CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 19 mars 1996
sur la requête de récusation déposée par Stefan CARREL et consorts, représentés par l'avocat Jacques Ballenegger, Place de la Palud 13, à 1003 Lausanne
à l'encontre
du juge Pierre Journot, chargé de l'instruction du recours (AC 95/0153) dirigé par ces derniers contre une décision de la Municipalité de Saint-Légier - La Chiésaz du 6 juillet 1995, levant leurs oppositions et accordant un permis de construire à la société J.-H. Beausire Immobilier et Fiduciaire SA et Felli SA pour la réalisation de quatre villas jumelles avec garages et couverts à voitures, au chemin du Ressat.
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Composition de la Cour plénière : M. Etienne Poltier président; M. Alain Zumsteg, vice-président; MM. Eric Brandt, Jean-Claude de Haller et Pierre-André Berthoud, juges.
Vu les faits suivants :
A. Le Tribunal administratif a été saisi d'un premier recours relatif à un projet de construction, devant s'implanter au chemin du Ressat, à Saint-Légier - La Chiésaz (cause AC 95/0092). Dans le cadre de cette affaire, figuraient parmi les recourants Stefan Carrel, Jean-François Grezet et Germaine Ducraux, les parties intimées étant également la Municipalité de Saint-Légier - La Chiésaz, ainsi que les constructeurs intimés à la présente procédure. La décision litigieuse, datée du 28 avril 1995, avait toutefois trait à une enquête complémentaire, touchant une modification d'un premier projet de villas jumelles, sur la parcelle 1512.
L'instruction de la procédure précitée a été conduite par le juge Pierre Journot, qui a présidé également la section du tribunal qui a tranché cette affaire, par arrêt du 29 juin 1995. Suivant les considérants de l'arrêt, aucun intérêt perceptible n'établit la légitimation des recourants, ce qui rend le recours irrecevable; l'arrêt examine néanmoins les moyens de fond des recourants, sous réserve du moyen tiré de l'esthétique, qualifié d'irrecevable (considérant 4), pour les rejeter (moyens tirés d'une violation de l'art. 77 RPE, relatif au nombre de places de stationnement et de garages par logement créé; respectivement d'une violation de l'art. 23 RPE, relatif au coefficient d'occupation du sol). L'arrêt fixe enfin, à la charge des recourants, un émolument tenant compte "du caractère insaisissable de l'intérêt du recours".
On précisera encore qu'aucune inspection locale n'a été ordonnée avant le prononcé de cet arrêt.
Ce dernier a été confirmé par le Tribunal fédéral, à la suite d'un recours de droit public, qui faisait valoir diverses violations de règles de procédure ou de la garantie du droit d'être entendu.
B. Les constructeurs ont par ailleurs mis à l'enquête, du 9 au 29 mai 1995 la construction de quatre villas jumelles. L'association pour un aménagement rationnel de Saint-Légier (ci-après : APAR), Jean-François Grezet, Stefan Carrel, Carlos Pfeiffer et Raimund Behrend ont déposé à cette occasion une opposition collective, que la municipalité a levée par décision du 6 juillet 1995. C'est cette décision que les opposants prénommés ont contestée par une déclaration de recours du 15 juillet 1995, adressée à la municipalité. Les recourants ont déposé un mémoire en date du 25 juillet 1995, lequel se réfère à l'opposition et qui soulève, après avoir rappelé que les personnes physiques recourantes étaient propriétaires de diverses parcelles à proximité des villas projetées, un certain nombre de moyens, de natures fort diverses; par l'intermédiaire de l'avocat Jacques Ballenegger, les recourants ont encore soulevé de nouveaux moyens dans leur courrier du 25 octobre 1995, faisant valoir notamment une violation des règles sur le coefficient d'occupation du sol.
C. a) A réception de la déclaration de recours, transmise par la municipalité, le juge instructeur Pierre Journot a adressé un premier avis aux parties; après avoir rappelé la teneur de l'art. 45 LJPA, ce dernier a annoncé qu'une décision sur effet suspensif serait prise d'office le 7 août 1995, sur la base du mémoire de recours et du dossier municipal.
b) Le juge précité, apparemment à la suite d'un oubli, n'a cependant pas notifié de décision relative à la requête d'effet suspensif. Il ressort par ailleurs du dossier que les constructeurs ont débuté les travaux le 19 septembre 1995; ils se sont poursuivis activement, en particulier à la fin de l'année 1995, sans que les recourants ne protestent à ce sujet. Suivant les éléments résultant du dossier (spécialement du dossier RE 96/005, dont il sera question plus bas), les villas litigieuses seraient en passe d'être achevées à bref délai.
c) Ce n'est que le 10 janvier 1996 que les recourants ont informé le Tribunal administratif que les travaux avançaient "à un rythme forcené"; ils ont demandé en conséquence expressément que l'effet suspensif soit immédiatement accordé au recours; le 11 janvier 1996, le conseil des recourants déclarait s'opposer à l'octroi de l'effet suspensif, celui-ci étant de nature à leur porter un grave préjudice, les constructions n'étant alors pas hors d'eau. Sans nouvelles du juge instructeur, Stefan Carrel et consorts ont interjeté un recours le 24 janvier 1995 à la section des recours du Tribunal administratif pour déni de justice sur leur requête d'effet suspensif (recours RE 96/005).
Par décision du 25 janvier 1996, le juge instructeur Pierre Journot a rejeté la requête précitée et autorisé la poursuite des travaux, sur la base des considérants ci-après :
"- considérant que les recourants contestent le projet de constructions de villas jumelles au chemin du Ressat,
- qu'ils ont déjà contesté en vain et pour des motifs semblables (places de parc) celle d'une première villa identique (arrêt AC 95/092 du 29 juin 1995, confirmé par le Tribunal fédéral le 24 octobre 1995)
- que pour le surplus, ils n'ont pas qualité pour recourir en tant que voisins en invoquant les normes techniques concernant la sécurité, la salubrité ou la solidité des constructions ou les prescriptions sur la protection contre l'incendie, l'esthétique, l'aménagement des locaux ou encore la sécurité du trafic (ATF 118 Ib 26 rappelé dans l'arrêt AC 95/092 déjà cité),
- que l'APAR, recourante en l'espèce, n'est pas une association d'importance cantonale à laquelle l'art. 90 LPNMS pourrait conférer qualité pour recourir,
- qu'elle ne paraît pas non plus au bénéfice d'un intérêt juridiquement protégé au sens de l'art. 37 LJPA,
- que l'extension jurisprudentielle, par la commission de recours, de la qualité pour recourir aux associations invoquant l'intérêt public se concilie mal avec la lettre de la loi et sa systématique (arrêt dit Lémanparc, AC 94/189 du 12 janvier 1996, connu des recourants),
- qu'il ne convient toutefois pas d'en juger au stade de l'effet suspensif mais qu'il y a lieu de peser les intérêts en présence,
- que les travaux sont en cours d'exécution et qu'à cet égard, l'intérêt idéal des recourants à faire contrôler les décisions attaquées paraît ténu tandis que celui des constructeurs à continuer les travaux que les recourants ont laissé se poursuivre jusqu'à ce jour est matériel et concret,
- qu'il convient donc de refuser l'effet suspensif, ce qui rend sans objet la requête des recourants tendant à la fourniture de sûretés à concurrence de 500'000 francs,"
Par courrier du 6 février 1996, suite à une interpellation du juge instructeur du recours incident précité, Stefan Carrel et consorts ont déclaré qu'ils maintenaient leur recours incident, tout en modifiant leurs conclusions tendant désormais à la réforme de la décision incidente du 25 janvier 1996 en ce sens que l'effet suspensif est accordé à leur recours, ordre étant donné aux constructeurs d'interrompre immédiatement les travaux. Par la même occasion, ils requièrent formellement que le juge instructeur qui a suivi le dossier jusqu'ici soit déchargé de ce dossier, celui-ci n'ayant plus la liberté et l'indépendance de jugement que tout justiciable est en droit d'attendre d'un juge jusqu'à la fin de l'instruction.
D. La requête qui précède a été interprétée comme une demande de récusation dirigée à l'encontre du juge Pierre Journot; ni le juge intimé, ni les autres parties concernées ne se sont déterminées dans le délai qui leur a été imparti.
E. S'agissant de l'instruction de la procédure AC 95/0153, on relèvera encore que l'échange d'écritures s'est achevé le 21 août 1995, par la production de la réponse de la municipalité, ainsi que du mémoire des constructeurs. L'avocat Jacques Ballenegger, constitué par les recourants pour les besoins de la présente procédure, a annoncé son intervention le 1er septembre 1995 au Tribunal administratif; par la même occasion, ce dernier a requis une inspection locale, demande qu'il a confirmée par la suite à plusieurs reprises.
Considérant en droit :
1. Suivant l'art. 43 LJPA, les juges et les assesseurs peuvent être récusés "lorsqu'il existe des circonstances importantes de nature à compromettre leur impartialité, telles que participation antérieure au litige, rapport de dépendance, de parenté ou d'alliance avec une partie ou un mandataire".
La faculté pour une partie de demander la récusation d'un juge dans certaines conditions tend à protéger le droit garanti par la Constitution à toute personne de voir sa cause jugée par un tribunal indépendant et impartial (art. 58 al 1 CF; v. aussi art. 6 paragraphe 1 CEDH). Ces dispositions visent à empêcher que des circonstances étrangères au procès ne puissent avoir sur le jugement un effet inadmissible en faveur ou en défaveur d'une partie. Selon la jurisprudence, il y a prévention au sens indiqué ci-dessus lorsque certaines circonstances sont de nature à faire naître le doute sur l'impartialité du juge; ces circonstances peuvent consister en un comportement subjectif déterminé de celui-ci, ou au contraire en certains faits objectifs de fonctionnement ou d'organisation. Dans les deux cas une apparence de prévention ou de partialité suffit, mais il faut que le doute apparaisse objectivement fondé (sur tous ces points, v. ATF 116 Ia 485 = JT 1992 I 116, cons. 2 b, et les réf. citées).
Il résulte également de la jurisprudence que la partie qui veut demander la récusation d'un juge doit le faire dès qu'elle a connaissance du motif de récusation (arrêt précité, considérant 2 c).
On remarquera en l'occurrence que la requête de récusation a été déposée en temps utile, dans la mesure où celle-ci est fondée essentiellement sur la teneur de la décision sur effet suspensif du 25 janvier précédent.
2. Les requérants ne font pas valoir, à titre de motif de récusation, que le juge intimé a statué en leur défaveur dans l'affaire AC 95/0092, déjà citée plus haut, à juste titre.
On note en effet dans la casuistique des exemples dans lesquels le juge dont la récusation est demandée a déjà statué auparavant sur des questions juridiques identiques ou tout au moins analogues. La jurisprudence n'a pas admis qu'il s'agissait là d'un motif de récusation, et cela même dans les cas où, à la suite de recours, les décisions antérieures ont été annulées (voir par exemple ATF 116 Ia 28; 115 Ia 404, cons. 3b et 114 Ia 279 cons. 1, tous deux cités par l'arrêt mentionné plus haut, ZBl 1993; voir aussi ATF 108 Ia 48 = SJ 1982, 537; ATF paru à la SJ 1983, 524, tous deux cités par Jolidon).
3. Au demeurant, les requérants s'en prennent bien plutôt à l'attitude générale du juge instructeur Pierre Journot tout au long de la procédure, qu'ils jugent partiale à leur détriment, cela pour diverses raisons, sur lesquelles on reviendra plus loin en détail.
a) La Cour plénière du Tribunal administratif a déjà jugé qu'elle ne peut entrer en matière qu'avec une grande retenue sur les griefs que l'auteur d'une demande de récusation tire de la manière dont le juge a dirigé l'instruction de la cause. En effet, le recourant dispose d'une voie de droit organisée par les art. 17 et 50 LJPA pour contester certaines décisions incidentes du juge instructeur. Il s'agit essentiellement des décisions rendues par celui-ci sur l'effet suspensif, les mesures provisionnelles ainsi que le refus de l'assistance judiciaire. En revanche, les autres décisions prises pendant l'instruction par le magistrat instructeur ne sont pas susceptibles de recours, ainsi que le précise expressément l'art. 50 LJPA. On ne saurait dès lors introduire, par le biais des règles sur la récusation, une voie de droit qui permettrait à l'intéressé de contester devant la Cour plénière du Tribunal administratif les mesures ou décisions du juge instructeur qui ne lui donnent pas satisfaction. Pour cette raison, la manière dont le magistrat intimé dirige l'instruction ne pourrait suffire à faire admettre l'apparence de la prévention ou le danger d'un parti-pris que si elle révélait une violation grossière, aisément constatable en l'état du dossier, des règles essentielles de la procédure telles que l'égalité des parties ou le droit d'être entendu (ATF 116 Ia 138 et 115 Ia 404 cons. 3b; Pierre Jolidon, Commentaire du concordat suisse sur l'arbitrage, Berne 1984, p. 270 lit. p, q et s; arrêts CP 93/003 du 5 avril 1993 et CP 94/009 du 31 octobre 1994).
Jean-François Poudret (Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, Berne 1990, n° 53 ad art. 23 OJ, volume I, p. 124 s.) ajoute encore à ce sujet les considérations suivantes :
"Nous voudrions simplement insister sur un point important qui n'est pas toujours compris par les plaideurs : le fait qu'un juge ait été amené à l'occasion de l'octroi de l'assistance judiciaire (cf. n. 5 ad art. 152 OJ), d'une décision provisionnelle, d'une ordonnance d'instruction ou d'une tentative de conciliation à préjuger dans une certaine mesure les mérites de la cause qui lui est soumise n'implique pas d'apparence de prévention (SJ 1988, p. 352; Birchmeier, p. 26 n. 3 ad art. 23; Jolidon, p. 271 n. 383 lit. d ad art. 18) : en effet, l'opinion de ce juge n'est pas dictée par des facteurs étrangers à la cause elle-même, mais par une appréciation anticipée, et peut-être encore sommaire, du dossier et des moyens invoqués. Il n'y a là aucune prévention. Il en va de même du juge rapporteur qui a préparé un projet de jugement (ZR 86 (1987), p. 166 N° 66; OG ZH, RSJ 80 (1984), p. 184 N° 32; contra ATF 115 Ia 180 c. 3bbb, qui déduit la prévention de la motivation d'une décision antérieure refusant la libération conditionnelle de l'accusé)".
Ces remarques sont pleinement convaincantes et la Cour plénière du Tribunal administratif les fait siennes (v. encore ATF 119 Ia 87, qui va dans le même sens).
b) Il s'agit dès lors de déterminer si la teneur de la décision sur effet suspensif du 25 janvier 1996 trahit un réel parti-pris du juge instructeur à l'encontre des requérants, voire si celui-ci résulte plutôt d'un ensemble d'éléments susceptible de constituer un faisceau d'indices suffisant, conjointement avec cette décision, pour conclure à l'existence d'une prévention à leur égard.
aa) La décision sur effet suspensif du 25 janvier 1996 paraît être fondée sur une appréciation anticipée des moyens des recourants, ceux-ci étant déclarés pour une part irrecevables et pour le surplus considérés comme dénués de fondement; néanmoins, le juge instructeur, en ajoutant qu'il n'y a pas lieu d'en juger au stade de l'effet suspensif, semble avoir enlevé à cette appréciation une portée décisive pour le refus de l'effet suspensif. Une telle prudence paraît particulièrement justifiée en l'espèce, dans la mesure où l'irrecevabilité du recours de l'APAR suppose un revirement d'une jurisprudence publiée du Tribunal administratif (RDAF 1994, 137 et les arrêts cités) et que, au surplus, un rejet préjudiciel, que ce soit sur le terrain de la qualité pour agir (le moyen tiré par exemple de la violation de l'art. 30 RPE, qui a trait au régime particulier applicable aux abords du château de Blonay serait sans doute recevable, sur la base du critère de l'intérêt digne de protection, si la disposition précitée constitue une règle d'application de la LAT, fondée plus précisément sur l'art. 17 LAT) ou du fond (en particulier, la concordance entre les moyens soulevés dans l'affaire AC 95/0092 et 95/0153 n'est pas aussi évidente que semble le dire la décision du 25 janvier 1996), ne s'impose pas de manière évidente. Quoi qu'il en soit, on ne peut guère déduire de ces développements de la décision sur effet suspensif, lesquels ne sont rien d'autre qu'un avis émis sous toute réserve, une prévention du juge intimé.
En définitive, la décision précitée du juge instructeur se fonde essentiellement sur une pesée des intérêts en présence; la ratio decidendi se trouve dès lors entièrement dans l'avant-dernier considérant de cette décision. On y oppose l'intérêt idéal des recourants à faire contrôler la décision de la Municipalité intimée, lequel serait ténu, à l'intérêt des constructeurs à achever les travaux, lequel serait matériel et concret. On peut se demander si cette formulation ne contient pas une antanaclase involontaire, en ce sens qu'elle utilise le terme "intérêt" dans deux sens différents; ce dernier a en effet des acceptions qui divergent, lorsqu'il s'agit de la qualification des intérêts en présence, nécessaire dans le cadre des décisions de mesures provisionnelles (art. 46 LJPA), respectivement de l'examen des conditions de recevabilité d'un recours (intérêt juridiquement protégé, selon l'art. 37 LJPA; intérêt digne de protection, dans le cadre des art. 103 OJF ou 33 al. 3 LAT; voir aussi la problématique de la qualité pour agir des associations à but idéal). On pourrait comprendre - et les requérants se prononcent dans ce sens pour y voir un parti-pris - que le recours formé par une association à but idéal, vu l'intérêt poursuivi par celle-ci, ne devrait jamais donner lieu à l'octroi de l'effet suspensif, celui-ci devant céder le pas à l'intérêt, réel en quelque sorte, des constructeurs. La motivation précitée comporte en outre un raccourci, dans la mesure où elle "oublie" que le pourvoi émane également de personnes physiques, qui sont des propriétaires voisins du projet et qui eux aussi font valoir un intérêt dont il est difficile d'affirmer, sans plus ample instruction, qu'il n'est pas concret.
Cependant, il n'appartient pas au juge de la récusation de se prononcer sur le bien-fondé de la décision précitée et notamment de la balance des intérêts qu'elle contient, ce d'autant qu'elle fait l'objet actuellement d'un recours incident auprès de la section des recours du Tribunal administratif. Est seul déterminant ici le point de savoir si la décision du 25 janvier 1996, notamment dans la formulation de sa ratio decidendi, apparaît comme de nature à susciter, objectivement, une apparence de prévention du juge intimé à l'encontre des requérants. Tel n'est cependant pas le cas, l'avant-dernier considérant de celle-ci apparaissant en définitive comme le fruit d'une imprécision rédactionnelle, spécialement s'agissant de l'expression très ramassée de la pesée concrète des intérêts en présence à fin janvier 1996.
On relèvera encore que la pratique du Tribunal administratif en matière d'effet suspensif, notamment s'agissant de projets de construction, tend à l'octroi de celui-ci, de manière à préserver le statu quo, la réalisation de constructions importantes au bénéfice du lever de l'effet suspensif étant de nature en effet à créer des situations irréversibles (RDAF 1994, 321). Cependant, contrairement à ce qu'affirment les requérants, l'on se trouve en l'espèce dans un cas de figure particulier, puisqu'il ne s'agissait pas, le 25 janvier 1996, de statuer sur un problème d'effet suspensif concernant une parcelle nue, mais au contraire d'un problème d'interruption d'un chantier. On ne saurait, dans un tel contexte, appliquer telle quelle la jurisprudence publiée précitée. Pour le surplus, il n'y a pas à analyser plus avant les circonstances entourant la décision du 25 janvier 1996, puisque celle-ci fait précisément l'objet d'un recours incident.
bb) Les requérants s'en prennent d'ailleurs aussi à la manière dont est conduite l'instruction dans son ensemble. Alors que l'échange d'écritures est clos depuis la fin août 1995, aucune audience, avec inspection locale, n'a été appointée dans le cas d'espèce, contrairement à l'usage devant la juridiction administrative vaudoise en matière de construction; ils paraissent d'ailleurs craindre le prononcé d'un jugement, comme dans l'affaire AC 95/0092, sans qu'il n'ait été donné suite à leurs réquisitions dans ce sens.
On relèvera ici de manière générale que l'usage dont se prévalent les requérants existe bel et bien (dans ce sens, Etienne Poltier, La juridiction administrative vaudoise, RDAF 1994, 241, spéc. 266). Les plaideurs doivent d'ailleurs pouvoir placer une certaine confiance dans de tels usages. Ceci précisé, il va de soi que si, dans un cas concret, le juge instructeur parvient à la conclusion qu'une telle mesure est superflue (notamment sur la base d'une appréciation anticipée des divers moyens soulevés), il a la faculté d'y renoncer, moyennant le respect du principe de la bonne foi (voir à ce propos ATF du 24 octobre 1995, confirmant l'arrêt AC 95/0092).
Dans le cas d'espèce, le juge intimé ne s'est jamais déterminé de manière explicite sur les requêtes des recourants, liées notamment à leurs griefs d'ordre esthétique, tendant à ce que soit ordonnée une vision des lieux. On ne peut guère en conclure que celles-ci seront écartées, mais on peut tout au plus regretter l'absence de réponse claire sur ce point. Quoi qu'il en soit, l'on ne saurait déduire en l'état des procédés du juge instructeur à cet égard une violation des règles de procédure et moins encore un parti-pris de celui-ci à l'encontre des recourants.
On pourrait s'étonner également du fait que le juge instructeur, après avoir annoncé qu'une décision sur effet suspensif serait prise d'office le 7 août 1995, n'a statué sur une requête dans ce sens que le 25 janvier 1996, une fois les travaux presqu'achevés et le lendemain du dépôt d'un recours pour déni de justice dans le cadre précisément de dite requête. Là encore, prise isolément, une telle circonstance devrait tout d'abord être qualifiée d'inadvertance du juge instructeur, puis d'embarras face à la situation nouvelle créée par l'avancement des travaux; on ne saurait y voir, de ce seul fait, un motif de récusation.
cc) En définitive, chacune des circonstances examinées plus haut ne saurait constituer à elle seule l'apparence objective d'une prévention du juge instructeur à l'égard des requérants. Sous un angle plus général, elles n'apparaissent d'ailleurs pas comme le résultat délibéré de la volonté de prétériter les recourants pour favoriser les intérêts de leurs parties adverses, spécialement les constructeurs, ce qui constituerait un motif de récusation (v. à ce sujet notamment Jolidon, op. cit., p. 270 lit. p.); au demeurant, l'on a ici affaire plutôt à des inadvertances et des imprécisions, voire à des erreurs de procédure (sur la relation entre ces dernières et la récusation, v. encore Alfred Kölz, Commentaire de la constitution fédérale, nº 57 et 60 ad art. 58 Cst), mais non à des violations grossières des règles essentielles de la procédure.
4. La demande de récusation doit dès lors être rejetée, aux frais des requérants.
Par ces motifs la Cour plénière du Tribunal administratif arrête :
I. La demande de récusation est rejetée.
II. Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge des requérants.
Lausanne, le 19 mars 1996/gz
Au nom de la Cour plénière du Tribunal administratif :
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint