TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 6 mai 2008
Composition
M. Pascal Langone, président; M. François Gillard et M. Guy Dutoit, assesseurs; Mme Stéphanie Taher, greffière.
Recourante
X.________, à 1********
Autorité intimée
Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage, BAP, à Lausanne
Objet
décisions en matière d'aide aux études
Recours X.________ c/ décisions de l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage du 30 novembre 2007
Vu les faits suivants
A. X.________, ressortissante suisse née le ******** à 2********, est étudiante à l’Université de 2********, où elle réside. Elle y a toujours vécu avec sa mère, sous réserve d’un séjour dans le canton de Vaud entre 1992 et 1998. Elle ne connaît pas son père. Sa mère a quitté 2******* en 2002 pour s’installer dans le canton de Vaud, mais X.________ est demeurée à 2********, où elle envisageait une formation en relations internationales, dispensée uniquement à l’Université de 2********. Elle a entrepris des études à la faculté des sciences économiques et sociales (tronc commun de deux ans entre plusieurs facultés) en 2002, puis a finalement choisi un cursus en sciences politiques. Elle a exercé en parallèle une activité lucrative de quelques heures par semaine à 2******** qui lui a procuré un revenu de 7’920 fr. en 2004. Elle a commencé un Master en administration public à la rentrée universitaire 2007.
B. a) Par courrier du 29 septembre 2004 adressé à l’Office cantonal des bourses d’études et d’apprentissage (ci-après : OCBEA), X.________ a demandé l’octroi d’une bourse d’études pour l’année 2004-2005. Un montant de 10'500 fr. lui a été accordé pour la période du 15 octobre 2004 au 15 octobre 2005 par une décision de l’OCBEA du 4 janvier 2005.
b) Par demande du 10 mai 2005, l’intéressée a sollicité l’octroi d’une bourse d’études pour l’année 2005-2006. Un montant de 4’940 fr. lui a été attribué pour la période du 20 octobre 2005 au 20 octobre 2006 par une décision de l’OCBEA du 25 octobre 2005.
c) Par courrier du 18 avril 2006, X.________ a demandé l’allocation d’une bourse d’études pour l’année 2006-2007. Celle-ci lui a été octroyée par une décision de l’OCBEA du 6 décembre 2006, lui allouant un montant de 4'950 fr. pour la période du 22 octobre 2006 au 22 octobre 2007.
d) Le 4 octobre 2007, elle a sollicité l’allocation d’une bourse d’études pour l’année 2007-2008. L’OCBEA lui en a refusé l’octroi le 30 novembre 2007 au motif que la capacité financière de sa famille dépassait les normes fixées par le Barème et directives du Conseil d’Etat.
C. a) Par décision du 30 novembre 2007, l’OCBEA a annulé la bourse allouée le 25 octobre 2005, portant sur la période du 20 octobre 2005 au 20 octobre 2006. En effet, la modification des revenus de X.________, savoir l’allocation d’une bourse privée de 5'000 fr., qu’elle avait omis d’annoncer, entraînait l’obligation de rembourser un montant de 3'330 fr. sur la bourse totale accordée de 4'940 fr.
b) Pour le même motif, une seconde décision de l’OCBEA du 30 novembre 2007 a annulé la bourse octroyée le 6 décembre 2006, portant sur la période du 22 octobre 2006 au 22 octobre 2007. Un montant de 4'660 fr. sur une bourse totale de 4'950 fr. devait ainsi être remboursé.
