TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 6 octobre 2009
Composition
M. Xavier Michellod, président; MM. Jean-Luc Bezençon et Alain-Daniel Maillard, assesseurs; Mme Magali Gabaz, greffière.
recourant
X.________, à 1.________,
autorité intimée
Service des automobiles et de la navigation,
Objet
retrait de permis de conduire (admonestation)
Recours X.________ c/ décision du Service des automobiles et de la navigation du 28 octobre 2008 (retrait de douze mois)
Vu les faits suivants
A. X.________ est titulaire d'un permis de conduire notamment pour les véhicules de catégorie "B", soit les voitures automobiles, depuis le 7 avril 1978.
Par décision du 15 août 2007, son permis de conduire lui a été retiré pour une durée de trois mois, aux motifs qu'il avait conduit en état d'ébriété, avait perdu la maîtrise de son véhicule et avait ainsi causé un accident le 23 juin 2007 à 1.________. Le Service des automobiles et de la navigation (ci-après: SAN) a considéré qu'il avait commis une infraction grave à la loi sur la circulation routière (ci-après: LCR; RS 741.01). X.________ n'a pas recouru contre cette décision. Il a été convenu par la suite que l'exécution de cette mesure se ferait du 14 octobre 2007 au 5 janvier 2008 y compris.
B. Le 16 décembre 2007, X.________ a été interpellé en ville de 1.________ par la police municipale alors qu'il conduisait un véhicule automobile. Il a fait l'objet d'un rapport de dénonciation, dont une copie a été transmise au SAN. Il en ressort que X.________ ne conteste pas les faits qui lui sont reprochés.
Par courrier du 10 janvier 2008, le SAN a informé X.________ qu'il entendait prononcé une mesure de retrait de permis à son encontre en raison de l'infraction commise le 16 décembre 2007 et lui a indiqué qu'il pouvait consulter son dossier et se déterminer sur la mesure dans un délai de vingt jours.
Par courriers des 11 et 18 janvier 2008, X.________ s'est déterminé sur la mesure qui devait être prise à son encontre. Aux motifs notamment que, durant l'exécution de la mesure, c'était l'unique fois qu'il avait conduit sans permis, et qu'il avait été interpellé le 16 décembre 2007 en raison d'une dénonciation d'un voisin, il s'est opposé à une nouvelle mesure de retrait.
La procédure administrative a par la suite été suspendue jusqu'à droit connu sur le sort de l'action pénale, dont l'instruction avait débuté parallèlement à celle administrative.
C. Par jugement du 8 août 2008, le Tribunal de police de l'arrondissement de La Côte a constaté que X.________ s'était rendu coupable de circulation malgré un retrait du permis de conduire et l'a condamné à une peine de vingt jours-amende, le montant du jour-amende étant fixé à 100 francs.
Il ressort notamment ce qui suit de ce jugement:
"(…) 3. Les faits sont admis par l'intéressé, qui reconnaît avoir commis la faute, par ce dimanche matin froid, d'avoir utilisé son véhicule pour aller, sur une courte distance, chercher du pain à la boulangerie. Malheureusement pour l'accusé, un voisin a dénoncé cette conduite à la police municipale de 1.________, d'où l'interpellation.
Aux débats, l'accusé reconnaît qu'il a eu tort, tout en déplorant vivement l'attitude du voisin qui a dénoncé. (…) Le comportement de l'accusé n'est pas objectivement grave vu la courte distance parcourue, mais pas véniel non plus, car commis dans le délai d'épreuve d'un sursis précédent et pour une course de pure commodité personnelle, justifiée par aucune circonstance particulière. (…)"
D. Le 27 août 2008, le SAN a informé X.________ qu'après étude du jugement précité, il envisageait toujours de prononcer une mesure de retrait de permis à son encontre et l'a invité à se déterminer sur ce point.
Invoquant les mêmes motifs que dans ses courriers des 11 et 18 janvier 2008, X.________ a requis du SAN qu'il soit entendu avant qu'une mesure ne soit prise, ce à quoi le SAN a répondu par la négative le 25 septembre 2008, en lui impartissant un nouveau délai pour déposer ses observations s'il le désirait.
Par courrier du 17 octobre 2008, X.________ s'est déterminé sur la mesure qui devait être prise à son encontre et a à nouveau requis son audition par le SAN.
Par décision du 28 octobre 2008, le SAN a prononcé le retrait du permis de conduire de X.________ pour une durée de douze mois au motif qu'il avait conduit un véhicule automobile en dépit d'une mesure de retrait du permis de conduire, faute qualifiée de grave au sens de l'art. 16c LCR. Cette décision a en outre la teneur suivante:
"(…) Observations
L'autorité a pris note des observations de l'usager déposées par lettres des 11, 18 janvier 2008 et 17 octobre 2008.
Les observations présentées n'excusent ni n'atténuent la faute commise, qui doit être sanctionnée par une mesure administrative.
La mesure prononcée est conforme et proportionnée à la faute commise.
La durée de la mesure correspond au minimum légal; il n'est dès lors pas possible de la réduire, même en présence d'un besoin professionnel ou personnel.
Conformément à notre correspondance du 28 septembre 2008, aucun entretien n'est accordé, le droit d'être entendu s'exerçant uniquement par écrit. (…)
E. Le 16 novembre 2008, X.________ a recouru contre cette décision et a requis son audition par la cour de céans.
Par réponse du 10 février 2009, le SAN a conclu au rejet du recours.
Lors d'un second échange d'écritures, les parties ont confirmé leurs conclusions.
Formellement interpellé par avis du 5 mars 2009, le recourant n'a pas indiqué au tribunal s'il requérait la tenue d'une audience.
L'avance de frais a été effectuée en temps utile.
Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
La cour a statué par voie de circulation, après que sa composition ait été indiquée aux parties.
Considérant en droit
1. Déposé dans le délai de vingt jours fixé par l'art. 31 al. 1 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (en vigueur lors du dépôt du recours; remplacée depuis le 1er janvier 2009 par la loi sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. Le recourant se plaint tout d'abord d'une violation de son droit d'être entendu, l'autorité intimée ayant refusé de lui accorder un entretien avant de rendre la décision litigieuse.
a) Le droit d'être entendu, tel que garanti par l'art. 29 al. 2 Cst, comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuve pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 2P.46/2006 du 7 juin 2006 consid. 5.3; ATF 129 II 497 consid. 2.2; ATF127 III 576 consid. 2c). Le droit d'être entendu est un droit de nature formelle dont la violation impose l'annulation de la décision attaquée, sans qu'il y ait lieu d'examiner les griefs soulevés par le recourant sur le fond (ATF 124 I 49 consid. 3a; ATF 118 Ia 104 consid. 3c). En d'autres termes, peu importe que, dans le cas concret, le respect du droit d'être entendu influence le sort de la décision litigieuse sur le fond, c'est-à-dire qu'il puisse ou non conduire l'autorité à modifier sa décision (ATF 126 V 132; ATF 122 II 469 et les réf. citées).
b) En l'espèce, le droit d'être entendu du recourant a été respecté par l'autorité intimée qui n'avait aucune obligation de donner une suite favorable à la requête d'audition du recourant. Le droit d'être entendu ne s'exerce pas uniquement par l'audition de l'intéressé; il est en effet déjà suffisamment respecté si celui-ci est en mesure de faire valoir ses arguments par écrit, ce qui est le cas en l'espèce, le recourant ayant été invité à formuler ses observations sur les intentions de l'autorité intimée à deux reprises, soit les 27 août et 25 septembre 2008. En outre, le recourant avait déjà eu l'occasion de s'exprimer sur les faits de la cause dans le cadre de l'instruction pénale menée en parallèle à celle administrative. Les motifs qu'il entendait faire valoir durant un entretien avec l'autorité intimée, répétés à plusieurs reprises par écrit, figurent d'ailleurs dans le jugement du Tribunal de police du 8 août 2008, dont l'autorité intimée a eu connaissance. En conclusion, on ne voit donc pas que le droit d'être entendu du recourant aurait été violé par l'autorité intimée.
Pour le surplus, formellement interpellé par avis du 5 mars 2009, le recourant n'a pas indiqué au tribunal s'il requérait la tenue d'une audience devant l'autorité de céans. Il convient donc de considérer que sa requête en ce sens figurant dans son recours est retirée. De toute manière, la tenue d'une telle audience n'aurait vraisemblablement pas été nécessaire, les pièces au dossier étant suffisantes pour juger du présent recours.
3. Au fond, le recourant soutient que la décision attaquée est arbitraire et qu'elle viole le principe de la proportionnalité.
a/aa) Aux termes de l’art. 16c al. 1 let. f LCR commet une infraction grave la personne qui conduit un véhicule automobile alors que le permis de conduire lui a été retiré. L’art. 16c al. 2 LCR dispose qu’après une infraction grave, le permis de conduire est retiré pour trois mois au minimum (let. a); pour six mois au minimum si, au cours des cinq années précédentes, le permis a été retiré une fois en raison d’une infraction moyennement grave (let. b); pour douze mois au minimum si, au cours des cinq années précédentes, le permis a été retiré une fois en raison d’une infraction grave ou à deux reprises en raison d’infractions moyennement graves (let. c).
Selon l’art. 16c al. 3 LCR, la durée du retrait du permis en cas de conduite sous retrait se substitue à la durée restante du retrait en cours. Cette réglementation diffère de l'ancien droit qui prévoyait un retrait supplémentaire indépendant pour une durée minimale de six mois en cas de conduite malgré le retrait du permis (art. 17 al. 1 let. c aLCR). Le nouveau droit, entré en vigueur le 1er janvier 2005, signifie concrètement qu’en cas de conduite malgré le retrait, la durée restante du retrait en cours est remplacée par un nouveau retrait qui tient compte de l’antécédent, le retrait en cours étant réputé subi et constituant un antécédent immédiatement aggravant dans le système des "cascades" (Cédric Mizel, Les nouvelles dispositions légales sur le retrait du permis de conduire, in RDAF 2004 p. 397 n. 62 ; Message du Conseil fédéral, FF 1999 p. 4134 ss). Par conséquent, lorsque, comme en l’occurrence, le retrait en cours d'exécution au moment de l'infraction est le seul antécédent qui entre en considération, le retrait à prononcer selon l'art. 16c al. 2 LCR pour l'infraction de conduite malgré le retrait durera douze mois au minimum si l'infraction précédente était grave (hypothèse expressément envisagée par le Message du Conseil fédéral, FF 1999 p. 4136 ; voir également sur cette question l’arrêt du Tribunal administratif [TA] CR.2006.0367 du 9 mars 2007).
ab) Dans sa jurisprudence rendue sous l’empire des anciennes dispositions de la LCR, le Tribunal fédéral avait admis que, dans les cas de conduite nonobstant une décision de retrait du permis, il se justifiait en application analogique de l'art. 100 ch. 1 al. 2 aLCR, si la faute apparaissait particulièrement peu grave, de permettre à l'autorité d'infliger une sanction dont la durée était inférieure au minimum prévu par la loi pour l'infraction en cause, voire de renoncer à toute sanction (ATF 123 II 225 consid. 2b/bb ; 117 IV 302 consid. 3b/dd). Il a de même admis qu'une sanction d'une durée inférieure au minimum légal soit prononcée lorsqu'un temps relativement long s'était écoulé depuis les faits qui ont provoqué la mesure, si l'intéressé s'était bien conduit pendant cette période et que la durée excessive de la procédure ne lui fût pas imputable (ATF 127 II 297; 120 Ib 504).
Avec l'entrée en vigueur du nouveau droit le 1er janvier 2005, cette pratique en matière de retrait du permis de conduire a dû être réexaminée. Le nouvel art. 16 al. 3 LCR prévoit en effet que les circonstances doivent être prises en considération pour fixer la durée du retrait du permis de conduire, notamment l’atteinte à la sécurité routière, la gravité de la faute, les antécédents en tant que conducteur ainsi que la nécessité professionnelle de conduire un véhicule automobile, mais que la durée minimale du retrait ne peut toutefois être réduite. Cette règle, qui a été introduite dans la loi par souci d'uniformité, rend désormais incompressibles les durées minimales de retrait des permis. Le législateur a ainsi entendu exclure expressément la possibilité ouverte par la jurisprudence sous l'ancien droit de réduire la durée minimale du retrait en présence de circonstances particulières, notamment en faveur de conducteurs professionnels (message du 31 mars 1999, FF 1999 IV 4131; ATF 132 II 234, consid. 2.3). Tout en exprimant sa volonté de maintenir le principe de la faute comme condition des sanctions administratives, notamment pour les infractions les plus graves (FF 1999 IV 4134 ad art. 16c al. 1 let. a LCR), le projet du Conseil fédéral manifestait aussi clairement l'intention d'en réduire la portée afin de privilégier l'application uniforme de la loi. Ce choix se traduit en particulier par l'exclusion de toute dérogation aux durées minimales des retraits de permis (FF 1999 IV 4131 ad art. 16 al. 3 LCR). Le Tribunal fédéral a notamment jugé à cet égard que cette volonté d'uniformité s'opposait ainsi à l'introduction de nouvelles exceptions par voie d'interprétation en faveur des conducteurs pour lesquels l'usage d'un véhicule adapté à leur handicap compensait des difficultés de mobilité physiques, tels que les paraplégiques (ATF 6A.38/2006 du 7 septembre 2006 consid. 3). De même, le Tribunal fédéral a exclu la possibilité ouverte par la jurisprudence sous l'ancien droit de réduire la durée minimale du retrait du permis, voire de renoncer à toute sanction en cas de faute particulièrement peu grave (ATF 6A.61/2006 du 23 novembre 2006 consid. 4.3 et 4.5, cas d’un apprenti conducteur pensant à tort être déjà au bénéfice d’un permis de conduire pour la catégorie de véhicule concernée; ATF 1C_83/2008 du 16 octobre 2008).
b) En l'espèce, le recourant ne conteste pas avoir conduit son véhicule alors qu'il était sous le coup d'une mesure d'exécution d'un retrait de permis de conduire pour infraction grave à la LCR. Cet élément est d'ailleurs confirmé par le jugement rendu par le Tribunal de police de l'arrondissement de La Côte. Ainsi, c'est à bon droit que l'autorité intimée a fait application de l'art. 16c al. 2 let. c LCR. En effet, contrairement à ce que soutient le recourant, l'appréciation de son comportement par le juge pénal, qui l'a qualifié de "pas objectivement grave" n'entre pas en ligne de compte lorsque l'autorité administrative prononce sa mesure. Ce qui importe c'est la qualification juridique de l'infraction au sens de la LCR qui, sur ce point, précise bien que conduire sans permis, alors que l'on est sous le coup d'un retrait de permis de conduire, constitue une infraction grave à la LCR. D'ailleurs, l'autorité administrative n'est liée que par les faits retenus dans le jugement pénal et non par l'appréciation qui en a été faite par le juge pénal (ATF 119 Ib 158 consid. 3). Ce grief du recourant doit donc être rejeté.
Compte tenu de la jurisprudence précitée, la durée du retrait infligé au recourant est pour le surplus proportionnée. L'autorité intimée s'en est tenue au minimum légal qu'elle pouvait prononcer. En cela, on doit considérer qu'elle a pris la mesure la moins susceptible de léser les intérêts du recourant au regard de l'infraction commise. Contrairement à ce que soutient le recourant, on doit voir dans ce choix de l'autorité la prise en compte du fait qu'il n'a commis cette infraction qu'à une unique reprise, ce qui justifiait de ne pas prononcer un retrait d'une plus longue durée.
Pour le surplus, les autres griefs du recourant sont sans pertinence. La décision attaquée n'est pas arbitraire pour la simple raison que le recourant a été dénoncé par un voisin. L'infraction à la LCR a bel et bien été commise et reconnue. La sanction est dès lors justifiée et la décision attaquée doit être confirmée.
4. En conclusion, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée.
Les frais de justice, à la charge du recourant qui succombe, sont arrêtés à 600 fr. (art. 4 al. 1 du Tarif des frais judiciaires en matière administrative [TFJAP; RSV 173.36.5.1]; art. 49 al. 1 LPA-VD).
Il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 28 octobre 2008 par le Service des automobiles et de la navigation est confirmée.
III. Les frais de justice sont arrêtés à 600 (six cents) francs, à la charge de X.________.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 6 octobre 2009
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.