CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 17 septembre 1997
sur la demande de récusation déposée par André COIGNY, domicilié au ch. des Bullesses 154, à 1814 La Tour-de-Peilz, représenté par Me Robert Liron, avocat à Yverdon-les-Bains,
à l'encontre
du juge Jean-Claude de Haller et des assesseurs Rolf Ernst et Jean-Daniel Rickli, chargés de la cause opposant le demandeur à la Commune de La Tour-de-Peilz, représentée par sa municipalité au nom de qui agit Me Daniel Dumusc, avocat à Montreux, et à Françoise et Olivier Guisan, domiciliés à Blonay, ainsi qu'à la société immobilière Villard sur la Tour SA, à La Tour-de-Peilz, tous représentés par Me Jean-Michel Henny, avocat à Lausanne.
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Composition de la Cour plénière : M. Alain Zumsteg, président; M. Eric Brandt, vice-président; MM. Jacques Giroud, Pierre Journot, Vincent Pelet, Etienne Poltier, juges, M. Pierre-André Marmier, juge suppléant.
Vu les faits suivants:
A. Par arrêt du 22 août 1996, le Tribunal administratif a rejeté le recours qui avait été formé notamment par André et Odette Coigny contre une décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports écartant la requête qu'ils avaient formée contre la décision d'adoption par le Conseil communal de La Tour-de-Peilz du plan partiel d'affectation "Campagne Rossier". La section du tribunal était composée de M. Jean-Claude de Haller, juge, et de MM. Rolf Ernst et Jean-Daniel Rickli, assesseurs.
B. Le plan partiel d'affectation divise le périmètre concerné en deux secteurs (secteur I et secteur II). Dans le secteur I désigné aussi "zone de villas II", la construction de maisons d'habitation est subordonnée à l'établissement d'un plan de quartier ou d'un plan partiel d'affectation. Le secteur II est réservé à l'édification d'une maison d'habitation individuelle à un logement principal. Le plan définit un périmètre d'implantation du bâtiment qui présente la forme d'un demi-cercle. Le plan comporte aussi deux coupes (A-A B-B) définissant précisément le gabarit autorisé avec les cotes d'altitude maximum autorisées au faîte et à la corniche. Le plan partiel d'affectation comporte encore un photomontage de l'habitation prévue dans le secteur II.
C. Olivier et Françoise Guisan ont déposé une demande de permis de construire la villa prévue dans le secteur II le 26 décembre 1996. La Municipalité de La Tour-de-Peilz (ci-après la municipalité) a mis la demande et les pièces annexées à l'enquête publique du 3 au 23 décembre 1996. Par décision du 25 février 1997, elle a délivré le permis de construire en levant les oppositions qui avaient été déposées durant l'enquête.
D. André Coigny a déposé le 18 mars 1997 un recours auprès du Tribunal administratif contre la décision communale levant son opposition. La cause a été enregistrée sous la référence AC 97/032. La municipalité, les constructeurs et la société propriétaire se sont déterminés sur le recours les 14 et 15 mai 1997, en concluant à son rejet.
E. Le juge instructeur au fond a, par lettre du 21 mai 1997, invité le recourant André Coigny à produire le titre de propriété du domaine "La Doges" en lui fixant un délai au 13 juin 1997. Il informait en outre les parties que le tribunal statuerait dès le 13 juin dans la même composition que celle qui avait rendu l'arrêt du 22 août 1996, sans ordonner de second échange d'écritures, ni vision locale, ni audience de plaidoirie.
F. Le recourant a transmis au tribunal son certificat d'héritier attestant sa qualité de propriétaire du domaine de "La Doges". Il a fait part en même temps de "son étonnement" quant à la composition de la section du Tribunal administratif. Le juge instructeur a alors imparti au recourant un délai au 30 juin 1997 pour indiquer si sa correspondance du 13 juin 1997 comportait une demande de récusation et, dans l'affirmative, si cette demande concernait également les assesseurs Jean-Daniel Rickli et Rolf Ernst.
Par lettre du 30 juin 1997, le recourant André Coigny a confirmé qu'il demandait la récusation de la section du tribunal composée du président Jean-Claude de Haller et des assesseurs Rolf Ernst et Jean-Daniel Rickli. L'occasion a été donnée aux parties de se déterminer sur la demande de récusation.
