de figure définis par la loi et n’était pas partie à la procédure ayant débouché sur la décision de retrait de permis. On peut se demander, ceci étant, si le fils du recourant a agi en qualité de représentant sans pouvoirs de ce dernier, lequel aurait ratifié cette réclamation par actes concluants au moment de recevoir la communication de l’autorité intimée du 21 mars 2024. Quoi qu’il en soit, cette question peut demeurer indécise.
De même, peut demeurer indécise la question de savoir si cette réclamation, formée par courrier électronique uniquement, était valable en la forme, dès l’instant où elle ne comporte aucune signature (cf. art. 79 al. 1 LPA-VD) ou n’est pas intervenue par l'intermédiaire du portail sécurisé des prestations en ligne de l'Etat (ibid. et art. 3 du règlement du 7 octobre 2020 sur la communication par voie électronique en procédure administrative [RCVEPA; BLV 173.36.1]). En effet, l’autorité intimée aurait dû, à réception du courriel, informer le recourant du vice formel entachant la réclamation et lui rappeler qu'il devait procéder par écrit avant l'échéance du délai de 30 jours dès la notification des décisions (v. arrêt FI.2024.0014 du 22 août 2024 consid. 4b).
Mais surtout, cette réclamation, formée le 5 février 2024, l’a été bien au-delà du délai de trente jours et était à l’évidence tardive au vu, notamment, de la correspondance que l’autorité intimée a adressée au recourant le 18 décembre 2023. En effet, le recourant n’a pas retiré le pli recommandé contenant la décision du 27 octobre 2023, de sorte que celui-ci a été retourné à l’autorité intimée à l’issue du délai de garde. La notification de la décision est donc intervenue à l’échéance de ce dernier délai (cf. Zufferey/Seydoux, op. cit., n°29 ad art. 20 PA), soit antérieurement au 18 décembre 2023. Or, le nouvel envoi, à cette dernière date, d’une copie de cette décision sous pli simple n’a pas fait courir le délai de l’art. 68 al. 1 LPA-VD, ce qui a été indiqué au recourant. Du reste, l’autorité intimée l’a rappelé au recourant le 21 mars 2024; elle est entrée en matière "malgré la réclamation tardive", sans en tirer toutefois la conclusion qui s’imposait en pareil cas à elle. En effet, confrontée à une réclamation ou à un recours tardifs, l’autorité intimée ne disposait d’aucun pouvoir d’appréciation à cet égard; elle devait constater l’irrecevabilité de l’acte, aussi pour des motifs d’égalité vis-à-vis des autres justiciables.
b) Il suit de ce qui précède que les conditions de recevabilité de la réclamation n’étant pas réunies, l’autorité intimée ne pouvait légalement pas entrer en matière et statuer sur le fond. Il n'était dès lors pas nécessaire d'examiner les arguments présentés par le recourant à l’encontre de la mesure de retrait, dès lors que celle-ci est entrée en force. La décision attaquée sera par conséquent réformée, d’office, en ce sens que la réclamation formée contre la décision du 27 octobre 2023 est déclarée irrecevable.
4. A supposer, quoi qu’il en soit, que la réclamation eût été recevable, les explications du recourant n’auraient pas pu être suivies.
a) Pour l’essentiel, ce dernier fait valoir que c’est son fils et non pas lui-même qui conduisait le véhicule contrôlé le 27 janvier 2023. Or, bien qu’ayant été dénoncé pour cette infraction, le recourant n’a pas donné suite à la demande d’identité qui lui a été adressée le 2 février 2023 par la Police de l’Est lausannois; s’il voulait s’en prévaloir ultérieurement, il aurait pu à ce moment-là indiquer qui conduisait le véhicule. Par ordonnance pénale du 6 avril 2023, le Préfet du district de Lavaux-Oron a du reste reconnu le recourant coupable de violation simple des règles de la circulation routière et a prononcé une amende à son encontre. Cette ordonnance n’a pas été attaquée et est entrée en force. Les explications du recourant tendent ainsi à s’écarter des faits constatés dans ce prononcé.
Sur ce point, il a constamment été jugé que les autorités administratives ne peuvent, en principe, s'écarter des constatations de fait d'un jugement pénal; cela ne concerne que les jugements pénaux entrés en force rendus antérieurement à la décision administrative envisagée. La sécurité du droit commande en effet d'éviter que l'indépendance du juge pénal et du juge administratif ne conduise à des jugements opposés, rendus sur la base des mêmes faits (ATF 139 II 95 consid. 3.2; 137 I 363 consid. 2.3.2; arrêt TF 2C_244/2023 du 10 janvier 2024 consid. 4.6). Ce qui précède vaut non seulement lorsque le jugement pénal a été rendu au terme d'une procédure publique ordinaire au cours de laquelle les parties ont été entendues et des témoins interrogés, mais également, à certaines conditions, lorsque la décision a été rendue à l'issue d'une procédure sommaire, même si la décision pénale se fonde uniquement sur le rapport de police. Il en va notamment ainsi lorsque la personne impliquée savait ou aurait dû prévoir, en raison de la gravité des faits qui lui sont reprochés, qu'il y aurait également une procédure de retrait de permis. Dans cette situation, la personne impliquée est tenue, en vertu des règles de la bonne foi, de faire valoir ses moyens dans le cadre de la procédure pénale, le cas échéant en épuisant les voies de recours à sa disposition. Elle ne peut pas attendre la procédure administrative pour exposer ses arguments (ATF 123 II 97 consid. 3c/aa; arrêts TF 1C_486/2023 du 16 avril 2024 consid. 2.1; 1C_470/2023 du 22 février 2024 consid. 2.1; 1C_738/2021 du 1er décembre 2022 et les arrêts cités).
b) En l'occurrence, l’ordonnance préfectorale se fonde uniquement sur le rapport de dénonciation. Cependant, on relève que le recourant a fait l’objet de cinq mesures administratives avant l’excès de vitesse constaté le 23 janvier 2023. Dès lors, on peut admettre qu’il connaissait manifestement les conséquences que ce prononcé pénal pouvait avoir au plan administratif et n’ignorait pas qu’une nouvelle mesure de retrait de son permis pouvait être prise. Ceci nonobstant, l'ordonnance pénale, qui n’a pas fait l’objet d’une opposition, est ainsi entrée en force et le recourant doit être traité de la même manière que toute personne ayant fait l'objet d'un jugement pénal définitif. Dans ces conditions, c’est à juste titre que l’autorité intimée a considéré qu’elle était liée par les faits constatés au pénal. Par conséquent, le grief du recourant aurait dû être écarté.
5. Le recours doit ainsi être rejeté et la décision attaquée, réformée en ce sens que la réclamation est déclarée irrecevable. Vu le sort du recours, un émolument est mis à la charge du recourant, qui succombe et il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (cf. art. 49 al. 1, 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision sur réclamation du Service des automobiles et de la navigation, du 27 mars 2024, est réformée en ce sens que la réclamation est déclarée irrecevable.
III. Les frais d’arrêt, par 800 (huit cents) francs, sont mis à la charge de A.________.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 27 septembre 2024
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.