CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 3 juillet 1998
sur le recours interjeté par Jean-Claude MARTIN, à 1354 Montcherand
contre
la décision rendue le 20 novembre 1997 par la commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières AR no 44 Montcherand-Orbe-Valeyres s/Rances.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre Journot, président; MM. André Vallon et Pierre-Paul Duchoud, assesseurs. Greffière: Mme Annick Blanc Imesch.
Vu les faits suivants:
A. Le Syndicat d'améliorations foncières AR no 44 Montcherand-Orbe-Valeyres s/Rances a été constitué le 17 janvier 1980. Il a pour but le remaniement parcellaire à la suite de la construction de l'autoroute. Son périmètre a été mis à l'enquête en octobre 1980. L'avant-projet des travaux collectifs et privés a été mis à l'enquête au mois de novembre 1985; les modifications de l'avant-projet des travaux collectifs et privés, ainsi que le nouvel état ont été mis à l'enquête au mois de mai 1993. La mise en culture a eu lieu le 20 septembre 1995, tandis que le transfert de propriété a pris effet au 1er septembre 1997.
B. Dans le nouvel état, Jean-Claude Martin, agriculteur à Montcherand, est propriétaire des parcelles 521, 528, 538, 539, 546 et 1613 de la commune de Montcherand. La parcelle 546 sur laquelle il cultive du maïs ou du blé, supporte deux conduites qui ont chacune deux regards. La parcelle 1613, au lieu-dit "Les Vouattes", est délimitée à l'est par la nouvelle route cantonale 276c, ainsi que, sur la première moitié de sa longueur, par un chemin bétonné (25B), d'abord plat, parallèle à la route cantonale qui descend progressivement et marque ensuite un angle droit à l'est pour franchir le passage aménagé sous la nouvelle route cantonale. Cette parcelle est traversée sur presque toute sa longueur par l'ancienne route cantonale 104A qui est déjà désaffectée et qu'il est prévu de démolir d'après l'avant-projet des travaux collectifs mis à l'enquête en 1993.
C. L'enquête sur le projet d'exécution des travaux collectifs et privés a eu lieu du 25 août au 5 septembre 1997. Le rapport technique du 28 avril 1997 prévoit ce qui suit à propos de la construction du chemin 23C, prolongeant le chemin 25B actuel, à partir du passage sous la route cantonale, jusqu'au nouveau chemin 26B qui délimitera la parcelle 1613 au nord:
"CHEMIN 23C Ce chemin est, depuis l'enquête de 1993, prévu en béton de 2,5 m de largeur sur une longueur de 200 m dans la partie à plat puis, dès le chemin 26B, en gravelé de 3 m sur 142 m de longueur, dans la partie en pente qui rejoindra, par un terrassement important, le chemin 25B et le tunnel-passage sous la nouvelle RC 276c.
Du point de vue technique, la Commission aurait préféré inverser le revêtement de ces 2 tronçons, mais l'expert fédéral s'y est opposé catégoriquement lors de l'expertise complémentaire des 9 et 18 mars 1993.
On peut évidemment remarquer que les massifs de Boulverna et des Vouattes seraient finalement entourés de chemins en béton et le regretter, mais cette situation exceptionnelle est le résultat de la conjonction de plusieurs facteurs:
- les chemins 25A et B sont des chemins importants de liaisons générales;
- il en est de même, quoique dans une moindre mesure, pour le chemin 19, mais sa forte pente nécessite le béton;
- le chemin 26B est situé entre des massifs cultivés dans des sens différents et dont les anciennes infrastructures, réalisées lors du précédent remaniement, ne correspondent plus avec l'emplacement final de l'autoroute;
- quant au chemin 26C, existant en béton, bien que non absolument nécessaire dans la situation et le parcellement d'aujourd'hui, il est cependant plus sensé de ne pas le démolir, tant du point de vue coût que de celui de l'utilité
- les 200 m prévus en béton du chemin 23C se trouvent au niveau du terrain naturel, presqu'à plat, au pied du talus de la nouvelle RC. Ainsi le tronçon du chemin 23C prévu gravelé par l'expertise complémentaire se retrouve dans la partie la plus en pente, là où le chemin nécessite des terrassements de près de 4 m de profondeur pour passer du niveau du terrain naturel à celui du passage existant sous la RC, niveau qui justifie celui du chemin 25C revenant ensuite au terrain naturel et à la RC;
- tant du point de vue de la pente que de celui du poids des convois agricoles, l'emplacement de ce chemin gravelé ne peut convenir pour un "gravelé-stabilisé".
Un assainissement de ce chemin en pente est prévu sur 50 m, en PVC antichoc ø 16 cm, du côté du talus agricole, avec raccord au regard existant. Au pied du talus de la RC 276c, le collecteur existant avec chemise de drainage, est à adapter au terrassement nécessité par le chemin."
En ce qui concerne la RN 104A, le rapport technique a la teneur suivante:
DEMOLITION 104A: "Soit, dans la parcelle 1613, Les Vouattes, démolition et mise en état de culture de 270 m d'ancienne route cantonale, en bitume, de 6 m de largeur. Ce travail comprend l'adaptation-démolition des collecteurs et regards existants à réaliser d'entente avec l'exploitant, ainsi que le terrassement-étalement des talus existants. Sont également compris sous ce numéro, les terrassement-nivellement-déblais de part et d'autre du chemin 25B, précédemment construit par le SRA-RN, travaux permettant de trouver sur place une partie des terres nécessaires à la remise en état de culture des anciennes RC."
La lettre G du rapport concerne l'adaptation des hauteurs des regards:
"Pour autant que la demande en soit faite par écrit lors de la présente enquête, les couvercles des regards existants seront mis au niveau du sol pour faciliter l'exploitation des terres ouvertes.
Il est ici spécifié que l'abaissement des regards de l'épuration des eaux ne bénéficie pas des subventions AF et que ce coût est entièrement à charge des propriétaires de ces canalisations".
D. Sur la feuille d'enquête du projet d'exécution des travaux collectifs et privés, Jean-Claude Martin a fait plusieurs observations manuscrites, reprises dans un courrier adressé à la commission de classification le 5 septembre 1997, inscrit sous no 52. Jean-Claude Martin demande:
1. que le regard situé sur la parcelle 539 soit repéré et enterré;
2. que les 4 regards situés sur la parcelle 546 soient repérés et enterrés;
3. que le chemin no 32, qui longe la parcelle 546 au sud, ne soit pas gravelé et qu'il reste chaintre;
4. il s'oppose à la réalisation du chemin 23C, dès lors que le talus s'affaisse déjà, que toutes les autres parcelles sont desservies par d'autres chemins bétonnés et qu'on ne peut pas tourner à angle droit au bout de ce chemin;
5. il s'oppose au nivelage de 2'800 m² sur la parcelle 1613;
6. il demande que l'ancienne route cantonale 104A soit démolie dans les plus brefs délais;
7. il demande que le terrain formant le triangle DP 31 BI (chemin bitumé situé à l'angle nord de la parcelle 546) lui soit restitué.
E. En date du 20 novembre 1997, la commission de classification a notifié à l'intéressé une décision dont la teneur est la suivante:
"DECISION no 52/1 et 2 Le regard de la parcelle 539 et les 4 regards (dont 2 de l'épuration) seront repérés et mis à niveau du sol. MOTIFS Ces regards ne seront pas enterrés, ceci donnant trop de difficultés et frais lors des contrôles.
DECISION no 52/3 Le chemin 32 est maintenu tel que présenté à l'enquête, soit en gravelé. MOTIFS Il est nécessaire pour votre voisin qui n'a plus la possibilité de passer sur vous.
DECISION no 52/4 Le chemin 23C est maintenu tel que présenté à l'enquête pour ce qui est de sa situation. Par contre les revêtements sont inversés de manière à avoir le béton dans la partie longeant votre parcelle et le revêtement gravelé le long de la parcelle de M. J.-D. Hauser. MOTIFS Ce chemin est nécessaire car le chemin 26B vous séparant de M. Hauser a une pente de 9% sur au moins 90 m. De plus, la situation des chemins et leur emprise par rapport aux parcelles ont été fixées par l'enquête de 1993. Elles ne peuvent donc plus être modifiées, de même que les rayons des virages.
DECISION no 52/5 Le nivellement-déblais, sur votre parcelle, le long du chemin 25B existant est supprimé. MOTIFS Selon votre demande.
DECISION no 52/6 Il est confirmé que la démolition de l'ancienne RC, travail no 104A, fait partie de la première étape de travaux nommée étape 2 par le SAF. MOTIFS Selon les rapports visibles lors de l'enquête.
DECISION no 52/7 Le DP 31 Bi existant est maintenu au domaine public. MOTIFS Ce DP en triangle a été constitué pour le nouvel état de l'enquête de 1993 et donne accès aux deux propriétés. Il n'a pas alors donné lieu à observation. Il ne peut donc plus être modifié."
F. Contre cette décision, Jean-Claude Martin a déposé un recours en date du le 9 décembre 1997. Il conteste les décisions no 52/1, 2, 4 et 6 pour les motifs suivants:
DECISION no 52/1 et 2: il demande que les regards soient enterrés et non simplement mis à niveau, afin d'éviter des dégâts lors des labours.
DECISION no 52/4: il s'oppose à la construction du chemin 23C, considérant que ces travaux sont bien trop coûteux par rapport au bénéfice retiré par un seul propriétaire et qu'il est impossible d'emprunter le passage sous-route avec deux chars. Par ailleurs, il estime que la construction de ce chemin pourrait remettre en cause la stabilité de tout le bas de la parcelle grevée, dès lors que le talus situé en contrebas de la parcelle présente déjà des signes évidents d'affaissement (cf. plan annexé au recours). Enfin, ne voulant pas prendre le risque qu'un accident survienne à cet endroit et refusant de prendre en charge les travaux de remise en état en cas de dégâts, il estime qu'il serait plus sage de renoncer à la construction de ce chemin.
DECISION no 52/6: constatant qu'il travaille ses nouvelles parcelles depuis trois ans et que l'ancienne RC n'a toujours pas été démolie, alors que la commission l'avait assuré qu'elle le serait rapidement après réception des nouvelles parcelles, il considère la réponse de la commission comme trop vague et demande dès lors que la route litigieuse soit démolie en première priorité, au tout début de l'étape 2.
Le recourant a effectué une avance de frais de 1'500 francs.
Dans ses renseignements pour le tribunal du 2 février 1998, la commission de classification a indiqué que sa décision concernant les regards se fondait sur un principe défini par le Service cantonal des AF, que la construction du chemin 23C avait été entérinée par l'enquête de 1993 sur le nouvel état et l'avant-projet, sans observation, que ce chemin avait permis de faire accepter la parcelle voisine 1612 à Jean-Daniel Hauser et, enfin, que l'ordre d'exécution des travaux à l'intérieur des étapes dépendait de l'organisation du chantier par l'entrepreneur et non de la commission. Elle a produit également une copie de la lettre no 50 déposée par Jean-Daniel Hauser durant la mise à l'enquête du projet d'exécution, ainsi qu'une copie de la décision no 50 de la commission.
Le juge instructeur a appelé en cause Jean-Daniel Hauser et l'a invité à se déterminer sur le recours ou à requérir des mesures d'instructions, mais l'intéressé ne s'est pas manifesté en cours de procédure.
A la requête du juge instructeur, la commission s'est déterminée, en date du 13 mars 1998, sur les moyens du recourant et a produit une lettre du Service cantonal des améliorations foncières du 6 mars 1998 confirmant son exigence de maintenir les regards apparents sur les canalisations, afin qu'ils conservent leur rôle de contrôle des canalisations.
G. En date du 22 avril 1998, le tribunal administratif a tenu audience et procédé à une inspection locale, en présence du recourant, accompagné de son père, des représentants de la commission de classification et du comité de direction, ainsi que de Jean-Daniel Hauser. Le secrétaire de la commission a indiqué que lors de l'enquête de 1993 sur le nouvel état, la commission n'avait pas taxé en valeur passagère les regards communaux existants. Le recourant a précisé qu'il ne contestait que les 4 regards de la parcelle 546 et non celui de la parcelle 539. Au sujet de la construction du chemin 23C, le secrétaire de la commission a indiqué que la commission entendait construire (à la charge du Service des routes) un drainage sur le talus, en raison de son affaissement. Pour sa part, Jean-Daniel Hauser a expliqué que c'était précisément à cause de ce chemin qu'il avait accepté la parcelle 1612, car ce nouvel accès lui permettra de sortir du trafic routier et d'aller stocker ses betteraves sous le passage sous la route cantonale, le virage pour arriver au passage sous route ne posant pas de problèmes avec un convoi d'un seul char. Au sujet de la démolition de l'ancienne route cantonale, le secrétaire de la commission a indiqué que le recourant perçoit une indemnité pour l'emprise de la route (perte de surface) et pour les inconvénients de culture (deux pointes à cultiver) depuis la mise en culture et jusqu'aux travaux de démolition.
Considérant en droit:
1. Propriétaire de parcelles incluses dans le périmètre du syndicat, le recourant est à l'évidence, pour contester le projet d'exécution des travaux collectifs et privés, au bénéfice de l'intérêt digne de protection à l'existence duquel l'art. 37 LJPA subordonne désormais la qualité pour recourir devant le Tribunal administratif.
Conformément à l'art. 36 LJPA, le recourant peut invoquer la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA), mais faute de disposition légale qui l'y habiliterait, il ne peut pas contester l'opportunité de la décision attaquée (art. 36 lit. c LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif (interdiction de l'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et proportionnalité; ATF 110 V 365 considérant 3b in fine; 108 Ib 205 considérant 4a).
Conformément à l'art. 63 de la loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières (LAF), les opérations de remaniement parcellaire sont divisées en plusieurs phases, donnant chacune lieu à une enquête publique. Le résultat de chaque enquête, une fois épuisés les moyens de droit mis à disposition des propriétaires, acquiert force de chose jugée et ne peut plus en règle générale être attaqué dans les phases suivantes de la procédure.
2. En l'espèce, le recourant demande que les 4 regards situés sur la parcelle 546 (en cours d'audience, il a précisé que le regard situé sur la parcelle 539 n'était plus en cause) ne soient pas seulement mis à niveau, comme le prévoit le projet d'exécution des travaux mis à l'enquête, mais enterrés, de façon à ne pas entraver l'exploitation de sa parcelle. On relèvera à toutes fins utiles qu'au stade actuel de la procédure (soit celui de la mise à l'enquête du projet d'exécution des travaux collectifs et privés), le recourant ne saurait remettre en cause la présence des regards sur la parcelle 546, ni demander que les regards soient taxés comme valeurs passagères: en effet, ces regards ont été construits par la commune avant le nouvel état et, à l'époque de leur construction, ils ont donné lieu - d'après les indications recueillies en audience - à une indemnité de 500 francs chacun à l'ancien propriétaire de la parcelle; or, le recourant ne s'est pas manifesté durant la mise à l'enquête sur le nouvel état et n'a pas formulé d'opposition à la présence des regards sur la parcelle 546, ni demandé d'indemnité, de sorte que le nouvel état est entré en force tel que présenté à l'enquête et ne peut plus être contesté désormais. En revanche, dans le cadre de l'enquête sur l'exécution des travaux collectifs et privés, la requête du recourant tendant à ce que le syndicat procède à l'enterrement des 4 regards de la parcelle 546 est recevable et doit ainsi être examinée au fond. S'il est indéniable que l'enterrement des regards faciliterait l'exploitation de la parcelle du recourant, en évitant que ses machines viennent heurter le socle en béton des regards, il ne faut pas perdre de vue que les regards doivent être facilement accessibles afin de permettre le contrôle des canalisations. L'enterrement des regards (à au moins 70 à 80 cm de profondeur) entraînerait des travaux lourds et coûteux qui seraient disproportionnés par rapport à l'avantage qu'en retirerait un seul propriétaire. Par ailleurs, on ne saurait reprocher à la commission de classification de s'en tenir aux principes dégagés par le Service cantonal des améliorations foncières aux sujets des regards, puisque les travaux d'exécution ne peuvent être mis en chantier qu'après enquête et autorisation cantonale (art. 39 al. 1 LAF) et qu'un projet prévoyant l'enterrement des regards aurait sans doute été refusé par le Service des AF. Dans ces conditions, la décision de la commission de classification de laisser les regards apparents ne procède pas d'un abus de son pouvoir d'appréciation et n'est pas disproportionnée par rapport à l'ensemble des circonstances. La demande du recourant s'avère ainsi mal fondée et doit dès lors être rejetée.
3. Le recourant s'oppose à la construction du chemin 23C le long des parcelles 1612 et 1613 au motif que le talus bordant sa parcelle s'affaisse déjà, que le virage situé entre le chemin 23C et le chemin 25C (sous le passage sous la route cantonale) est impossible à négocier avec un convoi de deux chars et que les coûts de réalisation de ce chemin bénéficiant à un seul propriétaire sont trop élevés. Sur ce point, le recours doit être déclaré irrecevable, de sorte que le tribunal de céans pourra se dispenser d'examiner les arguments soulevés par le recourant: en effet, la création du chemin 23C a été soumise à enquête publique en 1993 lors de la mise à l'enquête des modifications de l'avant-projet et du nouvel état: c'est dès lors à cette époque que le recourant aurait dû faire valoir ses griefs contre la construction de ce chemin. N'ayant pas suscité d'opposition à l'époque de la mise à l'enquête, le chemin 23C est entré en force depuis lors et ne peut plus être remis en question aujourd'hui.
4. Enfin, le recourant demande que la démolition de l'ancienne route cantonale RC 104A intervienne au plus vite, en raison des inconvénients provoqués par la présence de cette construction au milieu de sa parcelle. Si dérangeante que puisse être cette route, il ne faut pas perdre de vue que le recourant a été indemnisé à double titre (pour la perte de surface et pour les inconvénients de culture) pour le dommage causé. Mais sur ce point encore, point n'est besoin d'entrer en matière sur le fond, dès lors que cette demande doit également être déclarée irrecevable: en effet, la commission de classification prend les mesures permettant d'atteindre le but du syndicat, en préparant l'exécution des travaux (art. 33 al. 2 LAF), mais elle n'est pas l'autorité compétente en matière d'exécution proprement dite des travaux; c'est au comité de direction du syndicat qu'incombe la charge de l'exécution et de la surveillance des travaux (cf. art. 40 LAF qui prévoit la compétence du comité pour la vérification des travaux exécutés). Dans ces conditions, c'est au comité de direction que le recourant devait s'adresser pour demander que les travaux de démolition de l'ancienne route cantonale soient entrepris dans les plus brefs délais et non dans le cadre de l'enquête sur l'exécution des travaux.
5. Au vu de ce qui précède, la décision attaquée doit être confirmée et le recours rejeté, dans la mesure où il est recevable. Un émolument sera mis à la charge du recourant, qui n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II. La décision du 20 novembre 1997 de la commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières AR no 44 Montcherand-Orbe-Valeyres s/Rances est confirmée.
III. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du recourant.
Lausanne, le 3 juillet 1998
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.