Considérant en droit:
1. a) L'art. 43 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 (LJPA) prévoit que les juges et les assesseurs peuvent être récusés, ou se récuser spontanément, lorsqu'il existe des circonstances importantes de nature à compromettre leur impartialité, telles que la participation antérieure au litige, l'existence d'un rapport de dépendance, de parenté ou d'alliance avec une partie ou un mandataire. Selon l'art. 15 al. 2 lit. e LJPA, la Cour plénière est compétente pour statuer sur les demandes de récusation d'un juge, d'un juge suppléant ou d'un assesseur.
b) L'art. 43 LJPA indique de manière non exhaustive quelques exemples de circonstances pouvant compromettre l'impartialité d'un juge ou d'un assesseur; mais cette disposition n'a pas une portée plus étendue que l'art. 58 al. 1 Cst ni d'ailleurs que l'art. 6 paragraphe 1 CEDH (voir notamment arrêt CP 95/006 du 4 septembre 1995 consid. 2). Le Tribunal administratif interprète ainsi l'art. 43 al. 1 LJPA en se référant le plus souvent à la jurisprudence du Tribunal fédéral rendue en application de l'art. 58 Cst. La Cour plénière a aussi jugé que le premier exemple mentionné à l'art. 43 LJPA (participation antérieure au litige) n'avait pas une portée plus étendue que l'art. 22 al. 1 lit. b OJF, qui prévoit la récusation obligatoire du juge pour une affaire dans laquelle il aurait précédemment agi à un autre titre, notamment comme membre d'une autorité administrative (arrêt CP 94/012 du 2 mai 1995 consid. 4b). La jurisprudence fédérale a encore posé le principe selon lequel la participation d'un juge à une précédente décision ne commandait pas forcément sa récusation: il faut prendre en compte les fonctions qu'il a été appelé à exercé lors de son intervention antérieure, considérer les questions successives à trancher à chaque stade de la procédure et déterminer leur importance pour la suite de l'affaire et l'étendue du pouvoir de décision à leur sujet (ATF 117 Ia 326 consid. 2; 116 Ia 139 consid. 3b).
c) La garantie de l'art. 58 Cst. permet d'exiger la récusation d'un juge dont la situation ou le comportement est de nature à faire naître un doute sur son impartialité. Elle tend notamment à éviter que des circonstances extérieures à la cause ne puissent influencer le jugement en faveur ou au détriment d'une partie. Elle n'impose pas la récusation seulement lorsqu'une prévention effective du juge est établie, car une prédisposition interne de sa part ne peut être prouvée. Il suffit que les circonstances donnent l'apparence de la prévention et fassent redouter une activité partiale du magistrat. Cette apparence de prévention peut résulter par exemple de déclarations faites avant la délibération du tribunal, qui laisseraient à penser que le juge s'est déjà formé une opinion sur l'issue à donner au litige. Seules les circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération, les impressions purement individuelles n'étant pas décisives (ATF 119 Ia 81 consid. 3). Ainsi, l'art. 58 Cst. n'impose pas dans tous les cas la récusation du juge qui a déjà dû traiter une affaire à un stade antérieur. De même, lorsqu'une autorité de recours annule une décision, l'affaire ne doit pas nécessairement être renvoyée à une autre autorité juridictionnelle ou à un organe autrement constitué (ATF 120 Ia 184 consid. 2b; 116 Ia 28 consid. 2a et les arrêts cités; voir aussi ATF du 11 juin 1996, publié in SJ 1996 p. 608 consid. 3).
Le Tribunal fédéral a ainsi admis que le juge administratif pouvait reprendre l'instruction d'une cause ayant donné précédemment lieu à un arrêt qu'il avait déjà rendu dans la même cause, mais qui avait été annulé par le Tribunal fédéral (ATF non publié rendu le 2 décembre 1996 en la cause Association P. Ch. c/ N. R. et Pascal R. S. et Jean-Marc R., ainsi que la commune B).
2. a) En l'espèce, les litiges successifs qui interviennent dans le cadre du projet de construction des époux Guisan résultent du système de planification par étapes prévu par le droit fédéral de l'aménagement du territoire. Selon l'art. 22 quater al. 1 Cst, les cantons doivent établir des plans d'aménagement en vue d'assurer une utilisation judicieuse du sol et une occupation rationnelle du territoire. Sont prévus à cet effet notamment des plans directeurs et des plans d'affectation, ainsi que la procédure d'autorisation de bâtir. Ces instruments de planification ont un étroit rapport entre eux et doivent former un tout judicieux au sein duquel chaque élément remplit une fonction spécifique. C'est dans une procédure assurant la protection juridique (art. 33 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, ci-après LAT) et la participation de la population (art. 4 LAT) que sont élaborés les plans d'affectation à caractère contraignant pour les particuliers (art. 14 et ss LAT), après pesée et harmonisation de l'ensemble des intérêts en jeu (art. 1er al. 1 2ème phrase et art. 2 al. 1 LAT). La procédure d'autorisation de construire, quant à elle, sert seulement à vérifier si les constructions et installations sont conformes à la réglementation exprimée par le plan d'affectation (art. 22 LAT); elle vise à assurer la réalisation du plan de cas en cas, mais ne doit pas créer des mesures de planification indépendante (ATF 116 Ib 50 et ss, consid. 3a p. 56-57).
b) Ainsi, lorsqu'un plan partiel d'affectation détermine de façon précise les caractéristiques principales d'un bâtiment (notamment dimension et distance aux limites), c'est à l'issue de la procédure d'approbation du plan qu'il faut former un recours pour violation de dispositions protégeant aussi les intérêts des voisins; un recours de droit public formé seulement à l'issue de la procédure ultérieure d'octroi de permis de bâtir est tardif, à moins que le recourant ne prétende que la construction autorisée par le permis n'est pas conforme à celle qui est prévue par le plan d'aménagement approuvé (ATF 107 Ia p. 331 et ss, consid. 1c, p. 334-335). Le Tribunal fédéral a encore confirmé récemment que le contrôle incident ou préjudiciel d'un plan d'affectation dans la procédure relative à la demande de permis de construire est en principe exclu en raison de la nature juridique du plan d'affectation (ATF 121 II 317 consid. 12c, 120 Ia 227 consid. 2c, 120 Ib 436 consid. 2d, 116 Ia 207 consid. 3b, 115 Ib 335 consid. 4c, 106 Ia 383 consid. 3c). Les seules exceptions posées à cette règle sont la modification des circonstances (art. 21 al. 2 LAT) et l'impossibilité par les personnes touchées de protéger leurs intérêts au moment de l'adoption du plan (Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs und Baurecht, 2ème édition, Zurich 1992, p. 246); ces exceptions ne sont manifestement pas réalisées en l'espèce. Les griefs formulés à l'encontre des dispositions prévues par un plan partiel d'affectation dans le cadre de la procédure ultérieure de permis de construire sont irrecevables (AC 95/031 du 3 août 1995).
c) Ainsi le nouveau recours au fond déposé par le recourant André Coigny dans la procédure AC 97/032 ne peut porter que sur l'examen de la conformité du projet de construction aux dispositions du plan partiel d'affectation "Campagne Rossier", c'est-à-dire sur un autre objet que celui jugé par la même section dans la cause AC 96/081 portant sur la légalité du plan partiel d'affectation en question. Cette situation ne constitue pas un motif de récusation, mais répond au contraire à des motifs d'économie de procédure, puisque la section du tribunal connaît déjà les lieux, ainsi que l'acte fixant les règles que le projet de construction doit respecter.
d) L'opposant soulève implicitement un deuxième motif de récusation; il reproche en quelque sorte au juge instructeur d'avoir préjugé en renonçant d'emblée à organiser une audience avec visite des lieux, alors qu'il conteste l'architecture de la nouvelle construction projetée. Mais le plan partiel d'affectation définit précisément les caractéristiques principales du projet contesté en ce qui concerne son implantation dans le terrain, le gabarit et sa volumétrie. Pour apprécier la seule qualité architecturale du projet (dessin des façades) - qui n'est pas arrêtée par le plan partiel d'affectation - une nouvelle visite des lieux n'est nullement nécessaire et le dossier de la demande de permis de construire suffit. Enfin, même si une séance sur place s'imposait, les éventuelles erreurs de procédure du juge instructeur au fond ne suffisent pas à fonder un motif de récusation, sauf si elles révèlent un parti pris manifeste (arrêt CP 96/002 du 19 mars 1996) ce qui n'est pas le cas en l'espèce.
3. Il résulte des considérants qui précèdent que la demande de récusation doit être rejetée. Conformément à l'art. 55 LJPA, il convient de mettre un émolument de justice à la charge du recourant. Par ailleurs, les parties intimées et opposées à la demande de récusation, qui ont consulté un homme de loi, ont droit aux dépens qu'elles ont requis.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. La demande de récusation est rejetée.
II. Un émolument de justice de 1'000 (mille) francs est mis à la charge d'André Coigny.
III. André Coigny est débiteur des constructeurs Françoise et Olivier Guisan et de la Société Immobilière Villard sur la Tour SA d'une somme de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.
IV. André Coigny est en outre débiteur de la Municipalité de La Tour-de-Peilz d'une somme de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens également.
Lausanne, le 17 septembre 1997/vz/ft
Le président: Le juge rapporteur:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint