TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 14 septembre 2009
Composition
M. Xavier Michellod, président; M. Guy Dutoit et M. François Gillard, assesseurs.
Recourante
A.X.________, à ********,
Autorité intimée
Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage, BAP,
Objet
décisions en matière d'aide aux études
Recours A.X.________ c/ décision de l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage du 14 novembre 2008
Vu les faits suivants
A. A.X.________, née le 26 novembre 1980, célibataire, habite chez ses parents, B.X.________ et C.X.________, à ********. En 1999, elle a obtenu un CFC d’employée de commerce, puis a travaillé auprès de l’entreprise Y.________ SA d’octobre 2000 à juin 2007. De juillet 2007 à janvier 2008, elle a œuvré bénévolement en Afrique du Sud et en Namibie puis, jusqu’en juin 2008, a perçu les indemnités de l’assurance-chômage pour un montant total de 14'321 fr. 15.
Pour l’année 2007, la décision de taxation des époux X.________ indique un revenu net (ch. 650 de la déclaration d'impôt) de 117’612 fr. et une fortune imposable de 80'000 francs.
B. Le 17 juillet 2008, A.X.________ a présenté une demande de bourse d'études afin de suivre les cours de la Faculté de biologie de l'Université de Neuchâtel, en vue de l'obtention d'un bachelor en sciences. Elle a notamment indiqué avoir réussi l’examen d’entrée imposé aux étudiants sans maturité, et avoir au surplus choisi l’Université de Neuchâtel en raison de son cursus (présence de cours de géologie, accent mis sur la biologie) et de sa réputation.
C. Par décision du 14 novembre 2008, l'OCBEA a refusé l'octroi d'une bourse d'études à A.X.________ pour les motifs suivants :
"-
- Vous n'avez pas exercé régulièrement une activité lucrative dans le canton de Vaud 12 mois au moins avant le début des études pour lesquelles vous demandez l'aide de l'Etat. Vous ne pouvez donc pas être considéré(e) comme indépendant(e) (LAEF art. 12 ch. 2).
- La capacité financière de votre famille dépasse les normes fixées par le barème (LAE art. 14 et 16 […]).
- La fréquentation de cette université élude les exigences inhérentes à l'organisation, à la réglementation ou au programme des études dans le canton de Vaud (LAE, art. 6, ch. 3, al. 2). »
D. Le 28 novembre 2008, A.X.________ a déféré la décision de l'OCBEA du 14 novembre 2008 auprès du Tribunal cantonal, concluant en substance à sa réforme en ce sens qu'une bourse d'études lui soit accordée. Ses arguments seront repris plus bas dans la mesure utile.
Dans ses déterminations du 11 février 2008, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours, avec calcul détaillé à l'appui.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. Toute personne remplissant les conditions fixées par la loi sur l'aide aux études et à la formation professionnelle (LAEF; RSV 416.11) a droit au soutien financier de l'Etat (art. 4 al. 1 LAEF). Ce soutien a un caractère subsidiaire, puisqu'il est destiné à compléter celui de la famille, au besoin à y suppléer (art. 2 al. 1 LAEF). Le législateur a voulu maintenir le principe de la responsabilité première des parents.
a) Selon l'art. 14 al. 1 LAEF, la nécessité et la mesure du soutien à accorder dépendent des moyens financiers dont le requérant et ses père et mère (ou éventuellement d'autres personnes qui subviennent à son entretien) disposent pour assumer les frais d'études, de formation et d'entretien du requérant. L'art. 14 al. 2 LAEF précise que la capacité financière du requérant lui-même est seule prise en considération si le requérant majeur est financièrement indépendant.
Est réputé financièrement indépendant le requérant âgé de moins de 25 ans qui a exercé une activité lucrative continue, en principe dix-huit mois immédiatement avant le début des études ou de la formation pour lesquelles il demande l'aide de l'Etat (art. 12 ch. 2 al. 2 LAEF). Si le requérant est âgé de plus de 25 ans, il doit avoir exercé une activité lucrative pendant douze mois en principe (art. 12 ch. 2 al. 3 LAEF). Aux termes de l'art. 7 al. 3 RLAEF, le requérant majeur qui se prévaut de son indépendance financière doit en apporter la preuve.
Selon le "Barème pour l'attribution des bourses d'études et d'apprentissage" (ci-après : le barème) adopté par le Conseil d’Etat le 30 mai 2007, la condition d' "activité lucrative" régulière prévue par l'art. 12 LAEF pour qualifier le requérant de financièrement indépendant est remplie lorsque (v. lettre C.1 du barème):
• pour le requérant majeur, le salaire global de dix-huit mois doit s’élever à au moins 25’200 fr.;
• pour le requérant âgé de plus de 25 ans au début des études pour lesquelles il demande l'aide de l'Etat, le salaire global de douze mois doit s'élever à au moins 16'800 fr.;
• mais, pour tous les indépendants, le salaire ne doit pas être inférieur mensuellement à la valeur d’une demi bourse, soit 700 fr., en exerçant une activité lucrative régulière et sans être en formation.
b) Il est rappelé qu'en matière de bourses d'études, le législateur a maintenu le principe de la responsabilité première des parents, responsabilité qui n'est limitée ni par l'âge (majorité ou 25 ans), ni par la situation familiale du requérant (mariage, concubinage). En outre, la notion d'indépendance financière définie dans la LAEF est propre au droit public cantonal et ne se réfère pas à l'art. 277 al. 2 CC, disposition de droit privé fédéral qui fonde l'obligation des parents à l'égard des enfants (v. TA BO.2007.0077 du 22 octobre 2007 consid. 2b et les arrêts cités). Il convient donc d'examiner si la recourante remplit les conditions de l'indépendance financière telles qu'elles sont définies dans la LAEF.
c) La recourante étant âgée de 28 ans, la période pendant laquelle elle doit avoir exercé une activité lucrative avant sa demande est de douze mois (art. 12 ch. 2 LAEF et lettre C.1 du barème) et le salaire réalisé durant cette période ne doit pas être inférieur à 16'800 fr. (barème let. C.1). Or, au cours des douze mois qui ont précédé sa demande de bourse d'études, l'intéressée a exercé une activité bénévole pendant sept mois, et perçu des indemnités de l’assurance-chômage pendant cinq mois, soit un montant total de 14'321 fr.15. Il apparaît donc clairement que les conditions de l'indépendance financière ne sont pas remplies. Comme relevé plus haut, en matière d’octroi de bourses, le droit public cantonal ne tient pas compte des critères posés par le Code civil suisse en matière d’obligation d’entretien des parents. En outre, pour respectable qu’il soit, le comportement de la recourante, qui fait valoir avoir travaillé plusieurs années et s’être scrupuleusement acquittée des impôts mis à sa charge est dénué de pertinence dans la présente cause.
2. La nécessité et la mesure du soutien à accorder au requérant dépendent des moyens financiers dont ses père et mère disposent pour assumer ses frais d'études, de formation et d'entretien (art. 14 al. 1 LAEF). Les critères pour déterminer la capacité financière du requérant et des personnes qui subviennent à son entretien, ainsi que le coût de ses études, de même que les conditions donnant droit à l'aide de l'Etat, sont énumérés aux art. 16 à 20 LAEF.
a) L'art. 16 LAEF prévoit ce qui suit pour la capacité financière :
"Entrent en ligne de compte pour l'évaluation de la capacité financière :
1) les charges, à savoir les dépenses d'entretien et de logement;
2) les ressources, à savoir :
a) le revenu net admis par la Commission d'impôt;
b) la fortune, dans la mesure où elle dépasse le but d'une juste prévoyance et si, par son mode d'investissement, le capital peut supporter, en faveur du recourant, des prélèvements qui ne portent pas un préjudice sensible à l'activité économique de la famille;
c) l'aide financière accordée par toute institution publique ou privée, si ce subside est expressément destiné au paiement des frais d'études tels qu'ils sont définis à l'art. 19 de la présente loi".
Aux termes de l'art. 10 al. 1 du règlement du 21 février 1975 d'application de la LAEF, dans sa teneur en vigueur dès le 1er août 2006 (RLAEF; RSV 416.11.1), le revenu est fixé de la manière suivante :
"Le revenu familial déterminant (capacité financière) est constitué du code 650 de la décision de taxation définitive relative à la période fiscale de référence. La période fiscale de référence est celle qui précède l'année civile précédant la demande. A défaut, l'office statue provisoirement sur la base de la dernière décision de taxation disponible."
A l'art. 10b al. 1 RLAEF, il est précisé :
"L'Office procède à une évaluation du revenu déterminant lorsque :
a) la taxation fiscale admet un revenu net équivalent à zéro ou
b) le requérant indépendant diminue ou cesse son activité lucrative dans le but de débuter une formation."
b) L’art. 18 LAEF traite des charges et de la manière de les calculer :
"Les charges sont calculées selon un barème des charges normales, compte tenu de la composition de la famille et du nombre et de l’âge des enfants. Ce barème, établi et périodiquement adapté par la Commission cantonale des bourses d’études, doit être approuvé par le Conseil d’Etat".
L'art. 8 al. 2 RLAEF précise qu'elles correspondent aux frais mensuels minimum d'une famille pour l'alimentation, le loyer, les services industriels, l'équipement, le ménage, l'habillement, les assurances, le dentiste, les impôts, les loisirs et les frais divers. Elles tiennent compte de la composition de la famille, du nombre et de l'âge des enfants. Elles s’élèvent à :
"Fr. 3'100.- pour deux parents
Fr. 2'500.- pour un parent
auxquels s’ajoutent, par enfant à charge
Fr. 700.- pour un enfant mineur
Fr. 800.- pour un enfant majeur ».
La portée de l'art. 18 LAEF est précisée comme suit :
"Art. 11 RLAEF
L'insuffisance ou l'excédent du revenu familial, par rapport aux charges normales, se répartit entre les membres de la famille, à raison d'une part par parent, une part par enfant en scolarité obligatoire et deux parts pour chaque enfant en formation.
Art. 11a RLAEF
1Si la part de l'excédent du revenu familial afférente au requérant est égale ou supérieure au coût des études, aucune allocation complémentaire n'est attribuée.
2En cas d'insuffisance de ce revenu, une allocation complémentaire est allouée pour contribuer, en plus du coût des études, à couvrir des frais d'entretien du requérant".
Les principes qui ont guidé le Conseil d'Etat lors de l'adoption de ces dispositions réglementaires sont les suivants :
"Le droit à une allocation dépend, toute autre condition étant remplie, de la mesure dans laquelle le revenu des parents est insuffisant pour supporter le coût des études. Il s'établit ensuite une comparaison entre le revenu et les charges. Celles-ci se calculent à partir du barème dit "des charges normales", sorte d'inventaire des dépenses normales d'une famille disposant d'un revenu qui lui permet un niveau de vie à mi-chemin entre la gêne et l'aisance. Il est (le barème) un instrument de mesure qui permet de proportionner le soutien financier de l'Etat aux besoins du requérant et à la situation de la famille (BGC printemps 1973 - septembre 1973, p. 1240)".
Cette réglementation tient compte des dépenses normales forfaitaires d'une famille, indépendamment des charges réelles et de la situation financière effective de la famille. Ainsi, les éléments à prendre en compte dans le calcul de l'allocation d'une bourse sont préétablis et ils ne peuvent être modifiés en fonction des circonstances particulières de la famille.
c) Aux termes de l'art. 19 LAEF, pour le calcul du coût des études, sont prises en considération toutes les dépenses qu'elles nécessitent, y compris celles qui résultent de la distance entre le domicile et le lieu des études. L'art. 12 RLAEF est libellé comme suit :
"1 Les éléments constituant le coût des études sont :
a. les écolages et les diverses taxes scolaires;
b. les fournitures (manuels, instruments, matériel) indispensables à la poursuite normale des études;
c. les vêtements de travail spéciaux;
d. les frais de déplacement du domicile au lieu de travail ou d'études et vice versa ou, le cas échéant, les frais de logement hors de la famille;
e. les frais de repas si la distance entre le domicile et le lieu de travail ou d'études ou les exigences des horaires le justifient.
2 Les frais mentionnés à la lettre a sont comptés dans le coût des études selon les tarifs des établissements de formation.
3 Les frais mentionnés aux lettres b) à e) font l'objet d'un forfait selon barème du Conseil d'Etat. Ils sont comptés pour onze mois pour les apprentissages et dix mois pour les gymnases, écoles assimilées et Hautes Ecoles, à l'exception des frais de logement qui sont comptés pour douze mois."
Le "Barème et directives pour l'attribution des bourses d'études et d'apprentissage" du 30 mai 2007 (ci-après : le barème), précise notamment ce qui suit pour le coût des études :
"Déplacements
Fr. 550..-- pour ceux qui utilisent seulement les transports urbains (bus, TSOL)
(...)
Repas de midi
Si l'horaire ne permet pas au requérant de rentrer à son domicile à midi, l'Office fait entrer dans les coûts des études une participation aux frais de repas de Fr. 10.-- par jour, maximum Fr. 200.-par mois.
(...)
d) Le soutien de l’Etat est accordé quand les charges, augmentées du coût des études du requérant, excèdent le revenu (art. 20 LAEF).
Sans doute la loi présente-t-elle dans la définition des conditions financières donnant droit à la bourse un certain schématisme, mais le tribunal ne peut que s’y conformer (cf. arrêt TA BO.2005.0010 du 19 mai 2005; voir aussi Luc Recordon, Tâches de l’Etat et des communes, L’enseignement et la formation, in La Constitution vaudoise du 14 avril 2003, édité par Pierre Moor, p. 152-153).
3. a) Le coût des études retenu par l'autorité intimée est de 7’030 fr., montant qui n'est pas contesté par la recourante.
b) La famille de la requérante est composée de ses parents et de son frère, né le 31 juillet 1978, qui n’est plus à la charge de ses parents. Les charges mensuelles s'élèvent par conséquent à 3'900 francs.
c) Pour l'année de référence 2006, les ressources de la famille comprennent le revenu net (ch. 650 de la déclaration d'impôt) du couple Falconnier à hauteur de 117’612 francs. A ces revenus, peut s'ajouter une part de la fortune des parents (art. 10 al. 2 RLAEF), selon des normes définies dans le barème (let. A.2). En l'espèce toutefois, comme le montrent les calculs ci-après, le montant des revenus suffit à lui seul à exclure l'octroi d'une aide. Les ressources mensuelles de la famille se montent à 9’801 fr., dont il convient de déduire les charges – 3’900 fr. (let. b supra) - ce qui laisse un excédent mensuel de 5’901 fr. à répartir entre les membres de la famille, étant rappelé que ce montant ne tient pas compte de la fortune des parents de la requérante.
La répartition se fait en quatre parts, conformément à l'art. 11 RLAEF (1 part pour chacun des deux adultes, 2 parts pour la requérante). La famille peut par conséquent affecter au financement des études de la requérante un montant mensuel de 2’950 fr. 50 ([5’901 : 4] x 2), soit 35’406 fr. par an. Le montant annuel des frais d'études à hauteur de 7’030 fr. est donc plus que largement couvert par l'excédent familial. La requérante n'a par conséquent pas droit à une bourse.
4. Au surplus, même dans l'hypothèse où les revenus de la famille de la recourante auraient été insuffisants pour couvrir ses frais d'études, l'octroi d'une bourse aurait dû être refusé pour les motifs suivants.
a) Le soutien financier de l'Etat n'est en principe octroyé qu'aux étudiants et élèves fréquentant des écoles dans le canton de Vaud (art. 6 ch. 1 LAEF). Il peut être accordé aux élèves, étudiants et apprentis fréquentant des établissements d'instruction hors du canton de Vaud pour des raisons reconnues valables, telles que la proximité géographique ou la possibilité d'y obtenir une formation ou un titre professionnel pour lesquels le canton de Vaud ne possède pas d'école appropriée (art. 6 ch. 3 al. 1 LAEF). Aucune aide ne sera toutefois allouée si la fréquentation d'une école hors du canton est motivée par l'intention d'éluder les exigences inhérentes à l'organisation ou à la réglementation ou au programme des études dans le canton de Vaud (art. 6 ch. 3 al. 2 LAEF). L'art. 3 al. 1 let. a et b RLAEF précise que sont reconnues comme raisons valables pour la fréquentation d'un établissement d'instruction sis hors du canton de Vaud, la proximité d'un établissement sis dans un autre canton si elle est propre à diminuer sensiblement le coût des études (let. a) et l'impossibilité d'obtenir dans le canton, faute d'école appropriée ou à cause du manque de place, le titre de formation professionnelle ou universitaire désiré (let. b). En octroyant des subsides en priorité aux étudiants des établissements d'instruction du canton, le législateur vaudois a voulu imposer aux bénéficiaires de ce soutien qu'ils se plient aux conditions en vigueur dans le canton de Vaud : la loi, qui consacre le caractère tout à fait exceptionnel du subventionnement des études hors du canton de Vaud, garantit ainsi le libre choix de la formation, mais non pas celui du lieu où cette formation peut s'acquérir (cf. notamment ATF du 9 août 1999 dans la cause 1P.323/1999, cons. 5b, et la référence citée). A plusieurs reprises, le Tribunal administratif, dès le 1er janvier 2008 la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), a appliqué cette disposition pour confirmer le refus d’octroi de bourses d’études (v., notamment, arrêts BO 2002.0182 du 14 mars 2003, formation auprès de l'Ecole Cantonale d'Arts du Valais en vue d'obtenir un CFC de designer, option graphisme, que la requérante pouvait suivre auprès de l’Ecole cantonale d'art de Lausanne ; BO 2001.0143 du 21 août 2002, deuxième année d'études auprès de la Haute école de gestion de Genève, alors que la requérante pouvait acquérir une formation d'informaticienne de gestion dans le canton de Vaud auprès de l'école supérieure vaudoise d'informatique de gestion ; BO 2001.0085 du 6 février 2002, études en vue d’obtenir une licence en droit auprès de l’Université de Genève, après un échec définitif auprès de la faculté de droit de l’Université de Lausanne, cf. en outre BO 2001.0085 du 6 février 2002 et BO 2001.0076 du 7 décembre 2001 ; BO 2000.0222 du 24 avril 2001, étudiante dans une situation identique, mais ayant entrepris trop tard les démarches nécessaires à sa réimmatriculation à l'Université de Lausanne). Il a confirmé le refus d’octroi à l’égard d’un requérant non porteur d’un certificat de maturité qui avait choisi d’être immatriculé au sein de la faculté de psychologie de l’Université de Genève parce que celle-ci posait moins d’exigences que l’Université de Lausanne (arrêt BO 2004.0135 du 6 avril 2005).
En outre, dans l’ATF du 9 août 1999, déjà cité (confirmant l’arrêt BO 1998/0185 du 27 avril 1999), le Tribunal fédéral a estimé que l'obtention d'un certificat de maturité, comme condition d'admission à l'Université, faisait partie des « exigences inhérentes à l'organisation ou à la réglementation ou au programme des études dans le canton de Vaud » ; dès lors, la démarche entreprise par la requérante, consistant à suivre les cours de biologie dans une faculté ouverte aux étudiants non porteurs du certificat de maturité, quoique légitime, visait cependant à éluder ces exigences, ce qui justifiait le refus d’octroi.
5. a) Ces quelques rappels font que le tribunal n’est pas en mesure de retenir en l’espèce comme objectivement fondées les raisons avancées par la recourante pour fréquenter les cours de l’Université de Neuchâtel. Un bachelor en sciences peut sans conteste être obtenu auprès de l'Université de Lausanne. Si la recourante ne peut poursuivre ses études de biologie dans le canton de Vaud, c'est en raison du fait qu’elle n’a pas obtenu de maturité. On peut certes comprendre que la recourante se soit alors tournée vers l'Université de Neuchâtel afin de poursuivre ses études. Ce faisant, elle n'a pas cherché une solution de facilité.
b) Il n'en demeure pas moins qu'une situation de ce genre est considérée comme tombant sous le coup de l'art. 6 ch. 3 al. 2 LAE. Cette disposition vise en effet tous les cas où, objectivement, les exigences inhérentes à l'organisation, à la réglementation ou au programme des études dans le canton de Vaud ne sont pas remplies.
6. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours est rejeté, la décision de l'autorité intimée étant confirmée. Vu l'issue du pourvoi, un émolument de justice est mis à la charge de la recourante.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage (OCBEA) du 14 novembre 2008 est confirmée.
III. Un émolument de justice de 100 (cent) francs est mis à la charge de la recourante.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 14 septembre 2009
Le Président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.