CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 25 mars 1999
sur le recours formé par Albert BAPST, domicilié Ferme des Marais, 1530 Payerne, représenté par l'avocat Paul-Arthur Treyvaud, Casino 1, 1401 Yverdon-les-Bains,
contre
la décision rendue sur réclamation le 16 juin 1998 par la commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières AR 38 (Payerne N1), relative au nouvel état.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Olivier Renaud et M. André Vallon.
Vu les faits suivants:
A. Les travaux de réalisation de l'autoroute N1 entre Payerne et Avenches sont actuellement en passe d'être achevés; quant à la route de contournement de la ville de Payerne, par l'ouest, elle est terminée. Sur ces tronçons, divers syndicats d'améliorations foncières, de nature obligatoire, ont été constitués, en territoire vaudois et fribourgeois, aux fins d'acquérir les terrains d'emprise nécessaires. Tel est le cas notamment du Syndicat AR 38 (Payerne N1), dont il sera plus particulièrement question ci-après.
On rappellera encore au préalable que le projet routier précité a fait l'objet, le 8 janvier 1992, d'une décision finale, après étude d'impact sur l'environnement, d'approbation des plans, pour l'ensemble du tronçon Payerne-Avenches et pour la route de contournement de Payerne. Cette décision a fait l'objet de divers recours au Tribunal administratif, deux d'entre eux émanant d'Albert Bapst, d'une part, du Syndicat AR 38, d'autre part (AC 92/032 et AC 92/033). Quoi qu'il en soit, le Tribunal administratif a pu enregistrer une transaction entre les parties impliquées, le projet étant modifié sur la base d'un document intitulé "Mesures compensatoires; état des tractations avant jugement du Tribunal administratif" du 17 juillet 1992.
B. Le Syndicat AR 38 s'est constitué le 2 février 1989, il a pour but le remaniement parcellaire en relation avec les travaux de construction de l'autoroute et de ses ouvrages annexes, la création d'un nouveau réseau de chemins, ainsi que l'évacuation des eaux de surface et de drainage. Diverses enquêtes ont déjà eu lieu et sont entrées en force (tel est le cas de celle portant sur le périmètre, en octobre 1990, sur l'estimation des terres et des valeurs passagères, du 24 février au 6 mars 1992, ainsi que de l'avant-projet des travaux collectifs, du 3 au 18 avril 1995). Le syndicat comporte encore des sous-périmètres agricole, pour 648,1 ha, forestier, pour 10,7 ha, militaire, pour 5,1 ha, le domaine public portant pour sa part sur une surface de 11,3 ha (on indiquera enfin pour mémoire le sous-périmètre correspondant au manège des Avanturies, pour 2,3 ha) soit un total de 677,5 ha.
L'enquête sur le nouvel état s'est déroulée du 3 mars au 3 avril 1998; elle portait en outre sur des modifications du périmètre et des sous-périmètres; des modifications de l'avant-projet des travaux collectifs et privés étaient également prévues; le projet porte enfin sur des estimations propres au nouvel état.
C. Albert Bapst est à la tête d'un domaine agricole, dont le centre d'exploitation se trouve à la Ferme de la Ville (ou Ferme du Marais), sise à proximité immédiate de l'aérodrome. A l'ancien état (ci-après AE), Albert Bapst était propriétaire de 37 parcelles, disséminées dans le périmètre du Syndicat AR 38, mais aussi dans le périmètre du Syndicat AR 47 ou encore dans le Syndicat de Corcelles-près-Payerne, la superficie totale du domaine atteignant 39 ha environ. Par le jeu de diverses cessions de prétentions entre syndicats, les terres d'Albert Bapst sont désormais regroupées au nouvel état (ci-après NE) dans le périmètre du Syndicat AR 38. Selon le projet, l'intéressé se verrait attribuer les parcelles 5011, délimitées à l'ouest par la route cantonale (ci-après RC) 513 et au sud par l'autoroute, la parcelle 5050, en bordure de la même route cantonale et à proximité de la caserne, ainsi que les parcelles 5062 et 5065, sises à l'ouest et au sud-ouest de son centre d'exploitation. On ajoutera encore que son épouse, Marinette Bapst, s'est vue attribuer la parcelle NE 5012, immédiatement voisine de la parcelle 5011.
D. Agissant par l'intermédiaire de l'avocat Paul-Arthur Treyvaud, Albert Bapst a formé opposition au nouvel état sur de nombreux points; dans sa décision du 16 juin 1998, la commission de classification a écarté celle-ci, sous quelques réserves. Albert Bapst a alors saisi le Tribunal administratif d'un recours, en maintenant pour l'essentiel sa contestation, dans un acte du 7 juillet 1998, formé en temps utile. Dans sa réponse au recours du 10 août 1998, la commission de classification écarte à nouveau, pour l'essentiel, les griefs présentés par Albert Bapst. Le Service des routes et des autoroutes (nouvelle appellation: Service des routes; ci-après SR) a pour sa part repris à son compte l'argumentation développée par la commission de classification.
Albert Bapst, quant à lui, a complété ses moyens le 8 octobre 1998. Interpellée sur plusieurs points, la municipalité s'est déterminée pour sa part le 27 octobre suivant.
E. Le Tribunal administratif a tenu audience le 20 novembre 1998 à Payerne; il a entendu à cette occasion les parties et leurs représentants et il a procédé à une vision locale des parcelles attribuées au recourant au nouvel état.
Lors de l'audience, la commission de classification a proposé un certain nombre d'aménagements du nouvel état en vue d'un accord éventuel avec le recourant sur divers points de sa réclamation; elle les a par la suite affinées et ces modifications ont débouché sur une transaction partielle (on y reviendra plus bas). Au surplus, le tribunal a complété l'instruction, notamment sur la réclamation no 4.
F. Pour la clarté de l'exposé, le tribunal examinera ci-après successivement les moyens soulevés par le recourant, tant en fait qu'en droit.
Considérant en droit:
I. La qualité des parcelles attribuées au recourant au nouvel état (réclamation no 1)
1. Le recourant affirme qu'il était propriétaire, à l'ancien état, d'une proportion élevée de terres exploitables aisément; au contraire, ses attributions au nouvel état comporteraient trois parchets, sur un total de quatre, dont les terres seraient lourdes et argileuses. Certaines d'entre elles présenteraient d'ailleurs des problèmes d'eau importants (v. au surplus ci-dessous chiffre II). Or, un tel type de sol serait peu propice à la production de pommes de terre, qui représente une part importante dans l'assolement des terres labourables de son exploitation; en effet, cette culture exige, selon lui, des terrains légers à mi-lourds, non caractérisés par une mauvaise rétention d'eau. Pour établir sa position, il produit plusieurs lots de photographies, divers constats établis par Jean-Pierre Rimaz, agent de police retraité (notamment un rapport de contrôle et chronométrage du 20 octobre 1998, cosigné par l'agriculteur Samuel Gavillet), ainsi qu'un document établi par lui, en quelque sorte en forme de bilan des difficultés d'exploitation créées par de telles terres. Au surplus, il demande, dans le cadre de la présente procédure, que soit ordonné une expertise.
La commission de classification a relevé pour sa part que, par rapport à l'ancien état du recourant qu'elle qualifie de mosaïque, ses nouvelles parcelles, réparties sur quatre parchets pour un total de 39 ha, constituent pour lui un avantage indéniable. Albert Bapst rétorque cependant que le propriétaire no 630, propriétaire de 33 parcelles à l'ancien état, s'est vu attribuer au nouvel état une seule parcelle de 20 ha environ.
Quoi qu'il en soit, il suggère encore à cet égard que sa parcelle 5011 soit réduite, la surface de la parcelle 5050 étant augmentée en compensation; la commission, dans le cadre de la décision sur réclamation, a déclaré ne pas entrer en matière sur cette proposition; elle a confirmé ce point lors de l'audience du 20 novembre 1998.
Lors de l'audience, le recourant, en se référant au plan de l'ancien état, a souligné une différence fondamentale entre les secteurs sis de part et d'autre de l'autoroute. Selon lui, les surfaces sises côté Payerne ont toujours présenté une qualité agricole bien supérieure, la convoitise des exploitants se marquant en effet par le morcellement très poussé des biens-fonds. Au contraire, les surfaces sises au-delà de l'autoroute n'intéressaient guère que les collectivités publiques (c'est là que se trouve l'aérodrome de Payerne); y sont situés également d'autres secteurs aux noms évocateurs (Petit Marais, Grand Marais, notamment). Ces diverses constatations démontrent que la qualité des terrains sis au-delà de l'autoroute était de moindre qualité. Le secrétaire de la commission de classification a au demeurant souscrit à cette approche historique tout en relevant que désormais les terrains du bas (sis au-delà de l'autoroute) avaient été assainis et présentaient une qualité similaire aux autres. Au demeurant, s'agissant de la parcelle NE 5011, la commission de classification fait observer que la surface correspondante figurait parmi celles convoitées auparavant déjà, comme le démontre l'ancien parcellaire, très morcelé à cet endroit-là également.
2. S'agissant de la demande d'expertise, il s'agit de vérifier, sur la base d'une appréciation anticipée des preuves, si une telle mesure se révèle nécessaire.
On retiendra au préalable que la procédure d'améliorations foncières, compte tenu de ses nombreuses étapes, doit se dérouler, dans toute la mesure du possible, de manière simple et rapide. Or, une ordonnance d'expertise conduirait en l'occurrence à une procédure particulièrement complexe. Celle-ci devrait en effet porter aussi bien sur les terres de l'ancien que du nouvel état, sans d'ailleurs se limiter nécessairement aux bien-fonds du recourant lui-même; cette approche globale serait en effet nécessaire, dans la mesure où il s'agirait de démontrer que le recourant a reçu une proportion plus importante de terres lourdes que les autres propriétaires membres du syndicat ou s'il y a lieu d'établir qu'Albert Bapst reçoit une proportion plus élevée de terres lourdes au nouvel état que celles qu'il détenait auparavant. On notera au demeurant que les terres lourdes et argileuses, dont se plaint l'intéressé, présentent un rendement plus élevé pour certaines cultures (les betteraves et le blé), alors qu'elles entraînent plus de difficultés pour d'autres (les pommes-de-terre, notamment). Il n'est dès lors pas évident que les terres lourdes doivent être considérées comme présentant une valeur inférieure à celles de terres plus légères; au demeurant, le recourant ne paraît d'ailleurs pas placer le débat sur ce terrain, mais plutôt sur le point de savoir s'il obtient bien au nouvel état, comme l'exige la loi, des terres de même nature que celles qu'il détenait auparavant. Cependant, compte tenu de la jurisprudence rendue à cet égard, notamment par la Commission centrale des améliorations foncières (ci-après CCAF), qui admet une certaine souplesse, une expertise n'apparaît pas comme étant nécessaire à cet égard.
On rappelle encore que le remaniement intervient, dans le régime vaudois, sur la base de valeurs d'échange, qui ne correspondent pas aux valeurs du marché; ces valeurs sont arrêtées tout d'abord à l'aide de taxes-types, l'estimation étant ensuite affinée dans un deuxième temps. Dans le cas des syndicats obligatoires d'autoroute, l'estimation a d'ailleurs lieu avant l'enquête sur le nouvel état, ce pour permettre la prise de possession anticipée des terres par l'entreprise de grands travaux; tel a été le cas en l'occurrence à l'occasion de l'enquête qui s'est déroulée du 24 février au 6 mars 1992. Sous réserve d'éléments nouveaux, par exemple des défauts cachés des terrains en cause, l'enquête précitée, qui a été liquidée, a acquis force de chose jugée. En l'état, le recourant ne fait pas valoir à proprement parler des faits restés inconnus jusqu'à cette enquête (sous réserve de points de détail, sur lesquels on reviendra plus loin); en tous les cas, il ne fournit pas d'indices suffisants dans ce sens pour qu'il se justifie de ce fait d'ordonner une expertise. En outre, compte tenu de l'expérience des assesseurs spécialisés du tribunal, une telle mesure d'instruction serait de toute manière superflue; l'autorité de céans serait en effet en mesure, si nécessaire, d'ajuster une estimation qui apparaîtrait, le cas échéant, comme constituant un abus par la commission de classification du pouvoir d'appréciation qui lui est conféré (v., sur la question du pouvoir d'examen du Tribunal administratif en matière d'estimations, AF 96/0016 du 24 septembre 1996). La réquisition d'instruction précitée sera dès lors écartée.
3. a) La question de fond à examiner ici a trait au principe de la péréquation réelle, qui découle de la garantie de la propriété et qui est régie, en matière d'améliorations foncières, par l'art. 55 LAF. Selon cette disposition, chaque propriétaire doit en effet recevoir, autant que possible, en échange des biens-fonds qu'il doit abandonner, des terrains de même nature et de même valeur, la différence étant au surplus compensée sous la forme d'une soulte en argent (al. 1 let. a); par ailleurs, les terres doivent être regroupées d'une manière intensive (let. b), les nouvelles parcelles devant en outre, dans la mesure du possible, être de forme régulière et avoir un accès à un chemin au moins (let. c). Enfin, des indemnités peuvent être allouées lorsque, après le remaniement, un domaine subit une moins-value (let. d).
Dans ce cadre, le propriétaire concerné a droit en principe à l'attribution de terres de même nature et de même valeur (ATF 95 I 366, consid. 4; ATF 95 I 522, consid. 4), ainsi que de même surface (ATF 96 I 39, spécialement p. 42, JT 1971 I 311; voir toutefois dans un sens plus nuancé, ATF 100 Ia 223, JT 1976 I 16; Etude DFJP/OFAT, ad art. 20 LAT, n° 8 lit. d, page 254, selon laquelle aucune garantie ne peut être donnée au propriétaire quant à l'équivalence de la surface), le tout sous réserve d'une déduction pour les installations communes (ATF 95 I 372 précité, spécialement p. 372 in fine) et pour autant que ces principes puissent être concrétisés compte tenu des impératifs techniques de l'entreprise d'améliorations foncières (ATF 96 I 39 précité et, spécialement, consid. 2, p. 41).
De manière générale, on observera encore que la procédure de remaniement est destinée, de par son but, à améliorer la situation de tous les propriétaires. Il est certes inévitable que le remaniement entraîne aussi pour eux quelques inconvénients, mais dans l'ensemble, la situation doit être améliorée. Le regroupement des terres, exigé par l'art. 55 al. 1 lit. b LAF, est l'objectif principal du remaniement parcellaire et doit être réalisé, le cas échéant, en faisant abstraction de la localisation des terres dans l'ancien état. La loi ne prescrit pas que les terres doivent être rapprochées dans le nouvel état. Il est toutefois conforme aux principes légaux en matière de remaniement parcellaire de s'efforcer de réduire au minimum les trajets entre le centre d'exploitation et les parcelles (RDAF 1982, 311, spécialement p. 312). Enfin, le principe constitutionnel de l'égalité de traitement oblige l'autorité à veiller à une répartition équitable entre les membres du syndicat, des bénéfices et des risques de l'opération (ATF 95 I 522, déjà cité, cons. 4, p. 524; RDAF 1987, p. 181).
S'agissant de l'exigence d'une attribution de terres de même nature à l'ancien et au nouvel état (art. 55 let. a LAF), la CCAF a retenu des solutions relativement souples. Sans doute a-t-elle jugé que le détenteur de deux vignes à l'ancien état qui reçoit une parcelle ne faisant pas partie du périmètre viticole peut se prévaloir avec succès d'une violation de cette exigence (v. prononcé A. M. c/SAR no 20, du 19 octobre 1976, no 39/76). En revanche, elle a jugé que le fait pour les exploitants de devoir cultiver, après le nouvel état, des fonds présentant une qualité peut-être différente de celle de leurs anciennes parcelles constituait un élément inhérent au remaniement parcellaire (prononcé G. D. c/SAR no 12, du 11 novembre 1966, no 70/66). Ce n'est que si la nature des terres entre l'ancien et le nouvel état présente des différences importantes, impliquant des changements dans le mode d'exploitation de l'entreprise de l'intéressé que la règle précitée doit être considérée comme non respectée.
b) Dans le cas d'espèce, le recourant ne conteste pas, tout au moins pas expressément, avoir reçu au nouvel état des terrains de même valeur et de même surface. La commission de classification le souligne d'ailleurs en relevant que la valeur moyenne du nouvel état est de 7 fr. 71 par m², alors que la valeur moyenne à l'ancien état est de 7 fr. 65 par m². Au demeurant, ces chiffres parlent d'eux-mêmes, pour autant il est vrai que les taxes des terrains ne soient pas contestées; le recourant n'a en tous les cas pas pris de conclusion expresse dans le sens d'une réduction générale des taxes de ses attributions, mais bien seulement sur des points de détail, en relation notamment avec les difficultés d'exploitation découlant des mesures de compensation écologique. En d'autres termes, le recourant s'en prend surtout à la nature des terres qui lui sont attribuées, celle-ci étant à ses yeux par trop différente de celle de l'ancien état. On l'a vu ci-dessus, il a étayé notamment cette affirmation par des remarques historiques parfaitement plausibles, encore qu'elles concernent essentiellement les parcelles NE 5062 et 5065 (s'agissant de la parcelle NE 5011, on remarquera encore que le recourant détenait dans ce secteur la parcelle AE 68, certes d'une surface bien inférieure). Quoi qu'il en soit, le Tribunal administratif a pu constater que les deux parcelles nouvel état précitées, qui offrent des surfaces importantes dans un secteur parfaitement plane, se prêtent particulièrement bien à la culture; il est possible qu'elles soient un peu moins favorables pour la culture de pommes de terre, mais elles seront bien adaptées à d'autres plantations. Il en résulte que ces attributions peuvent être admises, sans que cela n'entraîne une modification profonde du mode d'exploitation choisi dans l'entreprise du recourant.
c) Au surplus, il n'est guère contestable que le recourant bénéficie au nouvel état d'un regroupement important - doublé d'un rapprochement très sensible - de ses parcelles. Certes, il cite un exemple d'un regroupement plus favorable encore pour le propriétaire no 630, mais il ne s'agit-là que d'un seul exemple, qui ne saurait être érigé en règle à appliquer de manière uniforme à tous les membres du syndicat.
d) S'agissant enfin de l'échange proposé par le recourant (il suggère que la parcelle NE 511 soit réduite de 550 ares environ qui devraient venir augmenter, en compensation, la surface du bien-fonds NE 5050), le tribunal ne saurait le retenir, à moins que les circonstances particulières n'imposent une telle solution et ne rendent arbitraire celle retenue par la commission de classification. En l'occurrence, le recourant n'a pas démontré que tel était le cas, de sorte que ce moyen doit être écarté.
II. Présence d'eau sur les parcelles NE 5011, 5062 et 5065 (réclamation no 4)
1. Le recourant, on l'a vu, a produit des lots de photographies dans le but de prouver que les biens-fonds précités présenteraient une rétention d'eau excessive. Dans le courrier de son conseil du 12 mars 1999, vraisemblablement pour répondre aux doutes émis à ce propos par la commission de classification, le recourant a proposé qu'une nouvelle séance ait lieu, avec la participation d'une délégation du tribunal, pour lui permettre de situer dans le terrain les emplacements où ont été réalisées les prises de vue en question; il entend démontrer ainsi que les inondations photographiées affectaient bien des terrains qui lui ont été attribués au nouvel état. On constate au demeurant que le recourant a formulé cette réquisition sans qu'un délai lui ait été imparti à cet effet; il n'est toutefois pas certain qu'elle doive être écartée pour ce seul motif, encore qu'elle aurait pu être présentée à bon escient auparavant déjà, notamment avant l'audience du 20 novembre 1998. Le tribunal n'y donnera pas suite pour une autre raison. Les clichés produits attestent sans doute que les terrains concernés sont caractérisés par une certaine rétention d'eau après de fortes précipitations; ils ne permettent en revanche pas d'affirmer que l'eau stagnerait sur les sols en question pendant plusieurs jours avec des conséquences dommageables pour les cultures. Or, dans le cas contraire, soit dans l'hypothèse où ces excès d'eau ne seraient que passagers et seraient résorbés au bout d'un ou deux jours, on ne saurait retenir que l'on se trouve en présence de terrains affectés de véritables défauts, préjudiciables aux plantations. La mesure d'instruction proposée n'apparaît dès lors pas adéquate pour renverser les constatations des études évoquées ci-après et doit ainsi être écartée. La commission de classification, pour sa part, conteste en effet les allégations du recourant, sur la base de l'étude d'impact sur l'environnement.
Quoi qu'il en soit, le recourant demande à cet égard que les parcelles en question fassent l'objet de drainages, aux frais du syndicat; la commission de classification a déclaré ne pas entrer en matière pour les parcelles 5062 et 5065, mais être prête, s'agissant de la parcelle 5011, à prolonger le collecteur F, parallèle à l'autoroute, aboutissant actuellement sur la parcelle 5009, jusque sur la parcelle 5011; il appartiendrait ensuite au recourant de réaliser à ses frais des travaux de drainage.
Dans le souci de compléter son information sur ce point, le tribunal a versé à son dossier deux rapports du bureau Aba-Geol relatifs à la situation hydrogéologique le long du tracé de l'A1 (rapport général de décembre 1987; rapport d'avril 1995 sur les inondations dans la région de Pâquier Colliard du début de l'année 1995). Ces documents confirment la délimitation des zones humides retenue dans le cadre de l'étude d'impact et reprise sur le plan de l'avant-projet des travaux collectifs.
Sur ce terrain, le tribunal ne saurait, en définitive, s'écarter des avis des experts précités sur la seule base des clichés photographiques produits par le recourant.
2. a) On rappelle ici que l'avant-projet des travaux collectifs, à l'enquête du 3 au 18 avril 1995, est aujourd'hui en force; quant à l'enquête relative au projet d'exécution des travaux collectifs et privés, elle interviendra ultérieurement (v. à ce sujet art. 63 al. 1c, d, e LAF).
b) A ce stade, l'on doit tout d'abord retenir à propos des parcelles 5062 et 5065 que l'intervention du recourant est soit tardive, parce que postérieure à l'avant-projet, soit prématurée, parce qu'elle devrait prendre place dans le cadre de l'enquête sur le projet d'exécution. En l'absence d'éléments nouveaux (les photographies produites ne sont pas suffisantes à cet égard), l'on doit considérer qu'il n'y a pas lieu de traiter la prétention du recourant dans la présente procédure.
c) S'agissant de la parcelle 5011, la commission de classification a admis la prolongation du collecteur F jusque sur le bien-fonds en question; elle conteste encore, semble-t-il, que le terrain en cause nécessiterait véritablement un drainage, laissant entendre que cette modification de l'avant-projet résulte d'une volonté de transaction. A vrai dire, si l'on consulte les divers plans au dossier, ceux-ci figurent bien une zone à assainir, à proximité de la parcelle NE 5011. Or, il est patent que la limite exacte de telles zones est extrêmement délicate à tracer, de sorte que la prolongation du collecteur F, telle que retenue, peut effectivement apparaître comme nécessaire; celle-ci est à tout le moins de nature à améliorer la situation, si problème il y a. Pour le surplus, le recourant ne démontre pas que le collecteur en question devrait être prolongé encore en direction du sud-ouest, à l'intérieur du bien-fonds qui lui est attribué. Le recourant paraît protester néanmoins contre le fait que les frais supplémentaires de drainage seraient à sa charge; la question de la réalisation de collecteurs de détail relève à vrai dire du projet d'exécution et apparaît ainsi prématurée. Il en va bien entendu de même des frais liés à de tels drainages, généralement considérés comme des travaux privés, à charge des propriétaires concernés (art. 44 al. 2 LAF; cette dernière question relève quant à elle de l'enquête sur la répartition des frais).
III. Signalisation du passage inférieur sous l'autoroute, sur l'ancienne route de Payerne à Rueyres-les-Prés (réclamation no 5)
En cours d'instance, le recourant a précisé qu'il souhaitait obtenir une signalisation lui permettant d'accéder à sa ferme par le passage inférieur sous l'autoroute précité. Avec l'accord du Service des routes, la Municipalité de Payerne a admis l'adjonction d'un panneau supplémentaire - il existe en effet déjà un panneau "Trafic agricole autorisé" - qui mentionnera "Ferme des Marais autorisé". Interpellé sur ce point, l'intéressé s'est rallié à cette mesure, sa réclamation no 5 devenant ainsi sans objet.
Le Tribunal administratif peut ainsi en prendre acte, sans avoir à trancher la question de la compétence de la commission de classification pour se saisir de ce point du litige, laquelle paraissait douteuse.
IV. La parcelle NE 5065 (réclamation no 6)
1. Ce bien-fonds est délimité au sud-est par l'autoroute et au nord-est par la route communale évoquée ci-dessus au chiffre III. Elle comporte une surface de 133'857 m². A proximité du passage inférieur précité, de part et d'autre de l'autoroute, la décision finale sur étude d'impact, telle que modifiée à la faveur de la transaction conclue devant le Tribunal administratif, comporte des mesures de compensation consistant notamment dans la création d'une bande boisée; cette mesure a ensuite été confirmée dans le cadre de l'enquête sur l'avant-projet des travaux collectifs. Elle prend notamment place, s'agissant de l'angle est de la parcelle 5065, sur le bien-fonds 8127, attribué au domaine public. A cet égard, le recourant craint les inconvénients découlant pour lui de la présence de cette arborisation, tant sur le plan de l'ombre portée que sur celui de la praticabilité pour ses machines. Par ailleurs, le nouvel état prévoit, à l'angle ouest de la parcelle 5065 cette fois, la création d'une place d'évitement, accueillant en outre quelques arbres; le recourant fait ici valoir des inconvénients similaires.
Lors de l'inspection locale, le tribunal a pu prendre connaissance du tracé des limites de parcelles entre les biens-fonds NE 5065 et 8809 (qui accueillera une mesure de compensation écologique), séparés par le chemin public 8127. En outre, le recourant a procédé à cette occasion à une démonstration avec l'un de ses tracteurs équipé de barres de traitement, d'une longueur de l'ordre de 20 m; il entendait montrer ainsi les difficultés de manoeuvre que pourrait provoquer pour lui la présence de divers boisements exécutés en relation avec la mesure de compensation écologique précitée. Pour la commission de classification, de tels inconvénients sont réduits par la présence du domaine public 8127 de 4,50 m de large.
2. a) On relèvera en premier lieu que les parties sont parvenues à un accord au sujet de la réclamation 6a, le recourant ayant au surplus déjà admis, dans son mémoire de recours la réponse à la réclamation 6c. L'accord précité porte sur le plan établi par la commission de classification le 11 décembre 1998 intitulé "Modification de la limite A1-Parc. 5065, diminution de la compensation écologique A1 no 7e". La réduction de la compensation écologique précitée a en outre reçu l'aval des autorités compétentes.
b) aa) Dans sa réclamation 6b, le recourant fait valoir que la détaxe prévue dans l'angle est de sa parcelle, le long du chemin 8127, devrait être effectuée sur une largeur de 10 m et non de 7 comme retenu par la décision attaquée. La commission de classification soutient à cet égard qu'elle a bel et bien respecté les principes mis à l'enquête en 1992, puis en 1998. Selon le rapport joint à la première de ces enquêtes, il était prévu des déductions maximales de 50% de la valeur des terrains attenants sur une largeur de 10 m pour les terrains situés au sud d'une lisière, respectivement de 20 m pour se situer à l'ouest de celle-ci. La commission a jugé qu'il y avait lieu d'appliquer le premier de ces chiffres; en audience, elle a relevé que l'arborisation prévue dans le cadre de la mesure de compensation écologique (de type AA) prendrait place à une distance minimum de 2 m du domaine public 8127; de surcroît, la hauteur des plantations prévues s'élèverait progressivement, jusqu'au centre de la parcelle 8809 jusqu'à 5 - 7 m, des arbres de plus de 7 m n'étant prévus qu'au centre, et à intervalles irréguliers. Ces données justifient, selon la commission que la détaxe n'ait pas été retenue sur la largeur maximale prévue par le rapport précité.
S'agissant des inconvénients liés par ailleurs à la forme de cette encoche, créée par la parcelle 8127 dans la parcelle 5065, la commission de classification indique qu'ils seront pris en compte lors de la répartition des frais.
Enfin, la modification mentionnée ci-dessus (lit. a) de la limite entre l'autoroute A1 et la parcelle NE 5065 entraîne aussi une réduction importante de l'incidence de la mesure de compensation écologique no 7e; la longueur de celle-ci au droit de la parcelle NE 5065 se trouve en effet réduite de ce fait de 45 mètres environ. On aurait pu se demander d'ailleurs si la modification en question n'entraînait pas l'abandon de la réclamation no 6b (et non 6c, seule mentionnée dans les correspondances de la commission de classification, puis dans les courriers ultérieurs des autres parties); ce point peut rester indécis, la réclamation 6b apparaissant de toute manière mal fondée.
bb) On rappellera ici que l'estimation des terres doit se faire en tenant compte notamment de leur rendement, de leur situation et de la nature du sol (art. 57 LAF). Ces valeurs sont en principe les mêmes à l'ancien et au nouvel état; cependant, celles-ci peuvent varier, par exemple en fonction d'inconvénients qui n'apparaissent qu'au nouvel état (par exemple, l'ombre portée de mesures de compensation écologiques).
C'est précisément l'approche qu'a retenue la commission de classification pour l'inconvénient précité; en revanche elle a estimé qu'il n'y avait pas lieu de procéder, dans le cadre de l'enquête sur le nouvel état, à une détaxe en relation avec la forme des parcelles, ce dernier point devant être pris en considération lors de l'enquête sur la répartition des frais. A cet égard, le tribunal relève, sur le principe, que la commission de classification aurait tout aussi bien pu prendre le parti inverse et procéder à une détaxe dans la présente enquête en relation avec le critère précité. La jurisprudence a considéré en effet que les propriétaires devaient être en mesure de connaître, lors de l'enquête sur le nouvel état, leur situation patrimoniale dans son ensemble, ce dans toute la mesure du possible; il est alors judicieux de fixer d'éventuelles indemnités susceptibles de compenser les inconvénients manifestes du nouvel état, en particulier ceux qui ne pourront en aucun cas être éliminés ou réparés par les travaux collectifs du syndicat; cependant de tels cas ne doivent être admis qu'avec réserve, ce à titre d'exception au principe selon lequel c'est au moment de la répartition des frais que les avantages et désavantages du remaniement doivent être évalués (CCAF, prononcé du 17 juin 1977, no 20/77, BAR c/SAR no 33 et réf. cit.).
cc) S'agissant des inconvénients liés à l'ombre portée de la mesure de compensation écologique, le tribunal considère qu'ils ont été appréciés de manière correcte par la commission de classification, compte tenu des circonstances; tant la présence d'un domaine public entre les parcelles NE 5065 et la parcelle 8809 accueillant la mesure de compensation écologique que le gabarit des plantations prévues sont de nature à réduire les désavantages découlant de l'ombre portée.
Quant aux conséquences résultant de la forme de l'encoche correspondant à la mesure précitée, elles n'apparaissent pas considérables. L'on doit aussi relever que, s'agissant des difficultés de manoeuvre avec un tracteur doté de barres de traitement, qui peut en effet être entravé par la présence de plantations, celles-ci sont sensiblement réduites par la présence du domaine public précité et d'une bande herbeuse supplémentaire de 2 m de large. Le tribunal ne voit dès lors aucun motif en l'occurrence de condamner la solution de la commission de classification consistant à renvoyer la prise en compte de cet inconvénient à l'enquête sur la répartition des frais.
c) Dans sa réclamation 6d, le recourant demande l'octroi d'une servitude lui permettant d'assurer l'arrosage de sa parcelle, laquelle devrait grever les parcelles 5057, 5056, 5055, 5054, 5053 et 5052.
La commission de classification lui indique en substance que le syndicat n'a pas pour but l'arrosage des parcelles et elle ajoute qu'un autre syndicat serait en voie de formation en vue de réaliser un équipement de ce type; le représentant de la municipalité, Jean-Claude Schütz, a confirmé ce point en audience. Quant à l'autorité intimée, elle précise même qu'elle n'a pas la faculté de traiter des demandes d'autorisation de pompage, qui relèvent de la compétence cantonale.
Cette réponse, même si elle peut sembler abrupte, apparaît raisonnable; l'autorité cantonale est d'ailleurs hostile à juste titre à l'octroi d'autorisations individuelles de pompage. Il convient ainsi de laisser le soin au syndicat d'arrosage en voie de constitution de faire les démarches nécessaires en vue de l'obtention d'une autorisation collective, puis de réaliser les canalisations nécessaires, qui constituent également des ouvrages collectifs. Le recourant a évoqué en audience la crainte que ces canalisations ne parviennent pas au-delà de l'autoroute, soit sur ses parcelles NE 5065 et 5011; toutefois, la commission de classification a relevé que l'autoroute avait été réalisée de manière à permettre de tels passages nécessaires aux installations d'arrosage, de sorte qu'il est peu vraisemblable que le futur syndicat ne mette pas à profit ces installations pour irriguer aussi le secteur sis au-delà de l'autoroute.
d) La réclamation 6f concerne la place d'évitement 8124, enclavée dans l'angle est de la parcelle 5065.
Par ce moyen, le recourant semble remettre en cause la mesure de compensation écologique elle-même, prévue à cet endroit; or, ce point ressort déjà de l'avant-projet des travaux collectifs, tel qu'il résulte de l'enquête de 1995, aujourd'hui entré en force. Cette mesure ne saurait dès lors être contestée ici dans son principe.
Au surplus, même si le recourant n'a soulevé aucun moyen dans ce sens, on peut admettre qu'il demande, implicitement à tout le moins, une détaxe en relation avec cette place d'évitement. Cette dernière ne provoque guère d'ombre portée, puisqu'il s'agit, en tout et pour tout de trois arbres; en revanche, elle entraîne des inconvénients de forme importants, aggravés de surcroît par les arbres précités, lesquels causent des difficultés de manoeuvre supplémentaires. Le tribunal considère à cet égard qu'il eût été opportun de procéder à une détaxe dans le cadre de la présente enquête sur le nouvel état; néanmoins, il ne saurait intervenir ici, dans la mesure où son pouvoir d'examen est limité, comme on l'a vu, au contrôle de la légalité, ce qui ne lui permet que de sanctionner un abus par l'autorité intimée de son pouvoir d'appréciation. Or, tel n'est pas le cas en l'espèce, l'inconvénient lié à cette place d'évitement pouvant effectivement être pris en compte également de manière adéquate dans le cadre de l'enquête sur la répartition des frais.
e) La réclamation no 6, dans la mesure où elle est encore litigieuse, doit donc être rejetée également.
V. La parcelle NE 5062 (réclamation no 7)
1. La parcelle 5062 n'est séparée de la parcelle 5065 que par une bande de terrain très étroite, attribuée à la commune de Payerne (parcelle 5063), ainsi que par un chemin public. Le recourant s'en prend précisément à l'existence de cette parcelle 5063, considérant celle-ci comme parfaitement injustifiée. La commission de classification a précisé en audience qu'elle avait songé dans un premier temps à d'autres attributions en faveur d'Albert Bapst, qui les avait toutefois refusées; en remettant l'ouvrage sur le métier, elle avait demandé à la commune de Payerne de bien vouloir procéder à des rocades avec le recourant, notamment dans le secteur de la parcelle 5062. Cette dernière a accepté d'entrer en matière sur une telle solution, en conditionnant toutefois son accord à la possibilité de conserver un peu de terrain le long du chemin public 8121; elle souhaitait en effet se réserver ainsi la possibilité d'élargir cet ouvrage, afin qu'il puisse servir d'accès à une zone industrielle projetée au sud-ouest de ce secteur, aux alentours de la Belle Ferme, ce en relation avec l'ouverture de l'aérodrome de Payerne au trafic civil. Le représentant de la municipalité à l'audience a d'ailleurs précisé que ce projet de plan partiel d'affectation (lié au pôle de développement de Payerne) était en passe d'être soumis à enquête publique; en outre, la parcelle incriminée ici (NE 5063) serait bien évidemment louée à Albert Bapst jusqu'à la réalisation du projet. Cette solution présentait l'avantage, aux yeux de la municipalité et de la commission de classification, d'éviter une future procédure d'expropriation.
2. L'art. 52 al. 3 LAF permet à une collectivité publique, qui envisage la réalisation de projets de travaux publics en parallèle avec ceux du syndicat, de demander les surfaces d'emprise nécessaires; les règles des art. 94 ss sont alors applicables, par analogie, pour l'acquisition du terrain d'emprise nécessaire à ces travaux. Il faut cependant réserver bien évidemment les cas où la collectivité constructrice dispose des surface suffisantes pour obtenir ces terrains par voie d'échange. L'art. 39 al. 1 de la loi du 25 mai 1964 sur les routes (LR) complète cette disposition en prévoyant l'obligation pour l'Etat et la commune d'étudier la possibilité d'exécuter simultanément les améliorations prévues au réseau routier lors d'un remaniement parcellaire. Ces deux dernières règles rappellent, en cette matière, le principe de coordination (qui découle en général de l'art. 25a LAT); la commission de classification doit s'efforcer de ne pas compromettre la réalisation d'ouvrages collectifs dont l'intérêt dépasse celui du syndicat, alors que les communes intéressées et l'Etat doivent saisir l'opportunité offerte par les travaux du syndicat pour étudier, voire réaliser d'éventuelles améliorations du réseau routier.
L'expression "simultanément", que l'on retrouve tant à l'art. 52 al. 3 LAF qu'à l'art. 39 LR, ne doit cependant pas être comprise dans un sens trop absolu. La Commission centrale a en effet déjà admis que l'on puisse intégrer un projet d'intérêt public même après la clôture de l'enquête sur l'avant-projet des travaux collectifs pour autant que la modification de l'avant-projet initial fasse l'objet d'une enquête séparée de manière à sauvegarder le droit d'être entendu des propriétaires concernés (CCAF H. Mu., du 23.8.1985; contra, M. Ga., du 23.4.1968). De même, l'exécution des travaux publics ne doit pas forcément être prévue en même temps que les autres travaux liés au remaniement (CCAF, prononcé du 14 août 1991, F. J. c/SAR 40). On ajoutera encore qu'une mesure d'expropriation préventive est bien entendu contestable (c'est bien à cela que revient une acquisition sur la base des art. 94 ss LAF: dans ce sens, v. CCAF, prononcé du 12 janvier 1990, SI MI.); une acquisition poursuivant le même objectif, mais par la voie d'un échange de prétentions apparaît au contraire parfaitement admissible (CCAF, prononcé du 2 mai 1977, Fondation S. c/Syndicat AF de Cudrefin, no 10/77).
Le Tribunal administratif ne peut que se rallier à cette dernière solution, qui apparaît tout à fait raisonnable et qui n'entraîne que des inconvénients mineurs pour le recourant.
VI. La parcelle NE 5011 (réclamation no 8)
1. Cette parcelle, avec le bien-fonds NE 5012 de Marinette Bapst, forme un grand parchet de 135'000 m². Il est bordé au sud par l'autoroute et à l'ouest par la RC 513. La limite est formée par le chemin 8162, dont le revêtement sera bétonné (conformément aux revendications du recourant). Dans son angle sud-ouest, plus précisément dans la parcelle 8824, sont prévues diverses mesures de compensation écologiques, liées à la transaction passée par-devant le Tribunal administratif en 1992 et confirmées à l'avant-projet des travaux collectifs en 1995. L'accès à la Ferme de la Ville (DP 8129 et 8810), depuis le passage inférieur sous l'autoroute, contourne cette enclave; le chemin 8163, désormais gravelé en fait de même, sous la forme en quelque sorte d'une contre-route réalisée en contrebas, au niveau de la parcelle NE 5011. Cette dernière, compte tenu notamment de la différence de niveau, ne rejoint pas le chemin existant, réalisé en enrobé (d.p. 8127), longeant l'autoroute au sud de ce parchet.
2. a) Dans un premier grief (réclamation no 8a), le recourant critique la forme de la parcelle dans l'angle sud, laquelle justifie selon lui une détaxe, liée ici essentiellement à la forme de la parcelle, notamment aux pointes engendrées par la présence des chemins. Sous réclamation 8d, il demande en outre une détaxe à proximité du chemin 8163, toujours dans l'angle sud de la parcelle, cette fois en relation avec l'ombre portée de la mesure de compensation écologique (v. aussi 8g, qui a trait à la forme).
A l'audience, la commission de classification a proposé diverses améliorations de la parcelle 5011 et du tracé du chemin no 38, qu'elle a ensuite affinées. Le plan du 11 décembre 1998 qui les concrétise (intitulé "Modification tracé chemin no 38 (DP 8163), raccordement à la piste de chantier", avec les précisions figurant dans le courrier de la commission de classification du même jour, a été accepté par le recourant (voir lettre de son conseil du 15 janvier 1999). Le recours doit dès lors être considéré comme sans objet en tant qu'il concerne la réclamation no 8a. On pourrait se demander s'il n'en va pas de même des réclamations 8d et 8g précitées; dans le doute celles-ci seront néanmoins examinées ci-après.
Ces griefs, au vu du plan du 11 décembre 1998, apparaissent désormais clairement mal fondées. Lors de la vision locale, le recourant ne s'est guère attardé à la question de l'ombre portée, semblant pratiquement abandonner ce moyen. Compte tenu de la distance séparant les plantations prévues sur la parcelle 8824 et les parcelles 5011 et 5012, ces dernières ne devraient plus guère subir d'inconvénients sensibles à cet égard. S'agissant par ailleurs de la forme, le nouveau tracé du chemin no 38 supprimera la "pointe" sud, peu aisée à cultiver, du parchet formé par les parcelles 5011 et 5012. A supposer qu'il subsiste un inconvénient de forme pour ces biens-fonds, il pourra en être tenu compte lors de l'enquête sur la répartition des frais.
b) Dans sa réclamation 8b, le recourant faisait valoir la présence d'une veine de sable dans le bien-fonds, celle-ci justifiant une détaxe. Après divers contrôles, la commission de classification a finalement admis une détaxe de 0 fr. 50 par m² sur une surface de 95 ares. En audience, le recourant s'est déclaré satisfait de cette solution.
c) Dans le cadre de la réclamation 8e, le recourant demandait également la création d'une servitude en vue de réaliser une conduite d'irrigation pour sa parcelle; elle devrait grever les parcelles 1020, 840, 815 et 140 NE; le problème est ici identique à celui traité plus haut (au ch. IV 2c) et la solution qu'il convient de lui donner n'est pas différente.
VII. Parcelle 5050 (réclamation no 9)
1. Cette parcelle prend place, on l'a dit, à proximité immédiate de la parcelle NE 5051, qui accueille la caserne. Le recourant se plaint ici tout d'abord de l'ombre portée de l'arborisation qu'accueillerait cette dernière parcelle; il a toutefois renoncé à ce moyen en audience.
Lors de cette dernière, le recourant a également critiqué l'absence de détaxe en relation avec l'ombre portée des plantations prévues le long de la Broye; il s'agit, comme l'a confirmé la vision locale, de bouleaux espacés, qui ont remplacé les carolins présents auparavant à cet endroit. On notera que ces bouleaux sont plantés le long des talus de la Broye et séparés de la parcelle NE 5050 par un domaine public sis en dehors du périmètre du syndicat. Compte tenu tout à la fois de l'espacement des arbres précités et de la présence d'un domaine public, la commission de classification a estimé qu'il n'y avait pas lieu de procéder en l'occurrence à une détaxe, les principes posés par le rapport mis à l'enquête en 1992 n'étant pas applicables en l'occurrence.
Le tribunal estime qu'il peut faire sienne cette appréciation, qui ne relève pas d'un abus.
VIII. Considérant final
1. Il résulte des considérations qui précèdent que le recours doit être rejeté sur les principaux points soulevés; on notera d'ailleurs que le recourant a retiré quelques griefs en cours de procédure (notamment en relation avec la réclamation no 9). Au surplus, le tribunal prend acte de l'accord intervenu entre les parties sur certains points à la suite d'une modification par la commission de classification de la décision attaquée (réclamations nos 6a, 8a et 8b), ce qui rend le recours sans objet à cet égard. Il en va de même de la réclamation no 5, suite à la prise de position du SR et de la Municipalité de Payerne.
2. S'agissant des frais et dépens, il faut constater que le recourant succombe sur l'essentiel de ses prétentions, notamment sur la réclamation no 1; il a en revanche obtenu gain de cause sur divers griefs, dans la mesure où la commission de classification a admis de modifier son projet dans le sens des prétentions qu'il avait formulées.
Il se justifie dès lors de mettre à sa charge un émolument réduit (il s'agit bien d'un émolument réduit en l'occurrence, même si son montant coïncide finalement avec celui de l'avance de frais; il faut tenir compte en effet de l'ampleur des opérations de la présente cause et de l'augmentation du tarif des émoluments du tribunal, entrée en vigueur le 1er août 1998, date antérieure aux principales opérations d'instruction), ses conclusions en dépens étant par ailleurs rejetées (art. 55 LJPA).
La commission de classification, elle aussi, a demandé l'allocation de dépens, en relation notamment avec les opérations particulières (élaboration de plans et "expertise" liée à son écriture du 11 décembre 1998) qu'elle a effectuées en l'espèce et qui dépassent le cadre normal du traitement d'un recours. A cet égard, on relèvera que l'autorité qui procède par elle-même, sans avoir recours aux services d'un mandataire professionnel, ne saurait prétendre à l'allocation de dépens. La commission intimée fait sans doute valoir que l'on se trouve en l'occurrence en présence d'un cas exceptionnel qui justifierait de s'écarter du principe précité; elle perd toutefois de vue le fait qu'elle a accepté certaines des revendications du recourant, de sorte que, sur ces points, (d'ailleurs liés étroitement aux plans produits le 11 décembre 1998), ce dernier apparaît comme ayant en définitive obtenu gain de cause, à tout le moins partiellement. Les conclusions en dépens de la commission de classification seront donc elles aussi rejetées.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté dans la mesure où il a encore un objet.
II. La décision de la commission de classification du Syndicat AR 38 relative au nouvel état d'Albert Bapst, telle que modifiée le 11 décembre 1998, est confirmée.
III. L'émolument d'arrêt mis à la charge du recourant est fixé à 1'500 fr. (mille cinq cents francs).
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
mp/Lausanne, le 25 mars 1999
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint