CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 29 juin 2000
sur le recours interjeté par Philippe RAUSCHERT, au Mont-sur-Lausanne,
contre
la décision rendue le 18 octobre 1999 par la commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières du Mont-sur-Lausanne concernant le nouvel état (attribution d'une parcelle en zone industrielle survolée par une ligne électrique à haute tension).
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Olivier Renaud et M. Antoine Rochat, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le Syndicat d'améliorations foncières du Mont-sur-Lausanne a été créé par arrêté du Conseil d'Etat du 19 mars 1982. Il a pour but le remaniement parcellaire en corrélation avec l'adoption d'une zone agricole liée à une zone à bâtir, la construction de chemins et la pose de canalisations d'assainissement.
Le syndicat a notamment mis à l'enquête les taxes-types de l'ancien état en 1987, puis en 1992 divers objets dont le sous-périmètre des terrains à bâtir soumis à péréquation réelle. Le nouveau règlement communal et son plan général d'affectation (PGA) ont été approuvés par le Conseil d'Etat le 6 août 1993. A l'intérieur du périmètre du syndicat, l'entrée en vigueur de cette règlement communale est subordonnée à l'entrée en force du nouvel état de propriété élaboré par le syndicat (voir les arrêts AF 99/005 et AF 99/010 du 2 juin 2000 au sujet de la portée de l'art. 124 PGA).
Le syndicat a procédé à la récolte des voeux des propriétaires au début de 1997. Dans la formule ad hoc remplie le 28 mars 1997, le recourant a indiqué qu'il souhaitait recevoir, pour sa prétention au nouvel état qui s'élève à environ 230'000 fr., une surface située de 1530 m² dans la zone industrielle "Budron sud", soit à l'extrémité est de cette zone (premier voeu) soit à l'extrémité nord de cette zone (deuxième voeu). Le recourant a déclaré également qu'à défaut, il souhaitait que sa prétention soit vendue contre une soulte équitable. En réponse à la question correspondante, il se déclarait prêt à payer une soulte de 15'000 à 20'000 fr. pour accroître la surface constructible attribuée.
Il faut préciser, d'après ce qu'indique le recourant dans ses voeux ainsi que dans son recours, que la menuiserie Rauschert est installée actuellement au Mont-sur-Lausanne en zone de villa et que le recourant souhaite donner la possibilité à son fils, qui exploite la menuiserie au bénéfice de la maîtrise fédérale, et à son petit-fils qui se prépare à son tour à cet examen, de posséder un terrain adéquat pour la construction d'un nouvel atelier, ce qui permettrait de prolonger l'entreprise familiale jusqu'à la quatrième génération.
B. Du 23 novembre au 23 décembre 1998, le syndicat a mis à l'enquête divers objets, dont notamment l'estimation des terres et des valeurs passagères, la répartition des nouvelles parcelles, l'adaptation des servitudes et des autres droits ainsi que le tableau des soultes.
D'après le compte de l'ancien état, le recourant est propriétaire de la parcelle 943, actuellement cultivée, d'une surface de 10'148 m² estimée - d'après les chiffres mis à l'enquête - 96'925 fr., ce qui détermine une prétention dans le nouvel état de 228'456 fr. après application du coefficient de péréquation de 2,2623 à la valeur de l'ancien état. Comme l'explique la commission de classification dans son rapport du 30 septembre 1998 mis à l'enquête (chiffre 9.1), ce facteur multiplicateur de 2,2623 correspond au rapport entre la valeur totale du terrain soumis à péréquation à l'ancien état et la valeur totale des mêmes terrains au nouvel état, après entrée en vigueur du nouveau plan général d'affectation. La prétention de chaque propriétaire dans le nouvel état correspond à l'estimation de son ancien état multipliée par ce coefficient.
Dans le nouvel état mis à l'enquête, le recourant recevait la parcelle 3067 de 1'761 m², estimée 278'238 fr. (soit 158 fr. le m²). Cette parcelle 3067 se trouve dans la partie médiane de la zone industrielle Budron "Budron sud", en bordure d'un chemin existant orienté sensiblement dans l'axe nord-sud, dont l'angle formé par ce chemin et, au sud, une future route dont l'emprise est attribuée à l'Etat de Vaud, Service des routes.
A cet endroit, deux lignes électriques à haute tension appartenant à Energie Ouest Suisse (EOS) sont implantées selon un tracé sensiblement parallèle au chemin existant. Celle de ces lignes qui se trouve à l'est du chemin survole l'angle nord-ouest de la parcelle attribuée au recourant.
Le recourant a formulé diverses réclamations sur la feuille d'enquête, notamment au sujet de l'estimation de l'ancien état ainsi qu'au sujet de la parcelle attribuée au nouvel état: il relevait au sujet de cette dernière qu'en raison de sa contenance, la soulte à payer dépassait largement le montant envisagé, que son prix au m² dépassait celui des parcelles voisines, que les accès à cette parcelle n'étaient pas définis sur le plan et enfin que le survol de la parcelle par la ligne à haute tension constituait un très sérieux handicap pour la construction d'une menuiserie. Il s'opposait ainsi à l'attribution de la parcelle 3067.
C. Par décision du 18 octobre 1999 rendue après auditions du recourant, la commission de classification a rectifié l'estimation de l'ancien état du recourant, admettant une erreur sur ce point et portant l'estimation à 100'984 fr. et sa prétention dans le nouvel état (après application du coefficient multiplicateur) à 228'456 fr. S'agissant du nouvel état, la commission de classification a diminué de 158 à 150 fr./m² le prix d'attribution de la parcelle et ramené sa surface à 1'711 m², d'où une valeur d'attribution de 256'650 fr. La commission de classification a également constitué une nouvelle servitude de passage pour assurer l'accès de la parcelle.
S'agissant de la présence de la ligne à haute tension, la décision de la commission de classification indique que celle-ci n'est pas compétente pour prendre en compte les incidences que pourrait avoir l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant, qui était alors en cours d'élaboration. Elle ajoute encore ce qui suit:
"Comme expliqué lors des auditions la Commission vous rappelle que la parcelle no 3067 n'est grevée d'aucune servitude de restriction de bâtir en faveur de l'EOS. Il existe toutefois bien une servitude (dispensée d'inscription au Registre foncier) autorisant EOS à "survoler" votre parcelle, mais cette servitude ne contient pas de clause limitant les possibilités de construire.
Voilà pourquoi la Commission n'a pu comptabiliser, relativement à cette ligne EOS, qu'une valeur passagère de fr. 510.- à titre d'indemnisation pour le survol des fils sur 30 m', soit fr. 17.--/m' selon les tarifs en vigueur en la matière.
En conséquence et à défaut de servitudes de restriction de bâtir, la Commission ne peut que vous engager à présenter à EOS un projet de construction sur votre parcelle conforme au règlement de la zone industrielle afin de négocier avec cette société l'indemnisation qui vous sera due contre l'inscription d'une servitude ad'hoc."
EOS a confirmé cette procédure lors d'un courrier adressé à la commission le 7 juillet 1999 qui précise notamment que
"Chaque propriétaire d'une parcelle survolée et non soumise à une servitude inscrite pourra alors, comme stipulé à l'art. 3 de chaque convention, s'il "envisage une utilisation nouvelle (construction permanente, etc.) du terrain occupé par la ligne", demander au propriétaire de la ligne à ce moment-là, la création d'une servitude accompagnée d'une indemnisation".
D. Par déclaration du 8 novembre 1999, motivée dans le délai imparti par le juge instructeur dans un mémoire du 18 novembre 1999, le recourant a conclu à l'annulation de l'attribution de la parcelle 3067 et à ce que la commission de classification réétudie une attribution répondant à l'un de ses voeux. Le recourant fait valoir en bref que la zone de sécurité de 12,5 m à partir de l'axe de la ligne provoque un empiétement total de 736 m², réduisant la surface constructible à 1'025 m² et entraînant l'obligation de construire en "F 90", soit plus cher et sur un seul niveau en raison de la faible hauteur des fils conducteurs. Le recourant ajoute que les nouvelles dispositions étudiées par le Conseil fédéral (il s'agit de l'ORNI) porteront la bande inconstructible à plus de 32 m à partir de l'axe de la ligne, déterminant un empiétement de 1'536 m² qui ne laisserait que 175 m² de surface constructible.
La commission de classification a conclu au rejet du recours par acte du 22 décembre 1999. Elle y précise notamment qu'elle a tenté en vain de proposer à EOS de clarifier la situation de la ligne électrique et d'inscrire de nouvelles servitudes de restriction de bâtir sur les parcelles survolées moyennant indemnisation: EOS s'est refusée à cette opération en raison de son coût économique.
E. Traitant simultanément les neufs différents dossiers concernant des parcelles situées dans le périmètre du syndicat (y compris le recours AC 98/059 Osterwalder dirigé contre le plan de quartier Au Ferrajoz), le tribunal a convoqué des audiences et adressé aux parties des communications et réquisitions du 6 janvier 2000 en précisant que l'ensemble des dossiers, à savoir le dossier général du syndicat ainsi que les différents dossiers individuels, pouvaient être consultés au greffe par chacune des parties. Le tribunal a notamment fait verser au dossier les voeux des propriétaires concernés et les rapports de la commission de classification concernant les enquêtes précédentes du syndicat.
La Commune du Mont a été invitée à se faire représenter à toutes les audiences.
Pour ce qui concerne le dossier Rauschert (AF 99/0020), le tribunal a attiré EOS à la procédure en l'invitant à se déterminer sur le recours. EOS n'a cependant pas déposé de déterminations écrites.
F. L'audience concernant le recours de Philippe Rauschert a eu lieu le 10 avril 2000 le matin. Y ont participé Philippe Rauschert et son fils Michel Rauschert, Marc-André Hunziker représentant EOS, les représentants de la commission de classification (MM. Biner, géomètre et Schmidt, collaborateur de ce dernier, puis M. Mouquin, président de la commission de classification), M. Capt, du comité de direction du syndicat, ainsi que le conseiller municipal Michel Odier et Michel Recordon, urbaniste communal.
Le représentant d'EOS a expliqué que la ligne litigieuse située à l'est du chemin existant (la seconde ligne située à l'ouest du chemin est une ligne de 380 kV qui n'est pas en cause) est une ligne construite en 1940 d'une capacité de 220 kV mais exploitée en 125 kV. Il a commenté l'application des règles de l'ordonnance fédérale sur les lignes électriques (OLEl, RS 734.31), produit une communication de l'inspection fédérale des installations à courant fort contenant des recommandations de la Commission fédérale des installations électriques concernant l'art. 110 de l'ordonnance sur les installations à courant fort du 20 novembre 1971, et explicité les distances applicables en l'espèce en établissant un croquis qui a été versé au dossier. Il résulte en bref de ces explications que la ligne litigieuse a une largeur de 15 m et qu'à partir de l'axe de celle-ci doit être définie une zone dans laquelle les constructions ne sont autorisées que moyennant l'octroi d'une dérogation. Cette zone comprend, à partir de l'axe de la ligne, l'emprise de celle-ci (7,5 m) à laquelle s'ajoute une distance de 5 m, soit au total 12,5 m dès l'axe de la ligne.
De son côté, la commission de classification a expliqué l'estimation à laquelle elle a procédé par la méthode Naegeli pour la parcelle 3067, qui aboutit au prix de 158 fr. 05 par m². Elle a précisé, en produisant durant l'audience le croquis établi à cet effet, comment elle avait déterminé le potentiel constructible de la parcelle. Il ressort de ce croquis et des explications fournies en audience que la commission de classification a calculé le cube constructible en tenant compte d'une distance de 10 m par rapport à l'axe de la ligne et, à l'opposé de celle-ci, d'une hauteur de construction étagée par palier en fonction de l'éloignement des différents niveaux par rapport à la limite de propriété du côté est.
Le représentant d'EOS a encore produit une photocopie de deux conventions constitutives de servitudes de lignes électriques passées respectivement avec Florent Corbaz le 2 décembre 1959 (indemnité de 135 fr.) et avec Henri Addorn le 17 juin 1963 (indemnité de 544 fr.), ainsi qu'une photocopie de plans où l'on peut reconnaître les parcelles de l'ancien état de part et d'autre des deux lignes électriques décrites plus haut.
Le représentant d'EOS a également évoqué les règles de l'ORNI ainsi que les moyens techniques à disposition (modification du phasage des ternes) pour influencer les émissions (bruit, rayonnement) des lignes électriques. Pour le représentant d'EOS, en bref, l'ORNI ne change rien dans les zones légalisées.
Considérant en droit:
1. Les règles de la LAF sur le remaniement parcellaire soumis à péréquation réelle ont pour l'essentiel la teneur suivante:
G. Remaniement parcellaire soumis à péréquation réelle
Art. 98b. - Lorsqu'une commune, en relation avec un plan d'affectation, procède à un remaniement parcellaire soumis à péréquation réelle conformément aux dispositions de la LATC, la municipalité définit le périmètre de péréquation comprenant les sous-périmètres agricoles et à bâtir et les dispositions réglementaires applicables à ceux-ci. Le plan et son règlement sont soumis aux dispositions de la LATC qui s'appliquent aux plans d'affectation.
Les règles relatives au remaniement de terrains à bâtir sont applicables par analogie, sous réserve des articles 98c et 98d.
Art. 98c.- Les enquêtes publiques portent sur le périmètre et les sous-périmètres du syndicat, ainsi que sur la double estimation prévue à l'article 86, laquelle peut également tenir compte de critères d'estimation agricoles tels que le rendement et la nature des terres.
Art. 98d.- La commission de classification attribue à chaque propriétaire des parcelles dans la zone agricole et dans la zone à bâtir en fonction de la valeur de l'ancien état de propriété.
Elle tient compte dans la mesure du possible des voeux des propriétaires désirant obtenir une attribution plus ou moins importante dans l'une ou l'autre zone.
Quant aux estimations, elles sont notamment régies par l'art. 86 al. 1 LAF qui prévoit ce qui suit:
"Lorsque la réglementation en matière de construction est différente dans l'ancien et dans le nouvel état de propriété, les terrains font l'objet d'une double estimation :
a) les biens-fonds de l'ancien état de propriété sont taxés en fonction notamment de leur situation, de leurs équipements (accès, égouts, alimentation en eau, énergie), de leur forme, de leur topographie, des dispositions en vigueur réglementant les constructions et des possibilités objectives de construire dans un proche avenir;
b) une fois l'emplacement des ouvrages collectifs connu, la commission de classification procède à une nouvelle estimation des terres selon les mêmes critères, mais compte tenu de la nouvelle réglementation."
2. a) En l'espèce, le principe de l'attribution au recourant d'une parcelle en zone industrielle n'est pas contesté. Sans doute le recourant rappelle-t-il qu'à titre de voeu subsidiaire (formulé lors de la récolte des voeux au sens de l'art. 32 RAF), il avait demandé que sa prétention au nouvel état lui soit rachetée contre indemnité. Cette éventualité a été évoquée en audience mais le syndicat a précisé qu'il n'envisageait pas d'adopter cette solution. La loi ne permet pas de la lui imposer. En effet, l'art. 88 al. 1 LAF permet au syndicat d'exproprier un propriétaire dont la prétention ne permet pas l'attribution d'une parcelle constructible. Cette condition n'est pas réalisée dans le cas du recourant dont la prétention permet l'attribution d'une telle parcelle. L'art. 88 al. 1 LAF ne permet en revanche pas au propriétaire d'exiger le remplacement de la totalité de sa prétention par une indemnité en argent.
b) Dans ces conditions, la question qui se pose est celle de savoir si l'attribution de la parcelle 3067 au recourant est conforme aux dispositions applicables.
La commission de classification s'est inspirée de la méthode "Naegeli" pour procéder à l'estimation des terres au nouvel état. Comme le tribunal a déjà eu l'occasion de le constater dans l'arrêt SI Montenailles SA (AF 99/0005 du 2 juin 2000), cette méthode est fondée sur la constatation qu'il existe une relation étroite entre la valeur de l'ouvrage et la valeur du terrain. Cette relation est déterminée par la "centralité" (v. Naegeli/Wenger, L'estimation immobilière, 4 éd. traduite en français, Genève 1997, p. 28 ss). En bref, la "centralité" ("Lageklasse" dans l'édition originale en allemand) évaluée sur une échelle de 1 à 8, exprime la qualité du site considéré. Multipliée par le taux de capitalisation, elle détermine la part que représente la valeur du terrain par rapport à la valeur du bien immobilier après construction. En l'absence de contestation, il n'y a pas lieu de revenir sur cette méthode. Pour l'appliquer, la commission de classification a tenté de déterminer le volume qui pourrait être construit sur la parcelle en fonction de la distance qui doit être respectée par rapport à la ligne électrique d'une part, et d'autre part par rapport à la limite des autres parcelles à l'est. On observe à cet égard que la décision attaquée est muette sur le détail de ce mode de calcul, ce qui met le recourant dans l'impossibilité de se déterminer à ce sujet et constitue par conséquent une violation de son droit d'être entendu. Peu importe cependant. En effet, l'instruction en audience a permis de constater que la commission de classification a fixé la largeur de l'emprise due à la ligne en se fiant apparemment à celle qu'elle avait relevée au sujet d'autres lignes dans le périmètre du syndicat, ce qui l'a conduite à retenir une largeur de 10 m à partir de l'axe de la ligne. Cette donnée de fait est cependant erronée car les explications du représentant d'EOS ont montré que la ligne a non pas 10 m mais 15 m de large en tout, si bien que pour obtenir la distance à respecter dès l'axe de la ligne, il faut additionner la moitié de cette largeur à la distance minimale de 5 m, ce qui donne 12,5 m et non pas 10 m. Cette erreur justifie l'annulation de la décision attaquée car il n'appartient pas au tribunal de procéder à une reconstitution de ce qu'il faudrait considérer comme le volume constructible après rectification de la donnée erronée retenue par la commission de classification. Les indications sommaires recueillies en audience à ce sujet sont en effet insuffisantes. Il n'y a pas lieu non plus d'examiner par le détail le bien-fondé des distances retenues par rapport aux dispositions applicables. On relèvera seulement que la communication de l'Inspection fédérale des installations à courant fort produite à l'audience par le représentant d'EOS se réfère à l'art 110 de l'ordonnance fédérale sur les installations électriques à courant fort dans sa version de 1933 (cette communication date apparemment de 1972) alors que cette ordonnance de 1933 a été abrogée en 1994 (art. 85 de l'ordonnance du 30 mars 1994 sur les installations électriques à courant fort, RS 734.2), la matière semblant désormais régie par l'ordonnance sur les lignes électriques du 30 mars 1994 également (OLEl, RS 734.31). Il appartiendra à la commission de classification de faire la lumière sur les distances réglementaires applicables et de recalculer le volume constructible avant de statuer à nouveau sur l'attribution du recourant dans le nouvel état.
3. L'annulation de la décision attaquée dispense en principe le tribunal de procéder à l'examen d'autres questions mais il convient cependant d'examiner les moyens que le recourant tire de l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant du 23 décembre 1999, entrée en vigueur le 1er février 2000 (ORNI, RS 814.710). Le recourant fait valoir en effet que cette ordonnance impose, par rapport à la ligne électrique, des distances de sécurité telles que la parcelle qui lui est attribuée est pratiquement inconstructible.
L'ORNI prévoit que les installations doivent être construites et exploitées de telle façon que les limitations préventives des émissions définies à l'annexe 1 ne soient pas dépassées (art. 24 al. 1). L'autorité veille à ce que les anciennes installations qui ne répondent pas à ces exigences soient assainies (art. 7) dans un délai fixé par l'annexe 1 de l'ORNI (art. 8).
L'annexe 1 ORNI prévoit enfin ce qui suit sous chiffres 15 et 16:
15 Nouvelles installations
1 Les nouvelles installations ne doivent pas dépasser la valeur limite de l'installation dans les lieux à utilisation sensible dans le mode d'exploitation déterminant.
2 L'autorité accorde des dérogations lorsque le propriétaire de l'installation prouve:
a. que l'ordre des phases est optimisé de telle manière que la densité de flux magnétique soit minimisée à l'extérieur du tracé dans le mode d'exploitation déterminant; et
b. que toutes les autres mesures de limitation du rayonnement telles que changement de site, modification de l'ordre des phases, câblage ou introduction de blindages, qui sont possibles du point de vue de la technique et de l'exploitation, et économiquement supportables, ont été prises.
16 Anciennes installations
1 Lorsque le rayonnement émis par une installation dans son mode d'exploitation déterminant dépasse la valeur limite de l'installation aux lieux à utilisation sensible, l'ordre des phases doit être optimisé de telle manière qu'en ces lieux, la densité de flux magnétique soit minimisée.
2 Le délai d'assainissement au sens de l'art. 8, al. 1, est de trois ans au plus.
On constate ainsi que pour les installations existantes, l'ORNI prévoit un assainissement ou pour le moins des mesures (ce sont celles que le représentant d'EOS a décrites en audience) destinées à minimiser le flux magnétique. Bien que ni les dispositions de l'ORNI ni le Rapport explicatif de l'OFEFP du 23 décembre 1999 (notamment en relation avec l'art. 16 ORNI consacré aux exigences posées à la définition des zones à bâtir) ne le disent expressément, l'ORNI n'a pas pour effet de remettre en cause, à proximité des installations existantes, l'affectation à la construction des zones à bâtir définies par la planification conforme au droit de l'aménagement du territoire. En effet, l'ORNI prévoit que de nouvelles zones à bâtir ne peuvent être légalisées que là où les valeurs limites sont respectées, mais cette ordonnance ne constitue pas, contrairement à ce que craint le recourant, une base légale qui permettrait d'interdire l'équipement des zones à bâtir existantes ni d'empêcher la délivrance de permis de construire à proximité d'installations existantes (Urs Walker, Baubewilligung für Mobilfunkantennenen; bundesrechtliche Grundlagen und ausgewählte Fagen, in Droit de la construction, 1/2000 p.3, spéc. p. 5 ch. 1.2.2.5 au sujet de la portée de l'ORNI en général).
Le moyen que le recourant tire des dispositions de l'ORNI est donc mal fondé.
4. Vu ce qui précède, le recours est partiellement admis. Seul un émolument réduit sera mis à la charge du recourant.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision rendue le 18 octobre 1999 par la commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières du Mont-sur-Lausanne est annulée et le dossier renvoyé à cette autorité pour complément d'instruction et nouvelle décision.
III. Un émolument de 500 francs est mis à la charge du recourant.
Lausanne, le 29 juin 2000
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint