TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 8 septembre 2009
Composition
M. Xavier Michellod, président; Mme Marie-Jeanne Fontanellaz et M. Guy Dutoit, assesseurs.
Recourante
A.X.________, à ********,
Autorité intimée
Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage, BAP,
Objet
décisions en matière d'aide aux études
Recours A.X.________ c/ décision de l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage du 31 octobre 2007
Vu les faits suivants
A. A.X.________ (ci-après : le requérante, ou la recourante), née le 13 février 1986, a entrepris en octobre 2006 des études à l’Université de Lausanne (UNIL) auprès de la faculté des Hautes études commerciales (HEC). Durant sa scolarité, ses grands-parents maternels, B.X.________ et C.X.________ ont subvenu à ses besoins. Elle occupe, depuis le 1er octobre 2005, un logement sis à Lausanne dont le loyer mensuel initial net s’élevait à 358 francs.
Les grands-parents de la requérante sont domiciliés à Lausanne, et sont au bénéfice de rentes AVS pour un montant annuel net après déductions admises par l’administration fiscale de 45'110 francs. La requérante perçoit pour elle-même des rentes AVS d’un montant annuel net de 6'408 francs. Elle a connu un échec en fin de première année universitaire.
B. Par décision du 14 août 2007, pour la période du 1er septembre 2007 au 1er août 2008, l'office a accordé à la requérante une bourse d'études de 4'750 francs.
Agissant le 29 août 2007, A.X.________ a recouru contre la décisions de l’office du 14 août 2007 devant le Tribunal administratif (depuis le 1er janvier 2008 la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal; CDAP), concluant en substance à la réforme et à l'octroi d’un montant plus élevé. Le même jour, elle a spontanément saisi la Commission des cas dignes d'intérêt (CDI), en application de l'art. 35 LAEF.
L'office a proposé la solution suivante, approuvée par la CDI (25 octobre 2007) et entérinée par le SESAF (Service de l'enseignement spécialisé et de l'appui à la formation):
"Etudes à Lausanne pour un logement familial à Lausanne : la prise en compte d’un logement n’est pas justifiée, de même qu’elle ne l’est pas non plus pour cause de mauvaise entente avec ses grands-parents. Le déplafonnement de l’allocation complémentaire amènerait la bourse à CHF 5'060 .-. "
C. Le 31 octobre 2007, se fondant sur l’avis de la CDI précité, l’office a rapporté la décision entreprise et augmenté le montant octroyé pour le fixer à 5'060 francs. Il en a avisé la recourante, lui indiquant que, dans l’hypothèse où cette décision lui conviendrait, il lui appartenait d’en « aviser le Tribunal administratif et retirer [le] recours ».
Le 1er novembre 2007, le Tribunal administratif a invité la recourante à lui indiquer si elle entendait maintenir, retirer ou modifier son recours, en lui précisant que, faute de réponse dans le délai imparti, son recours serait considéré comme retiré. Le 30 novembre 2007, faute de réponse, le magistrat instructeur a constaté, faute d’objet, l’irrecevabilité du recours.
Par correspondance du 11 décembre 2007, la recourante a informé le tribunal qu’elle contestait la décision précédente, indiquant qu’elle avait suivi les instructions données par l’office et, dans la mesure où la nouvelle décision ne lui convenait pas, s’était abstenue d’en avertir le tribunal.
Considérant cette dernière comme une requête de restitution du délai imparti le 1er novembre 2007, et l’admettant compte tenu des instructions contradictoires qui avaient été données, le nouveau magistrat instructeur a considéré que la recourante avait valablement déclaré maintenir son recours et lui a imparti un délai pour déposer un nouveau mémoire.
La recourant s’est exécutée le 19 décembre 2007, faisant valoir en substance avoir dû prendre un logement indépendant dans la mesure où il lui était impossible, compte tenu de l’environnement bruyant et du manque de place, de poursuivre des études supérieures dans le cadre de vie offert par ses grands-parents.
L’office a conclu au rejet du recours.
D. La Cour de droit administratif et de droit public III du Tribunal cantonal qui, au 1er janvier 2008, a succédé au Tribunal administratif, a délibéré à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit
1. a) L'Etat encourage financièrement l'apprentissage et la poursuite des études après le terme de l'obligation scolaire. Toute personne remplissant les conditions fixées par la loi du 11 septembre 1973 sur l'aide aux études et à la formation professionnelle (LAE ; RSV 416.11) a droit au soutien financier de l'Etat. Pour l'essentiel, ces conditions sont de deux ordres : des conditions de nationalité et de domicile d'une part, des conditions financières de l'autre. Les conditions financières reposent sur l'un des principes essentiels de la LAE, exprimé à son art. 2 : "le soutien de l'Etat est destiné à compléter celui de la famille, au besoin à y suppléer". C'est dire que ce soutien a un caractère subsidiaire. Le législateur a voulu maintenir le principe de la responsabilité première des parents. La nécessité et la mesure du soutien à accorder dépendent donc des moyens financiers dont le requérant et ses père et mère disposent pour assumer les frais d'études, de formation et d'entretien du requérant (art. 14 al. 1 LAE).
b) Les critères pour déterminer la capacité financière des parents sont énumérés aux art. 16 à 18 LAE. L'art. 16 LAE est libellé de la manière suivante :
"Entrent en ligne de compte pour l'évaluation de la capacité financière :
1) les charges, à savoir les dépenses d'entretien et de logement;
2) les ressources, à savoir :
a) le revenu net admis par la Commission d'impôt;
b) la fortune, dans la mesure où elle dépasse le but d'une juste prévoyance et si, par son mode d'investissement, le capital peut supporter, en faveur du recourant, des prélèvements qui ne portent pas un préjudice sensible à l'activité économique de la famille;
c) l'aide financière accordée par toute institution publique ou privée, si ce subside est expressément destiné au paiement des frais d'études tels qu'ils sont définis à l'art. 19 de la présente loi".
L’art. 18 LAE prévoit que :
« les charges sont calculées selon un barème des charges normales, compte tenu de la composition de la famille et du nombre et de l’âge des enfants. Ce barème, établi et périodiquement adapté par la Commission cantonale des bourses d’études, doit être approuvé par le Conseil d’Etat ».
Selon l'art. 8 al. 2 du règlement du 21 février 1975 d'application de la LAE (RAE ; RSV 416.11.1), les charges correspondent aux frais mensuels minimum d'une famille pour l'alimentation, le loyer, les services industriels, l'équipement, le ménage, l'habillement, les assurances, le dentiste, les impôts, les loisirs et les frais divers. Elles tiennent compte de la composition de la famille, du nombre et de l'âge des enfants. Elles s’élèvent à :
« Fr. 3'100.- pour deux parents Fr. 2'500.- pour un parent auxquels s’ajoutent, par enfant à charge Fr. 700.- pour un enfant mineur Fr. 800.- pour un enfant majeur ».
Les art. 11 et 11a al. 1 et 2 RAE, qui précisent la portée de l'art. 18 LAE, prévoient que :
"L'insuffisance ou l'excédent du revenu familial, par rapport aux charges normales, se répartit entre les membres de la famille, à raison d'une part par parent, une part par enfant en scolarité obligatoire et deux parts pour chaque enfant en formation. Si la part de l'excédent du revenu familial afférente au requérant est égale ou supérieure au coût des études, aucune allocation complémentaire n'est attribuée. En cas d'insuffisance de ce revenu, une allocation complémentaire est allouée pour contribuer, en plus du coût des études, à couvrir des frais d'entretien du requérant".
Les principes qui ont guidé le Conseil d'Etat lors de l'adoption de ces dispositions réglementaires sont les suivants :
"le droit à une allocation dépend, toute autre condition étant remplie, de la mesure dans laquelle le revenu des parents est insuffisant pour supporter le coût des études. Il s'établit ensuite une comparaison entre le revenu et les charges. Celles-ci se calculent à partir du barème dit "des charges normales", sorte d'inventaire des dépenses normales d'une famille disposant d'un revenu qui lui permet un niveau de vie à mi-chemin entre la gêne et l'aisance. Il est (le barème) un instrument de mesure qui permet de proportionner le soutien financier de l'Etat aux besoins du requérant et à la situation de la famille (BGC printemps 1973 - septembre 1973, p. 1240)".
Cette réglementation tient compte des dépenses normales forfaitaires d'une famille, indépendamment des charges réelles et de la situation financière effective de la famille. Ainsi, les éléments à prendre en compte dans le calcul de l'allocation d'une bourse sont préétablis et ils ne peuvent être modifiés en fonction des circonstances particulières de la famille.
c) Pour le calcul du coût des études, sont prises en considération toutes les dépenses qu’elles nécessitent, y compris celles qui résultent de la distance entre le domicile et le lieu des études (art. 19 LAE). En vertu de l’art. 12 al. 1 RAE, les éléments constituant le coût des études sont : les écolages et les diverses taxes scolaires (let. a) ; les fournitures (manuels, instruments, matériel) indispensables à la poursuite normale des études (let. b) ; les vêtements de travail spéciaux (let. c) ; les frais de déplacement du domicile au lieu de travail ou d’études et vice versa ou, le cas échéant, les frais de logement hors de la famille (let. d) ; les frais de repas si la distance entre le domicile et le lieu de travail ou d’études ou les exigences des horaires le justifient (let. e). Les frais mentionnés à la lettre a) sont comptés dans le coût des études selon les tarifs des établissements de formation (art. 12 al. 2 RAE). Les frais mentionnés aux lettres b) à e) font l’objet d’un forfait selon le barème et les directives pour l’attribution des bourses d’études approuvés par le Conseil d’Etat le 4 mars 1998. Ils sont comptés pour onze mois pour les apprentissages et dix mois pour les gymnases, écoles assimilées et Hautes Ecoles, à l’exception des frais de logement qui sont comptés pour douze mois (art. 12 al. 3 RAE). Le soutien de l’Etat est accordé quand les charges, augmentées du coût des études du requérant, excèdent le revenu (art. 20 LAE).
2. Sans doute la loi présente-t-elle dans la définition des conditions financières donnant droit à la bourse un certain schématisme, mais le tribunal ne peut que s’y conformer (cf. arrêt du Tribunal administratif BO.2005.0010 du 19 mai 2005 ; voir aussi Luc Recordon, Tâches de l’Etat et des communes, L’enseignement et la formation, in La Constitution vaudoise du 14 avril 2003, édité par Pierre Moor, p. 152-153).
3. En la présente espèce, le litige a trait pour l’essentiel à la détermination des frais d’études de la recourante. En effet, celle-ci, quoi que majeure, n’est pas indépendante financièrement au sens où l’art. 12 al. 2 LAE l’entend. Comme elle n'a pas exercé d'activité lucrative pendant dix-huit mois au moins avant le début de la formation pour laquelle elle demande l'aide de l'Etat, il y a lieu de considérer qu'elle ne s'est pas rendue financièrement indépendante au sens de la disposition précitée. Dans ces circonstances, la nécessité et la mesure du soutien à lui accorder dépendent exclusivement des moyens financiers dont ses grands-parents disposent pour assumer ses frais d'études, de formation et d'entretien, conformément à l'art. 14 al. 1 LAE.
a) Le revenu familial déterminant, soit la capacité financière, est constitué du code 650 de la décision de taxation définitive relative à la période fiscale de référence. La période fiscale de référence est celle qui précède l’année civile précédant la demande (art. 10 al. 1 RAE). L’autorité intimée a pris en considération le revenu déclaré par les grands-parents, constitué uniquement de rentes AVS, auquel il convenait d’ajouter les rentes perçues en faveur de la recourante, par 6'408 fr., pour un revenu annuel net de 51'518 fr., soit 4293 fr. 10 par mois, comme le retient la décision attaquée.
4. b) La recourante critique la décision attaquée en ce qu’elle n’inclut pas le loyer du logement indépendant qu’elle occupe à Lausanne. Elle estime que l’exiguïté du logement familial impose la constitution pour elle d’un domicile séparé. Selon la jurisprudence, les frais d'un logement séparé ne sont pris en considération que lorsque la distance entre le lieu de domicile parental et le lieu des études empêche un retour quotidien (arrêts BO.2006.0140 du 29 juin 2007 ; BO.2006.0125 du 27 février 2007 ; BO.2006.0003 du 2 juin 2006 et les arrêts cités). Tel n’est pas le cas en l’espèce, de toute évidence, le lieu d’étude comme le domicile des grands-parents se trouvant à Lausanne. Le tribunal a certes admis à quelques reprises, à titre exceptionnel, de prendre en compte le montant d’un logement séparé lorsque des difficultés familiales particulièrement intenses justifient un éloignement des enfants du domicile parental, ou lorsque des raisons de santé l’exigent (cf. notamment arrêts TA du 4 juin 2003 BO.2002.0151 et du 23 février 2004 BO 2003.0137). Il a toutefois subordonné l’application de cette exception à des preuves strictes (suivi médical, intervention des services sociaux par exemple). Dans le cas particulier, la recourante n’invoque pas l’existence de difficultés familiales particulières. Elle doit donc être déboutée sur ce point.
Le montant de 2'200 fr., couvrant les frais de repas de midi, forfait auquel s’ajoute les frais de déplacements, 370 fr., doit ainsi être confirmé. Avec les frais de formation, 860 fr., le coût annuel des études de la recourante se monte ainsi à 3’430 francs.
S'agissant des charges mensuelles, l'office a retenu en l'espèce un forfait de 3'100 fr. pour les grands-parents mariés et de 1’600 fr. pour deux enfants majeurs en formation, soit un total de 4'700 francs.
Ainsi, il y a insuffisance de revenu à hauteur de 406 fr. 90 (4’293 fr. 10 – 4’700 fr.). Or, aux termes de l'art. 11a al. 2 RLAEF : "En cas d'insuffisance de ce revenu, une allocation complémentaire est allouée pour contribuer, en plus du coût des études, à couvrir des frais d'entretien du requérant". Le Tribunal administratif a rappelé que la bourse doit en effet couvrir, en plus des frais d'études, la part des dépenses d'entretien du requérant que celui-ci et sa famille ne sont pas en mesure d'assumer. Cette allocation doit être calculée en faisant abstraction du montant maximum fixé par le Conseil d'Etat sur la base de l'art. 11a al. 3 RLAEF (110 fr. par mois selon le barème); cette limite a en effet été jugée contraire à la loi (v. arrêt BO.2006.0068 du 8 novembre 2006, consid. 3). Pour calculer ce montant, on doit se baser sur l'insuffisance du revenu familial, compte tenu des charges calculées conformément à l'art. 8 al. 2 RLAEF, et en appliquant par analogie à ce montant la répartition prévue à l'art. 11 RLAEF (v. BO.2006.0068 et les arrêts cités).
En l’occurrence, le montant de 406 fr. 90 par mois doit être réparti en six parts, conformément à l'art. 11 RLAEF (1 part pour chacun des parents, 2 parts pour chacun des enfants en formation). Le montant qui doit être attribué à la requérante à titre d'allocation pour insuffisance de revenu est par conséquent de 135 fr. 60 fr. par mois (406 fr. 90 : 6 [x 2]), soit 1'627 fr. 20 pour une année.
Ainsi, c’est à juste titre que l’office a alloué une bourse annuelle de 5'060 fr. (frais d’études ajoutés à l’allocation pour insuffisance de revenu).
5. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la décision attaquée, confirmée. Compte tenu des circonstances, les frais de justice seront laissés à la charge de l’Etat (art. 48 et 52 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA; RSV 173.36 – en vigueur depuis le 1er janvier 2009 et applicable, vu son article 117 al. 1, aux causes pendantes à cette dernière date).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage du 31 octobre 2007 est confirmée.
III. Il n'est pas prélevé d'émolument judiciaire.
Lausanne, le 8 septembre 2009
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.