TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 18 mai 2009
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; Mme Marie-Jeanne Fontanellaz et M. Guy Dutoit, assesseurs; Mme Christiane Schaffer, greffière.
Recourant
A.X.________, à ********,
Autorité intimée
Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage, BAP, à Lausanne
Objet
Décision en matière d'aide aux études
Recours A.X.________ c/ décision de l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage du 14 octobre 2008
Vu les faits suivants
A. A.X.________, né le 11 août 1987, habite son propre appartement à ********. Après avoir terminé sa scolarité obligatoire en 2004, il a entrepris un apprentissage qu'il a interrompu moins d'une année plus tard pour travailler comme magasinier en 2005 et en 2006. Par la suite, il a été mis au bénéfice du revenu d'insertion (RI) pendant six mois (janvier et février 2007, janvier à avril 2008), période entrecoupée par son incorporation dans l'armée durant neuf mois (mars à novembre 2007) et par un emploi d'un mois (décembre 2007, gain net de 3'900 fr.). En mai 2008, il a commencé une formation auprès du Centre hospitalier universitaire vaudois (CHUV), soutenu et aidé financièrement par le Centre social régional Nyon-Rolle (CSR), en tant que bénéficiaire du programme d'insertion par la formation professionnelle "FORJAD".
B. Le 14 juillet 2008, A.X.________ a présenté à l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage (OCBEA) une demande de bourse pour le financement de son apprentissage de laborant en chimie auprès du CHUV, dont la durée est prévue du 1er juillet 2008 au 30 juin 2011. Entre-temps, le 7 juillet 2008, le CSR a demandé à l'OCBEA de l'informer de l'octroi éventuel d'une bourse, puisqu'il versait au requérant des prestations au titre du revenu d'insertion (RI).
C. Les parents de A.X.________ sont divorcés depuis mai 1990. Le père, d'origine tunisienne, dont le domicile actuel n'est pas connu du fils, aurait définitivement quitté la Suisse et ne contribuerait pas à l'entretien de son enfant. La mère, B.X.________, habite 1******** et exerce une activité de secrétaire, interrompue par une période de chômage de quatre mois (mai à août 2007). Ses décisions de taxation font état, pour l'année 2006, d'un revenu net (ch. 650 de la décision de taxation) de 62'216 fr. et d'une fortune imposable de 100'000 fr., et pour l'année 2007, d'un revenu net de 55'435 fr. et d'une fortune imposable de 102'000 fr. La décision de taxation de A.X.________ pour l'année 2006 indique un revenu net de zéro franc.
D. Par décision du 14 octobre 2008, l'OCBEA a refusé l'octroi d'une bourse d'études à A.X.________ au motif que la capacité financière de sa famille dépassait les normes fixées par le barème. Il a retenu au titre des revenus un montant de 62'216 fr. (revenu net de la mère pour 2006) auquel il a ajouté le revenu du requérant à hauteur de 1'440 fr. (7'800 fr. correspondant à sa rémunération d'apprenti moins la franchise de 6'360 fr.) et un montant de 194 fr. découlant de la fortune de la mère (solde de 3'870 fr. après déduction de la franchise de 96'130 fr. sur une fortune imposable de 100'000 fr.). Au total, la capacité financière de la famille a ainsi été évaluée à 63'850 fr.
Le 30 octobre 2008, A.X.________ a déféré la décision de l'OCBEA du 14 octobre 2008 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) concluant implicitement à son annulation et à l'octroi d'une bourse d'études. Il relevait en substance les difficultés auxquelles sa mère - en tant que femme seule avec un enfant ayant été mariée à un étranger - avait été confrontée, précisant notamment que sa situation financière s'était péjorée en 2007, en raison d'une période de chômage de quatre mois, et qu'elle ne disposait d'aucune fortune, hormis son logement, acquis au moyen de la prévoyance professionnelle. Il s'étonnait de ne pas pouvoir recevoir une aide pour sa formation et se plaignait de devoir, le cas échéant, prendre à sa charge les frais occasionnés par son recours. Il a produit diverses pièces, notamment les certificats de salaire et l'attestation relative aux prestations de l'assurance-chômage accordées à sa mère en 2007.
Dans ses déterminations du 28 novembre 2008, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours.
Le recourant ne s'est pas manifesté dans le délai qui lui a été imparti le 3 décembre 2008 pour déposer un mémoire complémentaire ou requérir d'autres mesures d'instruction.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. a) Toute personne remplissant les conditions fixées par la loi a droit au soutien financier de l'Etat pour la poursuite d'études ou d'une formation professionnelle. Pour l'essentiel, ces conditions sont de deux ordres: des conditions de nationalité et de domicile d'une part, des conditions financières de l'autre. Les conditions financières reposent sur l'un des principes cardinaux de la loi du 11 septembre 1973 sur l'aide aux études et à la formation professionnelle (LAEF; RSV 416.11), dont l'art. 2 précise que "le soutien de l'Etat est destiné à compléter celui de la famille, au besoin à y suppléer". Ce soutien a un caractère subsidiaire, le législateur ayant voulu maintenir le principe de la responsabilité première des parents.
Aux termes de l'art. 14 LAEF, la nécessité et la mesure du soutien à accorder dépendent des moyens financiers dont le requérant et ses père et mère (ou éventuellement d'autres personnes qui subviennent à son entretien) disposent pour assumer les frais d'études et d'entretien du requérant. En vertu de l'art. 14 al. 2 LAEF, il n'est fait abstraction de la situation financière des parents que si le requérant est financièrement indépendant. Cette exception découle du principe de la subsidiarité du soutien de l'Etat; on admet que le requérant, après qu'il a acquis son indépendance financière et pour autant que celle-ci ait duré un certain temps, ne peut plus raisonnablement attendre le soutien de ses parents.
Est réputé financièrement indépendant le requérant âgé de moins de 25 ans qui a exercé une activité lucrative continue, en principe dix-huit mois immédiatement avant le début des études ou de la formation pour lesquelles il demande l'aide de l'Etat (art. 12 al. 1 ch. 2 2ème phrase LAEF). Si le requérant est âgé de plus de 25 ans, il doit avoir exercé une activité lucrative pendant douze mois en principe (art. 12 al. 1 ch. 2 3ème phrase LAEF). Dans le barème pour l’attribution des bourses d’études et d’apprentissage adopté par le Conseil d’Etat le 30 mai 2007 (ci-après: le barème), la notion d'indépendance financière est précisée de la manière suivante:
" C. Les boursiers financièrement indépendants de leurs parents
Trois conditions cumulatives de l’indépendance financière selon article 12 LAE (majorité – domicile – activité lucrative régulière)
C.1 Activité lucrative régulière: conditions
• pour le requérant majeur, prise en compte pour la justification de l'activité lucrative régulière, du salaire global de 18 mois qui doit s'élever à au moins 25'200.--;
• pour le requérant âgé de plus de 25 ans au début des études pour lesquelles il demande l'aide de l'Etat, prise en compte pour la justification du salaire de l'activité lucrative régulière de 12 mois qui doit s'élever à au moins Fr. 16'800.--;
• mais, pour tous les indépendants, le salaire ne doit pas être inférieur mensuellement à la valeur d'une demi-bourse, soit Fr. 700.--, en exerçant une activité lucrative régulière et sans être en formation.
Si cette condition financière n'est pas remplie, il n'y a pas indépendance financière. On admettra en outre, une absence totale de revenu pendant trois mois par an au maximum dans les cas suivants:
- stage préalable, cours de langue, préparation d'une maturité ou d'un préalable.
On admettra, de même, l'absence de revenu d'un mois par an pour les travailleurs intérimaires et l'on considérera comme activité lucrative la maladie, l'accident avec indemnités pour la gestion d'un ménage familial (couple avec enfant(s))."
b) En l'espèce, le requérant est âgé de 21 ans et sa demande porte sur un apprentissage qui a commencé le 1er juillet 2008. Durant la période de dix-huit mois qui a précédé le début de sa formation, respectivement du 1er janvier 2007 au 30 juin 2008, sa situation et ses revenus étaient les suivants:
- Janvier et février 2007 (2 mois): revenu d'insertion (RI);
- Mars à novembre 2007 (9 mois): incorporation dans l'armée;
- Décembre 2007: emploi auprès d'une société (gain 3'900 fr.);
- Janvier à avril 2008: revenu d'insertion (RI);
- Mai et juin 2008: CHUV (gain 390 fr. par mois plus RI).
N'ayant exercé une activité lucrative que pendant un mois durant cette période, l'intéressé ne peut se prévaloir sous cet angle de l'indépendance financière prévue à l'art. 12 al. 1 ch. 2 LAEF.
c) Il est toutefois vrai que depuis le 1er janvier 2008, soit durant les six mois qui ont précédé le début de son apprentissage, l'intéressé a été pris en charge par le CSR qui subvient à son entretien dans le cadre du programme "FORJAD".
Le projet-pilote dit "FORJAD" a été lancé en 2006 par le Conseil d'Etat en vue de l'insertion, par l'entrée en formation professionnelle, des jeunes adultes sans une telle formation et bénéficiaire du revenu d'insertion. En vue de pérenniser ce programme, le Conseil d'Etat a déposé en janvier 2009 un exposé des motifs et projet de loi modifiant notamment la loi du 24 novembre 2003 sur l'organisation et le financement de la politique sociale (LOF; RSV 850.01) ainsi que la LAEF. Cette modification vise le financement des frais d'entretien des jeunes adultes de 18 à 25 ans bénéficiaires du RI par le système des bourses d'études et l'harmonisation des normes du revenu d'insertion.
En substance, même si le recourant n'est plus à la charge de ses parents, respectivement de sa mère, il est à la charge de la collectivité publique, fût-ce dans le programme FORJAD.
Or, dans sa jurisprudence, le tribunal a jugé que les prestations de l’aide sociale, actuellement reprises par le revenu d’insertion, ne pouvaient être assimilées au revenu d’une activité lucrative conduisant à une indépendance financière au sens de la LAEF (arrêts BO.2006.0090 du 1er mars 2007 et BO.2007.0211 du 29 mai 2008). Cette jurisprudence a été confirmée par les arrêts de principe BO.2007.0173 du 27 avril 2009 et BO.2007.0184 du même jour, qui ont fait l'objet d'une coordination au sens de l'art. 34 du règlement organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC; RSV 173.31.1).
2. Pour évaluer la capacité financière de la famille, entrent en ligne de compte selon l'art. 16 al. 1er LAEF d'une part les charges, à savoir les dépenses d'entretien et de logement (ch. 1), et d'autre part les ressources (ch. 2), soit notamment le revenu net admis par la commission d'impôt (let. a), ainsi que la fortune dans la mesure où elle dépasse le but d'une juste prévoyance et si, par son mode d'investissement, le capital peut supporter, en faveur du requérant, des prélèvements qui ne portent pas un préjudice sensible à l'activité économique de la famille (let. b).
a) L'art. 10 al. 1 RLAEF prévoit, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1er août 2006, que "le revenu familial déterminant (capacité financière) est constitué du code 650 de la décision de taxation définitive relative à la période fiscale de référence. La période fiscale de référence est celle qui précède l'année civile précédant la demande. A défaut, l'office statue provisoirement sur la base de la dernière décision de taxation disponible."
En l'espèce, la décision de taxation de la mère du recourant pour l'année 2006 - période fiscale de référence - indique un revenu net annuel de 62'216 fr.
b) aa) Selon le nouvel art. 10b al. 1 RLAEF entré en vigueur le 1er août 2006, l'Office procède, en dérogation à l'art. 10 RLAEF précité, à une évaluation du revenu déterminant dans les cas suivants:
"a) la taxation fiscale admet un revenu net équivalent à zéro ou
b) le requérant indépendant diminue ou cesse son activité lucrative dans le but de débuter une formation."
Le Tribunal administratif a jugé que ces nouvelles dispositions ne permettaient plus à l'office de procéder à une évaluation du revenu déterminant lorsque la situation financière de la famille s'était modifiée depuis la dernière taxation fiscale, puisque l'art. 10b al. 1 RLAEF énumère désormais exhaustivement les cas dans lesquels il est possible de s'écarter de "la décision de taxation définitive relative à la période fiscale de référence" (arrêt BO.2007.0041 du 23 mai 2007 consid. 2b/cc). Mais il a également jugé que le schématisme excessif dont sont empreints les nouveaux art. 10 al. 1 et 10b al. 1 RLAEF ne permettait pas une mise en oeuvre de l'art. 16 ch. 2 LAEF adéquate et conforme aux objectifs généraux de la loi. Il s'écarte donc de cette disposition réglementaire lorsque des éléments fiables et plus actuels sont à disposition de l'office ou du tribunal pour fixer le revenu familial déterminant (arrêt BO.2006.0167 du 26 juillet 2007 consid. 4b, confirmé par BO.2006.0155 du 18 octobre 2007 consid. 4b et BO.2006.0163 également du 18 octobre 2007 consid. 4b). Il convient également de rappeler, comme l'a fait le tribunal dans deux arrêts (BO.2007.0014 du 24 juillet 2007 et BO.2007.0206 du 17 mars 2008) que l'art. 15a RLAEF nouveau, entré en vigueur le 1er août 2006, prévoit que le changement de situation qui est considéré comme étant propre à rendre le montant d'une allocation insuffisant, est celui qui induit:
"a. une diminution supérieure à vingt pour cent entre le revenu familial déterminant tel que défini à l'article 10 du présent règlement et celui basé sur le code 650 de la dernière taxation fiscale rendue au cours de l'année civile pendant laquelle la demande a été déposée.
b. une augmentation supérieure à vingt pour cent des charges normales retenues lors du calcul de l'allocation, intervenue au cours de la période pour laquelle cette dernière a été octroyée."
bb) En l'espèce, le recourant explique que les revenus de sa mère ont subi une importante diminution, en raison d'une période de chômage de quatre mois en 2007.
cc) La décision de taxation de 2007 de la mère indique une diminution par rapport à celle de 2006, puisque le revenu net passe de 62'216 fr. à 55'435 fr., ce qui représente une diminution d'environ 10%. Toutefois, même en adoptant la solution la plus favorable au requérant, à savoir en tenant compte des seuls revenus 2007 de sa mère de 55'435 fr. soit 4'619 fr. (arrondis) par mois - à l'exclusion de son revenu d'apprenti et de la fortune de la mère -, l'octroi d'une bourse devrait lui être refusé comme le montrent les calculs ci-après.
3. a) L'art. 20 LAEF dispose que le soutien de l'Etat est accordé quand les charges, augmentées du coût des études du requérant, excèdent le revenu. Quant aux charges, l'art. 18 LAEF précise qu'elles sont calculées selon un barème des charges normales, compte tenu de la composition de la famille et du nombre et de l'âge des enfants. Ce barème, établi et périodiquement adapté par la Commission cantonale des bourses d'études, doit être approuvé par le Conseil d'Etat. A l'art. 11 RLAEF, il est précisé que l'insuffisance ou l'excédent du revenu familial, par rapport aux charges normales, se répartit entre les membres de la famille, à raison d'une part par parent, une part par enfant en scolarité obligatoire et deux parts pour chaque enfant en formation. Selon l'art. 8 al. 2 RLAEF, les charges correspondent aux frais mensuels minimum d'une famille pour l'alimentation, le loyer, les services industriels, l'équipement, le ménage, l'habillement, les assurances, le dentiste, les impôts, les loisirs, les divers. Elles s'élèvent à:
Fr. 3'100.- pour deux parents,
Fr. 2'500.- pour un parent,
auxquels s'ajoutent, par enfant à charge
Fr. 700.- pour un enfant mineur,
Fr. 800.- pour un enfant majeur.
En l'occurrence, la famille est composée de la mère et d'un enfant majeur en formation, le requérant. Les charges normales s'élèvent donc à 2'500 fr. pour la mère et à 800 fr. pour l'enfant majeur, soit au total à 3'300 fr.
Compte tenu des charges (3'300 fr.) et des revenus (4'619 fr.), il y a un excédent de revenu familial de 1'319 fr. par mois (4'619 - 3'300). Le montant que la famille peut affecter au financement des études du requérant est par conséquent de 879,35 fr. par mois ([1'319 : 3] x 2), soit un montant annuel de 10'552 fr.
b) Aux termes de l'art. 19 LAEF, sont prises en considération pour le calcul du coût des études, toutes les dépenses qu'elles nécessitent, y compris celles qui résultent de la distance entre le domicile et le lieu des études. Les éléments qui constituent le coût des études sont précisés à l'art. 12 al. 1 RLAEF, soit:
a. les écolages et les diverses taxes scolaires;
b. les fournitures (manuels, instruments, matériel) indispensables à la poursuite des études;
c. les vêtements de travail spéciaux;
d. les frais de déplacement du domicile au lieu de travail ou d'études et vice versa ou, le cas échéant, les frais de logement hors de la famille;
e. les frais de repas si la distance entre le domicile et le lieu de travail ou d'études ou les exigences des horaires le justifient.
Le montant annuel du coût des études a été fixé à 4'580 fr. par l'autorité intimée (formation 530 fr.; frais de logement/pension/repas 2'420 fr. (repas); frais de déplacement 1'630 fr.). Ils sont comptés pour onze mois pour les apprentissages (art. 12 al. 3 RLAEF).
S'agissant des frais d’un logement séparé, l'autorité intimée n'en a pas tenu compte, quand bien même le requérant occupe son propre appartement. Il est rappelé que de tels frais ne sont pris en considération que lorsque le logement séparé de celui des parents s’impose par l’éloignement de leur domicile, respectivement du domicile familial, du lieu des études ou encore, exceptionnellement, en cas de dissensions graves entre le requérant et ses parents (v. notamment arrêts BO.2005.0056 du 6 novembre 2006 consid. 5; BO.2005.0015 du 24 juin 2005 consid. 2b/bb et les arrêts cités). En l'espèce, le domicile de la mère se trouve à 1******** et celui du requérant à ********. Le lieu où se déroule l'apprentissage étant Lausanne, la nécessité pour l'intéressé de quitter 1******** pour ******** n'a été ni invoquée, ni établie, de même que d'éventuels conflits avec sa mère qui empêcheraient toute cohabitation. Au surplus, même dans l'hypothèse où il serait tenu compte des frais liés au domicile séparé du requérant, ceux-ci étant limités à 480 fr. par mois, soit 5'760 fr. par année (v. barème ch. E.3 chambre et pension), la solution du présent litige ne serait pas différente pour les raisons exposées ci-après sous let. c.
c) Si l'on s'en tient au montant retenu par l'autorité pour le coût des études, soit 4'580 fr., la part de 10'552 fr. dévolue au requérant pour sa formation permet de couvrir la totalité de ses frais d'études. Si l'on ajoute aux frais d'études les frais de logement à hauteur de 5'760 fr., ce qui les porterait à 10'340 fr., il resterait encore un solde disponible de 212 fr. (10'552 fr. - 10'340 fr.). La décision de l'autorité intimée refusant l'octroi d'une bourse d'études doit par conséquent être confirmée.
4. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté, la décision de l'OCBEA étant maintenue. Vu la situation financière du requérant, bénéficiaire du revenu d'insertion, les frais sont laissés à la charge de l'Etat.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage (OCBEA) du 14 octobre 2008 est confirmée.
III. Il n'est pas prélevé d'émolument judiciaire.
Lausanne, le 18 mai 2009
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.