D. Le 18 décembre 2007, X.________ a recouru contre deux décisions de l'OCBEA du 30 novembre 2007, soit celles annulant les bourses octroyées le 25 octobre 2005 et le 6 décembre 2006, auprès du Tribunal administratif (depuis le 1er janvier 2008 : la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal; CDAP), concluant implicitement à leur annulation et à l'octroi de bourses d'études pour les deux périodes concernées. La diminution du montant de la bourse qui lui était allouée (de 10'000 fr. pour la période 2004-2005 à 4'940 fr. dès la période 2005-2006) l’aurait empêchée de faire face à l’ensemble de ses charges. En effet, à la même période, sa mère se serait vue contrainte de rembourser mensuellement la somme de 700 fr. à titre d’arriérés d’impôts et, bien que ses revenus aient augmenté, elle ne pouvait plus subvenir de la même manière à l’entretien sa fille. L’assistant social de l’université l’aurait alors incitée à déposer une demande de bourse auprès de la Fondation Y.________, qu’elle avait obtenu pour un montant de 5'000 fr. Elle avait renouvelé sa demande auprès du même organisme pour la période 2006-2007 et obtenu une bourse de 7'000 fr. car la rédaction de son mémoire de licence ne lui permettait pas d’assumer en parallèle une activité professionnelle. Elle indiquait avoir entrepris les démarches auprès de la Fondation Y.________ de bonne foi, estimant que ce type de fondations étaient justement prévues pour combler l’insuffisance des montants alloués par les bourses étatiques. Elle aurait en outre informé l’OCBEA de ses démarches auprès de fonds privés dans un courrier du 22 novembre 2007.
Dans ses déterminations du 13 février 2008, l’OCBEA a conclu au rejet du recours, indiquant que les revenus déterminants de la recourante, tenant compte de l’allocation d’une bourse privée, étaient trop élevés pour permettre l’allocation d’une bourse.
La recourante a complété son recours par un courrier du 29 février 2008, en indiquant que le Barème et directives du Conseil d’Etat ne correspondaient pas à ses frais réels et que sans les aides privées dont elle avait bénéficié, elle aurait dû arrêter ses études. Elle indiquait finalement avoir reçu une bourse d’étude pour l’année 2007-2008 auprès de la Fondation du Rectorat de l’Université de 2********.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. L'Etat encourage financièrement l'apprentissage et la poursuite des études après le terme de l'obligation scolaire. Toute personne remplissant les conditions fixées par la loi du 11 septembre 1973 sur l'aide aux études et à la formation professionnelle (ci-après : LAEF, RSV 416.11) a droit au soutien financier de l'Etat. Pour l'essentiel, ces conditions sont de deux ordres: des conditions de nationalité et de domicile d'une part, des conditions financières de l'autre.
2. Selon l'art. 14 al. 1 LAEF, la nécessité et la mesure du soutien à accorder dépendent des moyens financiers dont le requérant et ses père et mère (ou éventuellement d'autres personnes qui subviennent à ses besoins) disposent pour assumer ses frais d'études, de formation et d'entretien. L'alinéa 2 de cette même disposition précise que la seule capacité financière du requérant est prise en considération, lorsque le requérant est majeur et financièrement indépendant.
Trois conditions cumulatives doivent être réunies pour qu’une personne soit réputée indépendante financièrement : avoir plus 18 ans, être domicilié dans le canton de Vaud depuis 18 mois au minimum au début de la formation et avoir exercé une activité lucrative régulière, sans être en formation, immédiatement avant le début de la formation pour laquelle la demande de bourse est déposée (art. 12 LAEF). Pour les requérants âgés de 18 à 25 ans, l’activité lucrative doit s’être exercée pendant au moins 18 mois, avec un salaire total de 25'200 fr. au minimum ; pour les requérants âgés de plus de 25 ans, l’activité lucrative régulière doit s’être exercée pendant au moins 12 mois avec un salaire total de 16'800 fr. au minimum. Aucun salaire mensuel, quel soit l’âge des requérants, ne doit être inférieur à 700 fr.
En l’espèce, la recourante, majeure mais âgée de moins de 25 ans au moment des deux demandes de bourses litigieuses, a exercé une activité lucrative en parallèle de ses études, à 2********, qui lui a rapporté 7'920 fr. en 2004 ; elle n’a pas travaillé dans le canton de Vaud avant d’entreprendre ses études. Elle doit donc être considérée comme financièrement dépendante, dans la mesure où elle ne remplit pas les conditions fixées par l’art. 12 LAEF.
3. Les conditions financières reposent sur l'un des principes essentiels de la LAEF, exprimé à son art. 2 : "le soutien de l'Etat est destiné à compléter celui de la famille, au besoin à y suppléer". C'est dire que ce soutien a un caractère subsidiaire. Le législateur a voulu maintenir le principe de la responsabilité première des parents.
a) Selon l'art. 16 LAEF, pour évaluer la capacité financière d’une famille, il faut prendre en compte les charges, à savoir les dépenses d'entretien et de logement (ch. 1) et les ressources (ch. 2), qui se composent du revenu net admis par la commission d'impôt (ch. 2 let. a), de la fortune, dans la mesure où elle dépasse le but d'une juste prévoyance et si par son mode d'investissement, le capital peut supporter en faveur du requérant des prélèvements qui ne portent pas un préjudice sensible à l'activité économique de la famille (ch. 2 let. b), et de l'aide financière accordée par toute institution publique ou privée, si le subside est expressément destiné au paiement des frais d’études (ch. 2 let. c).
L'art. 18 LAEFF prévoit que « les charges sont calculées selon un barème des charges normales, compte tenu de la composition de la famille et du nombre et de l'âge des enfants. Ce barème, établi et périodiquement adapté par la Commission cantonale des bourses d'études, doit être approuvé par le Conseil d'Etat ». En fait, depuis la modification du règlement d'application de la LAEF (ci après : RLAEF, RSV 416.11.1) le 10 juillet 1996, les charges normales sont fixées par l'art. 8 al. 2 RLAEF. Selon cette disposition, les charges correspondent aux frais mensuels minimum d'une famille pour l'alimentation, le loyer, les services industriels, l'équipement, le ménage, l'habillement, les assurances, le dentiste, les impôts, les loisirs et les frais divers. Elles tiennent compte de la composition de la famille, du nombre et de l'âge des enfants. Elles s’élèvent à :
« Fr. 3'100.- pour deux parents
Fr. 2'500.- pour un parent
auxquels s’ajoutent, par enfant à charge
Fr. 700.- pour un enfant mineur
Fr. 800.- pour un enfant majeur ».
Les art. 11 et 11a al. 1 et 2 RLAEF, qui précisent la portée de l'art. 18 LAEF, prévoient que :
"L'insuffisance ou l'excédent du revenu familial, par rapport aux charges normales, se répartit entre les membres de la famille, à raison d'une part par parent, une part par enfant en scolarité obligatoire et deux parts pour chaque enfant en formation. Si la part de l'excédent du revenu familial afférente au requérant est égale ou supérieure au coût des études, aucune allocation complémentaire n'est attribuée. En cas d'insuffisance de ce revenu, une allocation complémentaire est allouée pour contribuer, en plus du coût des études, à couvrir des frais d'entretien du requérant".
Ainsi, la réglementation sur l’aide à la formation tient compte des dépenses normales forfaitaires d'une famille, indépendamment de ses charges réelles et de sa situation financière effective, ce qui permet de garantir l’égalité de traitement entre les requérants. Les éléments à prendre en compte dans le calcul de l'allocation d'une bourse sont donc préétablis et ils ne peuvent être modifiés en fonction des circonstances particulières de la famille (Arrêts TA BO.2007.0081 du 23 janvier 2008 et BO. 2006.0076 du 1er mars 2007). En effet, les principes qui ont guidé le Conseil d'Etat lors de l'adoption des dispositions réglementaires sur l’aide à la formation sont les suivants :
"Le droit à une allocation dépend, toute autre condition étant remplie, de la mesure dans laquelle le revenu des parents est insuffisant pour supporter le coût des études. Il s'établit ensuite une comparaison entre le revenu et les charges. Celles-ci se calculent à partir du barème dit "des charges normales", sorte d'inventaire des dépenses normales d'une famille disposant d'un revenu qui lui permet un niveau de vie à mi-chemin entre la gêne et l'aisance. Il est (le barème) un instrument de mesure qui permet de proportionner le soutien financier de l'Etat aux besoins du requérant et à la situation de la famille (BGC printemps 1973 - septembre 1973, p. 1240)".
b) Pour calculer le coût des études, il faut prendre en considération toutes les dépenses qu’elles nécessitent (art. 19 LAEF). En vertu de l’art. 12 al. 1 RLAEF, les éléments constituant le coût des études sont : les écolages et les diverses taxes scolaires (let. a) ; les fournitures (manuels, instruments, matériel) indispensables à la poursuite normale des études (let. b) ; les vêtements de travail spéciaux (let. c) ; les frais de déplacement du domicile au lieu de travail ou d’études et vice versa, calculés selon le tarif le plus économique ou, le cas échéant, les frais de logement hors de la famille (let. d) ; les frais de repas si la distance entre le domicile et le lieu de travail ou d’études ou les exigences des horaires le justifient (let. e). Les frais mentionnés à la lettre a) sont comptés dans le coût des études selon les tarifs des établissements de formation (art. 12 al. 2 RLAEF). Les frais mentionnés aux lettres b) à e) font l’objet d’un forfait selon le Barème et directives pour l’attribution des bourses d’études approuvés par le Conseil d’Etat le 4 mars 1998 et modifiés le 30 mai 2007 (ci-après : le Barème). Ils sont comptés pour onze mois pour les apprentissages et dix mois pour les gymnases, écoles assimilées et Hautes Ecoles, à l’exception des frais de logement qui sont comptés pour douze mois (art. 12 al. 3 RLAEF).
Le Barème, dans sa version du 4 mars 1998 applicable au présent litige, précisait notamment ce qui suit pour le coût des études :
« Déplacements
(...)
Fr. 550.-- pour ceux qui utilisent seulement les transports urbains,
(...)
Repas de midi
Si l'horaire ne permet pas au requérant de rentrer à son domicile à midi, l'Office fait entrer dans les coûts des études une participation aux frais de repas de Fr. 10.-- par jour, maximum Fr. 200.-- par mois.
Chambre et pension
Chambre : justifiée par la distance entre le domicile des parents et le lieu de formation, la participation au loyer d'une chambre peut aller jusqu'à Fr. 450.-- par mois d'études.
La majorité ne donne pas droit à un complément de bourse pour la location d'une chambre.
Pension : la participation aux frais de repas se monte au maximum à Fr. 450.-- par mois de formation.
(...)
Matériel
(…)
Forfait pour le matériel d’études des hautes écoles selon indications des Rectorats et Facultés
(…) »
En l’espèce, le coût des études entreprises par la recourante, calculé forfaitairement, s’élève à 12'950 fr. pour chacune des deux périodes en cause (et non pas de 12'940 fr. comme retenu par inadvertance dans la décision du 25 octobre 2005). Cette somme comprend le montant des frais de formation, selon l’art. 12 al. 2 RLAEF, soit 1'000 fr. d’écolage et, conformément au Barème, des montants forfaitaires de 1'500 fr. pour les manuels, 5'400 fr. pour le logement, 4'500 fr. pour les repas et 550 fr. (et non pas 540 fr. comme retenu par la décision du 25 octobre 2005) pour les déplacements. La recourante a donc atteint le plafond maximum des forfaits établis pour les trois derniers postes.
La recourante invoque le fait que ce montant ne correspond pas à ses frais effectifs et que l’écart entre les frais forfaitaires et les frais effectifs seraient d’au moins 263 fr. par mois. Toutefois, la jurisprudence constante de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal retient qu’il ne faut pas s’écarter des forfaits établis par le Barème, car ils permettent de garantir une certaine égalité de traitement entre les requérants (BO. 2006.0060 du 8 novembre 2006, BO 2004/0185 du 24 juin 2005 ; BO 2004/0107 du 24 novembre 2004 ; BO 2002/0004 du 3 juillet 2002). Il n’y a pas lieu de revenir sur cette jurisprudence dans le cas d’espèce.
c) Le revenu familial déterminant (capacité financière) est constitué du code 650 de la décision de taxation définitive relative à la période fiscale (art. 10 al. 1 RLAEF). Dans l’ancien formulaire de déclaration d’impôt, il convient de se référer au chiffre 20 (moyenne des revenus nets des deux années précédentes) de la dernière déclaration d'impôt.
d) Le soutien de l’Etat est accordé quand les charges, augmentées du coût des études du requérant, excèdent le revenu (art. 20 LAEF).
Sans doute la loi présente-t-elle dans la définition des conditions financières donnant droit à la bourse un certain schématisme, mais ce schématisme a été voulu par le législateur et le tribunal ne peut que s’y conformer (cf. arrêt TA BO.2006.0076 du 1er mars 2007 ; BO 2005.0010 du 19 mai 2005, BO.2004.0151 du 6 avril 2005. ; voir aussi Luc Recordon, Tâches de l’Etat et des communes, L’enseignement et la formation, in La Constitution vaudoise du 14 avril 2003, édité par Pierre Moor, p. 152-153).
4. En l’espèce, il convient de procéder aux calculs pour deux périodes distinctes, à savoir les périodes 2005-2006 et 2006-2007.
a) Calcul de la bourse pour la période du 20 octobre 2005 au 20 octobre 2006 :
- Charges familiales selon le Barème de l’art. 8 al. 2 RLAEF, pour un parent (2'500 fr.) et un enfant majeur (800 fr.) : 3’300 fr. ;
- Détermination des parts selon l’art. 11 RLAEF : 3 parts ;
- Frais d’études, calculés selon les art. 19 LAEF, 12 RLAEF et le Barème : 12’950 fr. ;
- Revenu familial déterminant la période considérée, selon l’art. 10 RLAEF :
revenu de la mère : 49'670 fr.
revenu de la recourante : 7'920 fr., sous déduction de la franchise de 6'000 fr. (500 fr. par mois multiplié par douze mois) prévue par l’art. 10a RLAEF et le Barème, soit 1’920 fr.
bourse de la Fondation Y.________ : 5'000 fr.
Total du revenu annuel déterminant : 56'590 fr.
Total du revenu mensuel déterminant : 4'716 fr.
- Part du revenu pouvant être affecté au financement des études :
excédent du revenu familial : 4'716 (revenu mensuel déterminant) - 3'300 (charges) = 1'416 fr.
répartition de l’excédent du revenu familial, à raison de 2 parts pour la recourante selon l’art. 11 RLAEF : 944 fr. par mois, soit 11'328 par an.
Au vu des calculs qui précèdent, il apparaît que le montant des frais d’études (12'950 fr.) n’est pas entièrement couvert par l’excédent du revenu familial (11'328 fr.). En vertu de l’art 20 LAEF, la recourante aurait eu droit à l’allocation d’une bourse d’un montant de 1'622 fr. Elle a toutefois reçu une aide de 4'940 fr. et doit donc rembourser le trop-perçu, qui s’élève à 3'318 fr. (et non pas 3'330 fr. comme le retient par inadvertance la décision du 30 novembre 2007).
b) Calcul de la bourse pour la période du 22 octobre 2006 au 22 octobre 2007 :
- Charges familiales selon le Barème de l’art. 8 al. 2 RLAEF, pour un parent (2'500 fr.) et un enfant majeur (800 fr.) : 3’300 fr. ;
- Détermination des parts selon l’art. 11 RLAEF : 3 parts ;
- Frais d’études, calculés selon les art. 19 LAEF, 12 RLAEF et le Barème : 12’950 fr. ;
- Revenu familial déterminant pour la période considérée, selon l’art. 10 RLAEF :
revenu de la mère: 49'670 fr.
revenu de la recourante : 7'920 fr., sous déduction de la franchise de 6'000 fr. (500 fr. par mois multiplié par douze mois) prévue par l’art. 10a RLAEF et le Barème, soit 1’920 fr.
bourse de la Fondation Y.________ : 7'000 fr.
Total du revenu annuel déterminant : 58'590 fr.
Total du revenu mensuel déterminant : 4'882 fr.
- Part du revenu pouvant être affecté au financement des études :
excédent du revenu familial : 4'882 (revenu mensuel déterminant) - 3'300 (charges) = 1'582 fr.
répartition de l’excédent du revenu familial, à raison de 2 parts pour la recourante selon l’art. 11 RLAEF : 1’055 fr. par mois, soit 12’660 par an.
Au vu des calculs qui précèdent, il apparaît que le montant des frais d’études (12'950 fr.) n’est pas entièrement couvert par l’excédent du revenu familial (12’660 fr.). En vertu de l’art 20 LAEF, la recourante aurait eu droit à l’allocation d’une bourse d’un montant de 290 fr. Elle a toutefois reçu une aide de 4'950 fr. et doit donc rembourser le trop-perçu, qui s’élève à 4’660 fr.
5. Selon la jurisprudence, l'obligation de restituer l'indu se fonde en premier lieu sur les dispositions spéciales qui la prévoient et, à défaut, sur les règles générales de l'enrichissement illégitime au sens des art. 62 à 67 CO, qui énoncent des règles générales, applicables également en droit public (ATF B.22.2001 du 24 septembre 2002 consid. 2 et 115 V 118 consid. 3b).
L'art. 25 al. 1 let. a LAEF prévoit qu'au cours de la période pour laquelle l'allocation a été octroyée, le bénéficiaire ou son représentant légal doit déclarer sans délai à l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage tout fait nouveau de nature à entraîner la suppression ou la réduction des prestations qui lui sont accordées. S'il omet de le faire, son cas est assimilé à celui du requérant qui a obtenu une aide sur la foi d'indications inexactes (art. 15 al. 3 RLAEF). L'art. 30 LAEF dispose que, lorsqu'une allocation a été touchée indûment, sur la foi d'indications inexactes, sa restitution est exigée.
Ainsi, à la lumière des éléments qui précèdent, le tribunal retient que la recourante a omis de déclarer à l’autorité intimée, du moins jusqu’au 22 novembre 2007, les deux bourses accordées en 2005 et 2006 par l’institution privée, dont il faut pourtant tenir compte dans l’évaluation de la capacité financière, selon l’art. 16 al. 2 let. c LAEF. Cela constitue des faits nouveaux propres à entraîner la réduction, voire la suppression, de la bourse cantonale. La recourante est ainsi tenue à restitution selon l’art. 30 LAEF. Au demeurant, la bonne foi dont elle se prévaut ne fait pas obstacle à l'obligation de rembourser des prestations indues lorsque la personne qui les a reçues se trouve encore enrichie lors de la répétition (art. 64 CO); or, l'administré qui s'est servi de la prestation indue pour faire des dépenses nécessaires, par exemple payer des dettes ou pourvoir à son entretien, est considéré comme toujours enrichi et, par conséquent, astreint à restituer (v. Grisel, Traité de Droit administratif, p. 621).
6. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours est rejeté et les décisions attaquées confirmées, en ce sens que la recourante doit rembourser la somme de 3'318 francs (au lieu de 3'330 francs) pour la période du 20 octobre 2005 au 20 octobre 2006 et de 4'660 francs pour la période du 22 octobre 2006 au 22 octobre 2007, soit un total de 7’978 francs à l’Office cantonal des bourses d’études et d’apprentissage. Les frais de justice sont mis à la charge de la recourante, qui n’a pas droit à des dépens.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Les décisions du 30 novembre 2007 de révoquer les bourses allouées par décisions des 25 octobre 2005 et 6 décembre 2006 sont confirmées, dans le sens du considérant 6.
III. Un émolument de 100 (cent) francs est mis à la charge de la recourante.
Lausanne, le 6 mai 2008
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.