CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 31 décembre 1997
sur le recours interjeté par René AEBERHARD, à Henniez, représenté par la société rurale d'assurance de protection juridique FRV, av. des Jordils 1, case postale, à 1000 Lausanne 6,
contre
la décision du 28 juillet 1997 de la commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières d'Henniez-Marnand concernant la fixation de l'indemnité pour dépréciation du domaine, compensée par une attribution supplémentaire de terrain prélevée sur la propriété de l'Etat pour qui agit
le Service des routes et des autoroutes, avenue de l'Université 3, 1014 Lausanne.
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; Mme Sylvia Uehlinger et M. André Vallon, assesseurs. Greffière: Mme Annick Blanc Imesch.
Vu les faits suivants:
A. Le syndicat AF 2417 d'Henniez-Marnand, ordonné par arrêté du Conseil d'Etat, a été constitué le 3 mars 1982. Ce syndicat comprend une partie du territoire des communes d'Henniez, Marnand et Villarzel. Son but est le remaniement parcellaire en liaison avec la correction de la route cantonale R. C. 601 Lucens - Marnand (il s'agit de l'évitement d'Henniez), ainsi que la création de chemins agricoles. L'enquête sur le périmètre du syndicat et les taxes-types a eu lieu durant les mois d'octobre et de novembre 1984. Celle sur l'avant-projet des travaux collectifs et la modification du périmètre (suppression de l'extension volontaire de Marnand en direction de Granges-sous-Trey) a été exécutée au cours des mois de novembre et décembre 1995. La présente cause concerne le nouvel état. Il résulte des renseignements recueillis en audience qu'il n'y aura pas d'enquête sur l'exécution des travaux (la route est déjà construite) ni d'enquête sur la répartition des frais, tout étant réglé par les soultes. Il n'y a pas non plus de prélèvement d'emprise, toutes les surfaces nécessaires à la route et aux chemins étant prélevées sur la propriété de l'Etat de Vaud.
Le périmètre du syndicat englobe une partie de la vallée de la Broye. Il est entièrement situé du côté est de ce cours d'eau (qui marque la limite du territoire cantonal à cet endroit) et s'étend au nord et au sud du village d'Henniez. A l'ouest, la limite du périmètre est formée pour l'essentiel par la voie de chemin de fer qui longe la rive est de la Broye. A l'ouest, elle correspond à l'ancienne route cantonale qui parcourt la vallée en traversant notamment le village d'Henniez, dont la moitié ouest est ainsi inclue dans le périmètre.
La nouvelle route cantonale a été construite entre la voie ferrée et l'ancienne route. Elle permet désormais l'évitement du village d'Henniez par le trafic de transit. Elle peut être franchie, à la hauteur de ce village, par un pont qui l'enjambe.
B. Du 16 juin au 15 juillet 1997, le syndicat a mis à l'enquête l'estimation des terres et le nouvel état a eu lieu ainsi qu'une nouvelle extension volontaire du périmètre sur le domaine appartenant aux CFF.
Selon le rapport de la commission de classification du syndicat de mars 1997, mis à l'enquête avec le nouvel état, l'emprise des chemins à charge du service des routes est fournie par l'Etat de Vaud. Dans le chapitre concernant l'estimation des terres et valeurs passagères, le rapport de la commission de classification précise ce qui suit au sujet de l'éloignement:
"3.3. CRITERE POUR LE CALCUL DE L'ELOIGNEMENT
La CCL a adopté un tarif dégressif pour le calcul de l'éloignement qui se présente comme suit:
- jusqu'à 1000 m': 5 ct par hm pour 1 m² - de 1001 à 1500 m': 4 ct par hm pour 1 m² - au-delà de 1500 m': 3 ct par hm pour 1 m²
Exemple: pour un éloignement de 600 m' Fr. 0.30/m² de 1200 m' Fr. 0.58/m² de 1800 m' Fr. 0.79/m²
La longueur indiquée correspond au trajet simple. Par contre le retour est compris dans le barème ci-dessus.
Les distances d'éloignement sont mesurées à partir de la ferme si elle est dans le périmètre. Pour les non-exploitants et les propriétaires qui n'ont pas leur centre d'exploitation dans le périmètre, les distances sont mesurées:
- pour Marnand: dès le pont sur le ruisseau (devant l'habitation de M. D. BOEUF).
- pour Henniez: dès la place du village, devant "La Cigogne".
- pour les propriétaires de Seigneux, dès le centre du village.
L'éloignement ne concerne que le terrain agricole. La distance d'éloignement est mesurée dans l'ancien état selon le parcours le plus court pouvant être pratiqué.
Dans le nouvel état, le parcours mesuré passe par les nouveaux chemins agricoles.
Le trafic agricole devant en principe éviter la RC 601, seul le tronçon dès le rond-point de Marnand (100 m' en direction d'Henniez) est pris en considération dans le calcul. Pour les agriculteurs de Marnand cultivant les champs entre la route et la voie de chemin de fer, l'éloignement est égal à la moyenne entre le trajet aller le long de la route et le retour le long de la voie CFF.
Les parcelles d'Henniez situées entre la voie CFF et la Broye (extension volontaire d'Henniez) n'ont pas été l'objet d'un calcul d'éloignement, de même que certaines autres parcelles non modifiées dans les zones village ainsi que toutes les parcelles appartenant à l'Etat de Vaud.
Pour le calcul de l'éloignement NE, seule la prétention AE (y compris les valeurs passagères) a été prise en considération.
Exemple: Prétention AE: Fr. 100'000.-- Servitude AE: - Fr. 3'000.-- Fr. 97'000.--
Attribution provisoire NE, parcelle à Fr. 4.--/m²: 97'000.-- : 4 = 24'250 m², l'éloignement est compté sur 24'250 m².
Les surfaces de terrain supplémentaires attribuées pour indemniser certains propriétaires ne sont pas comptées dans l'éloignement NE."
La commission de classification a, en outre, prévu d'allouer une indemnité spéciale pour dépréciation du domaine à certains propriétaires particulièrement touchés par le passage de la route. Le rapport de la commission précise ce qui suit au sujet de cette indemnité:
"7.1 INDEMNITES
D'entente avec le SRA, il a été décidé que tous les inconvénients pour l'exploitation agricole dus au passage de la route seraient indemnisés sous forme d'attribution de terrain supplémentaire dans le Nouvel Etat, dans tous les cas où cela est possible. Aucun propriétaire n'a manifesté le désir de recevoir une indemnité en argent plutôt qu'en terrain. Les inconvénients indemnisés sont notamment:
- la distance de parcours supplémentaire pour se rendre du centre d'exploitation aux champs (éloignement) - les chambres de visite pour les canalisations de la route sur la nouvelle parcelle - la présence d'un pylône de la ligne EOS sur la parcelle nouvel état - la forme des nouvelles parcelles par rapport à celles de l'ancien état.
Toutes les indemnités sont reportées dans les valeurs passagères négatives du compte nouvel état, c'est-à-dire à recevoir du Syndicat.
L'indemnisation décrite ci-dessus est prélevée sur la prétention du chapitre Etat de Vaud, Service des Routes et Autoroutes (Routes cantonales), propriétaire de 21 ha env. achetés pour les compensations de terrain nécessaires à la construction de la route.
La CCL s'est efforcée d'attribuer les terrains nouvel état de manière à ce que les exploitants aient le moins souvent possible à traverser la route cantonale. (...)
7.6 DOMAINES DE MM. M. JATON, A. THUILLARD et R. + J. AEBERHARD
Ces 3 domaines, à cause du passage de la route, ont subi de graves préjudices. Pour calculer les indemnités de réparation du dommage, la CCL s'est inspirée du cahier "Modification de distance et forme de parcelles agricoles", édité par l'Union Suisse des Paysans en 1995. Les montants alloués, respectivement Fr. 100'000.--, Fr. 50'000.-- et Fr. 10'000.-- comprennent tous les inconvénients recensés. Ces indemnités sont transformées en attribution de terrain supplémentaire."
Il faut préciser au sujet des domaines agricoles Jaton et Thuillard qu'au vu des plans de l'ancien et du nouvel état, ces domaines étaient composés de vastes parcelles attenantes au village d'Henniez, s'étendant sur toute la largeur du périmètre entre l'ancienne route cantonale et la voie ferrée, tandis que dans le nouvel état, le tracé de la nouvelle route cantonale sépare précisément le village de la voie ferrée en coupant ces parcelles.
C. Le recourant, agriculteur à Henniez, est propriétaire dans l'ancien état, abstraction faite du sous-périmètre forestier, d'une surface de 108'089 m² située dans le sous-périmètre agricole. Il exploite un domaine comprenant 28,57 ha de surface agricole utile. La différence provient du fait qu'il est propriétaire d'autres surfaces agricoles situées à Villarzel, en dehors du périmètre du syndicat intimé, et qu'il loue diverses parcelles agricoles à l'intérieur du périmètre du syndicat.
La propriété du recourant est essentiellement constituée par la parcelle 1041 située au nord-ouest du village d'Henniez, d'une surface de 108'418 m² dont 108'089 m² dans le sous-périmètre agricole. Le centre d'exploitation du recourant se trouve en bordure du village à l'extrémité sud de la parcelle. Celle-ci s'étend en direction du nord le long de l'ancienne route cantonale reliant Henniez à Marnand, qui la borde à l'est.
Dans le nouvel état, cette parcelle (no 274 du nouvel état) est amputée par l'emprise de la nouvelle route d'évitement sur toute la longueur de son côté ouest. Telle qu'elle était réattribuée au recourant dans le nouvel état mis à l'enquête, cette parcelle comportait 110'722 m² dans le sous-périmètre agricole, cette nouvelle surface étant obtenue par allongement de la parcelle en direction du nord.
Le tableau comparatif mis à l'enquête présente diverses soultes partielles négatives ou positives. L'une d'elles est une "valeur passagère" qui s'élève à 3'232 fr. en faveur du recourant au titre de l'éloignement. D'après les explications recueillies en audience, cette somme correspond à la différence d'éloignement calculée par rapport au centre d'exploitation. Elle provient du fait que la bande retranchée de la parcelle le long de sa limite ouest a été remplacée par une surface plus éloignée située dans le prolongement de la parcelle en direction du nord. Toujours d'après les indications fournies à l'audience et non contestées par le recourant, la surface ainsi échangée est d'environ 15'000 m² et son éloignement, calculé par rapport à son centre de gravité, a augmenté de 450 m, d'où le montant de la soulte de 3'232 fr.
Le tableau comparatif mis à l'enquête fait également état de l'indemnité pour dépréciation du domaine, évoquée dans le rapport de la commission de classification, qui s'élève à 10'000 fr. pour ce qui concerne le recourant.
Le tableau comparatif du recourant présente une soulte finale égale à zéro car le solde des valeurs passagères positives et négatives (-5796 francs) est entièrement compensé par un excédent de valeur des terres attribuées.
D. Durant l'enquête, le recourant est intervenu par courrier du 12 juillet 1997 en adressant une réclamation à la commission de classification, contestant le mode de calcul de l'indemnité pour dépréciation du domaine. Selon le recourant, ce calcul ne tient pas compte du problème du dénivelé de la route qu'il doit désormais emprunter et du fait qu'il ne peut plus atteler deux chars à son tracteur, en raison de la déclivité du terrain.
E. Par décision du 28 juillet 1997, la commission de classification a modifié son estimation initiale et a fixé le montant de l'indemnité pour dépréciation à 12'000 francs (soit, par rapport au nouvel état mis à l'enquête, 4 ares supplémentaires prélevés sur les terrains appartenant à l'Etat de Vaud), relevant que son calcul se fondait sur l'ensemble des inconvénients subis, y compris la dénivellation de la route.
F. Contre cette décision, Roger Aeberhard a déposé un recours en date du 15 août 1997. Il fait valoir que le préjudice subi n'a pas été évalué dans toute son ampleur et se prévaut à cet égard du rapport établi à sa demande par un expert privé, Christian Pidoux, ingénieur agronome et conseiller agricole pour Prométerre à Moudon. Ce document conclut à un préjudice annuel de 848,75 dont la capitalisation (25 fois) donne un montant de 21'218,75 francs; le recourant demande dès lors qu'une indemnité correspondant à ce montant lui soit attribuée sous forme de terrains supplémentaires au détriment de la parcelle no 277 NE appartenant à l'Etat de Vaud. Ce rapport, du 12 août 1997, expose en bref que la nouvelle route d'évitement a modifié l'accessibilité du centre d'exploitation du recourant depuis la localité de Granges-Marnand. L'expert précise à cet égard que l'exploitation avait précédemment un accès direct au chemin vicinal conduisant au centre collecteur de Granges (celui-ci se trouve au nord en périphérie du périmètre), tandis que la nouvelle configuration des lieux impose au recourant de traverser la localité d'Henniez et de passer sur le pont enjambant la nouvelle route. Il en résulte un détour de 415 m, une augmentation du temps de déplacement due à la déclivité supérieure du nouveau trajet, cette déclivité supérieure empêchant en outre désormais de remorquer deux chars par convoi. L'expert, qui a examiné les divers transports nécessaires à l'exploitation, a pris en compte la surface agricole utile de la totalité de l'exploitation, à savoir 28,57 ha, ainsi que sa répartition entre les différentes cultures pratiquées (betterave, tabac, céréales, maïs sans plante entière et surfaces fourragères) pour déterminer les transports nécessaires.
Le recourant a effectué une avance de frais de 1'000 francs.
Le Service des routes s'est déterminé par courrier du 8 octobre 1997; il soutient que "le recourant n'est pas fondé à requérir une indemnité auprès des instances AF", dès lors que l'allongement du parcours invoqué n'est pas une conséquence du remaniement parcellaire, mais une conséquence d'une modification du réseau routier du domaine public. Selon ce service, "ce ne serait donc que si l'allongement de parcours était un effet direct d'une expropriation ou d'une modification de voies privées que la collectivité publique devrait une indemnité, puisqu'elle porterait atteinte à un droit privé".
La commission de classification s'est déterminée en date du 17 octobre 1997; elle fait valoir que, contrairement aux deux autres propriétaires du syndicat qui ont reçu une indemnité spéciale pour compenser les inconvénients résultants du passage de la route, le domaine du recourant n'est pas coupé en deux par la route, ce qui explique pourquoi le montant de son indemnité est moins élevé. Au surplus, la commission de classification conteste certains points figurants dans le rapport Prométerre du 12 août 1997; elle conteste en particulier qu'on puisse prendre en compte dans le calcul des surfaces dont le recourant n'est pas propriétaire ou qui sont situées hors du périmètre. Elle conteste également, entre autres, le fait que l'expert est selon elle parti du principe que toutes les récoltes passaient d'abord par le ferme - et par le dénivellé d'Henniez - avant d'être livrée, ce qui n'est pas le cas selon elle.
G. Le tribunal a tenu audience le 24 novembre 1997 et a notamment entendu les représentants de la commission de classification et du Service des routes, le recourant personnellement, assisté par le directeur de l'assurance de protection juridique FRV, ainsi que l'auteur du rapport Prométerre. Le recourant a indiqué qu'il devait maintenant passer par le village, traverser le pont et emprunter le chemin AF pour aller jusqu'au centre collecteur de Granges-Marnand, alors qu'auparavant il existait un chemin agricole y menant directement. Concernant l'indemnité spéciale, il a précisé que la commission avait considéré, en se basant sur des méthodes pratiques, que le recourant perdrait environ 400 francs par an, capitalisés sur 25 ans, soit 10'000 francs. La commission de classification a relevé qu'en appliquant la méthode de calcul du rapport Prométerre aux seules surfaces dont le recourant est propriétaire dans le périmètre du syndicat, à l'exclusion des terres louées, soit 11,2 ha, on obtenait une indemnité d'un montant de 8'316 francs. Les différents moyens invoqués par les parties seront repris plus loin dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. Les art. 55 al. 1 LAF et 59 LAF ont la teneur suivante:
"Art. 55 al. 1 LAF
Les règles suivantes sont applicables pour la répartition des terres:
a) Chaque propriétaire doit recevoir, autant que possible, en échange des biens-fonds qu'il doit abandonner, des terrains de même nature et de même valeur. Si un propriétaire ne reçoit pas l'équivalent du terrain cédé, la différence en plus ou en moins est compensée par une soulte en argent.
b) Les terres doivent être regroupées d'une manière intensive.
c) Les nouveaux biens-fonds doivent, autant que possible, être de forme régulière et avoir accès à un chemin au moins.
d) Si, exceptionnellement, après remaniement parcellaire, un domaine subit une moins-value, la commission de classification offre à son propriétaire une compensation en terrain ou alloue à celui-ci une indemnité équitable en argent."
Art. 59 LAF
Les arbres, les semences, les constructions ou installations légères, les poteaux, les pylônes et les servitudes sont considérés comme des valeurs passagères.
Celles-ci font l'objet d'une estimation spéciale et d'une compensation en argent.
La distance des parcelles par rapport à leur centre d'exploitation peut aussi être estimée comme une valeur passagère."
a) Comme l'a rappelé la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 119 Ia 21 et les réf. citées) et celle du Tribunal administratif (voir par exemple AF 93/016 du 30 mars 1995 qui se réfère à l'ATF précité), l'art. 55 LAF met en oeuvre les exigences constitutionnelles que la jurisprudence a déduites de la garantie de la propriété en dégageant le principe de la compensation réelle - ou de l'équivalence - qui régit la confection du nouvel état de propriété dans les remaniements parcellaires. Selon ce principe, les propriétaires intéressés à une telle entreprise ont une prétention à recevoir dans la nouvelle répartition des terrains équivalents, en quantité et en qualité, à ceux qu'ils ont cédé, pour autant, naturellement, que le but du remaniement et les nécessités techniques le permettent. S'agissant d'un remaniement agricole qui touche aux bases même de l'existence d'une exploitation, l'autorité doit tenir compte non seulement de l'emplacement des terres, de leur nature et de leur qualité, mais aussi de l'organisation de l'entreprise et de ses particularités. Les autorités chargées de la confection du nouvel état doivent rechercher toutes les solutions objectivement concevables pour résoudre les difficultés techniques susceptibles de compromettre la mise en oeuvre du principe de la compensation réelle. Ce n'est que lorsqu'elles se heurtent à des difficultés insurmontables dans un cas particulier qu'il y a lieu de résoudre le problème par le versement d'une indemnité en argent, qui doit être calculée non pas à la valeur d'échange adoptée pour la réalisation de l'ouvrage, mais à la valeur vénale car on se trouve en présence d'une restriction à la propriété équivalant à une expropriation. L'autorité cantonale doit aussi veiller à une répartition équitable entre les membres du syndicat, dans la mesure du possible, des bénéfices et des risques de l'opération de remaniement: c'est là une exigence qui découle du principe constitutionnel de l'égalité de traitement. Ce principe, qui n'a en général qu'une portée relative en matière d'aménagement du territoire, a un poids plus important dans le domaine des améliorations foncières, même s'il est rarement possible d'assurer à chacun des propriétaires englobés dans le périmètre une participation proportionnellement identique à la plus-value provoquée par le remaniement.
b) L'art. 57 LAF prévoit que l'estimation des terres doit tenir compte de leur rendement, de leur situation et de la nature du sol. L'art. 59 LAF prévoit l'estimation séparée et la compensation en argent des "valeurs passagères" tels que les arbres, les semences, les installations légères, les poteaux, les pylônes, etc.. L'art. 59 al. 3 LAF prévoit que la distance des parcelles par rapport à leur centre d'exploitation peut aussi être estimée comme une valeur passagère. La jurisprudence a considéré que les organes du syndicat étaient libres d'incorporer le critère de l'éloignement des parcelles dans l'estimation des valeurs foncières ou de taxer l'éloignement indépendamment de la valeur foncière, cette dernière solution s'imposant en principe dans l'hypothèse où les centres d'exploitation ne sont pas regroupés au même endroit mais disséminés dans le périmètre (prononcé de la Commission centrale des améliorations foncières - CCAF -Rapin c/SAF Corcelles-près-Payerne du 10 août 1989; arrêt du tribunal administratif AF 93/016 du 30 mars 1995).
2. En l'espèce, le nouvel état mis à l'enquête réattribue au recourant l'essentiel de son ancienne parcelle d'environ 11 hectares. Il prévoit aussi, sous la forme d'une valeur passagère au sens de l'art. 59 al. 3 LAF, une somme de 3'232 fr. en faveur du recourant au titre de l'éloignement. Cette somme compense l'augmentation de l'éloignement dû au fait que le centre de gravité de la parcelle a été déplacé vers le nord par rapport au centre d'exploitation qui se trouve à son extrémité sud. Cette indemnité-là n'est pas contestée, pas plus que sa conversion, en l'espèce, en une attribution de terrain supplémentaire.
3. Est en revanche litigieuse l'indemnité réclamée par le recourant pour le préjudice qui lui cause le fait qu'après exécution des travaux, les transports nécessaires à son exploitation, notamment pour relier sa ferme au centre collecteur des récoltes situé au nord en périphérie du périmètre, sont allongés, ralentis et rendus plus nombreux par le détour qu'impose la traversée de la nouvelle route cantonale et par la déclivité du pont qui enjambe cette route. L'instruction a montré que l'essentiel du litige tient au fait que le rapport d'expert invoqué par le recourant, qui évalue le préjudice à 21'218,75 francs, prend en compte la totalité de la surface agricole utile exploitée par le recourant (28,57 ha) alors que la commission de classification conteste la prise en compte des terres louées et de celles qui se trouvent hors du périmètre: elle ne retient, pour allouer une indemnité de 12'000 francs, que la surface dont le recourant est propriétaire dans le périmètre du syndicat (10,8 ha pour ce qui concerne le sous-périmètre agricole).
Dans ses observations du 8 octobre 1997, le Service de routes conteste à la fois la compétence de la commission de classification et le bien-fondé de l'indemnité litigieuse pour le motif que le préjudice invoqué n'est pas une conséquence du remaniement parcellaire, mais exclusivement celle d'une modification du réseau routier du domaine public. Pour cette autorité, ce ne serait que si l'allongement de parcours était un effet direct d'une expropriation ou d'une modification de voies privées que la collectivité publique devrait une indemnité. Le service des routes précise en outre que devant toute autre juridiction (il a probablement en vue celle qui applique la législation sur l'expropriation), il conclurait au rejet des prétentions en dommage-intérêts du recourant.
Il faut examiner successivement la question de la compétence de la commission de classification et celle de l'indemnité litigieuse.
4. Sur la question de la compétence de la commission de classification, le service des routes perd de vue l'existence et la teneur de l'art. 55 al. 1 lit. d LAF cité ci-dessus. L'exposé des motifs de la loi sur les améliorations foncières indiquait ce qui suit au sujet de cette disposition (BGC automne 1961, p. 406):
"La lettre d) précise qu'une indemnité est due au propriétaire dont le domaine subit une moins-value, après remaniement parcellaire. L'indemnité est versée en argent ou, si le syndicat a du terrain disponible, le propriétaire peut demander qu'une certaine surface lui soit attribuée à titre de réparation du dommage. L'hypothèse de l'art. 55 lit. d) est rarissime. Elle est pratiquement exclue en cas de remaniement ordinaire. En revanche, elle peut se présenter lorsque le remaniement parcellaire est exécuté en corrélation avec de grands travaux. Il suffit, par exemple, qu'un domaine important soit coupé en deux par une autoroute pour que celui-ci subisse une moins-value, même si la surface et la valeur du nouvel état de propriété correspondent à celle de l'ancien."
L'art. 55 al. 1 lit. d LAF vise ainsi principalement le cas du remaniement effectué par un syndicat obligatoire (art. 27 lit. b LAF) en corrélation avec de grands travaux (art. 96 ss LAF), ce qui est le cas du syndicat intimé en l'espèce. Il peut être rapproché des règles qui régissent les routes nationales, qui imposent l'utilisation préférentielle de la procédure de remaniement pour l'acquisition des terrains nécessaires (art. 30 de la loi fédérale du 8 mars 1960 sur les routes nationales, LRN) et prévoient l'application de la législation sur l'expropriation à l'estimation des inconvénients subsistant malgré l'attribution de nouveau terrain (art. 21 de l'ordonnance du 24 mars 1964 sur les routes nationales, ORN; voir aujourd'hui l'art. 20 de l'ORN du 18 décembre 1995). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'obligation, faite à l'Etat, d'indemniser un membre du syndicat pour les dommages que la procédure de remaniement parcellaire ne permet pas d'éliminer, trouve sa justification dans le fait que le canton occupe une position spéciale, à la fois comme membre du syndicat et comme expropriant, parce qu'il détermine lui-même, sur la base du projet de route, les fonds qui lui seront attribués dans le nouvel état, contraignant le syndicat et les autres propriétaires qui en font partie à s'adapter à ses exigences prioritaires: c'est pourquoi l'art. 21 (actuellement 20) ORN prévoit que l'Etat doit en outre indemniser les membres du syndicat pour les "inconvénients subsistant malgré l'attribution de nouveau terrain" (ATF 105 Ib 6 consid. 3 b).
Saisi d'un recours contre un prononcé de la Commission centrale des améliorations foncières qui appliquait précisément l'art. 55 al. 1 lit. d LAF (Haug c/ Syndicat AR 27 B à Aigle, du 7 octobre 1981), le Tribunal fédéral, se référant à la jurisprudence citée ci-dessus, a constaté en outre que la législation vaudoise permet d'appeler en cause le canton en sa qualité de propriétaire-expropriant et d'accorder en procédure de remembrement des indemnités pour tous les préjudices découlant de la nouvelle répartition, dans la mesure où cette dernière est déterminée par les exigences de l'implantation de la route nationale: dans le système du droit vaudois, le recours à une procédure d'expropriation complémentaire selon l'art. 23 ORN n'est prévu que pour les prétentions à indemnité qui seraient fondées sur les émissions provenant de l'exploitation de la route nationale (ATF 110 Ia 145 consid. 1; voir en outre, sur l'exception concernant les droits de voisinage, l'art. 58 al. 2 RAF).
En bref, l'art. 55 al. 1 lit. d LAF apparaît comme une disposition cantonale que met en oeuvre l'indemnisation, prévue par le droit fédéral, des inconvénients subsistant malgré l'attribution de nouveau terrain. Le texte de l'art. 55 LAF ne limite cependant pas son champ d'application au cas des routes nationales et il y a lieu de l'appliquer également lorsque les grands travaux en corrélation avec lesquels s'exécute le remaniement concernent, comme en l'espèce, une route cantonale (dans le même sens prononcé CCAF Desplands c/Syndicat de Vuarrens, du 30 octobre 1983, et la jurisprudence citée).
Vu ce qui précède, c'est à tort que le service des routes conteste la compétence de la commission de classification pour statuer sur les inconvénients subsistant malgré l'attribution de nouveau terrain: cette compétence est précisément fondée sur l'art. 55 al. 1 lit. d LAF. Le service des routes n'a d'ailleurs pas contesté la compétence de la commission de classification lorsque celle-ci a mis à l'enquête les indemnités accordées aux trois propriétaires, dont le recourant, dont le cas est évoqué dans son rapport mis à l'enquête (cité sous lettre B in fine de l'état de fait ci-dessus).
5. Autre est la question de savoir dans quelle mesure le préjudice invoqué par le recourant lui permet de prétendre à une indemnité, ce que le service des routes conteste également en faisant valoir que le préjudice en question n'est pas une conséquence du remaniement parcellaire, mais exclusivement celle d'une modification du réseau routier du domaine public.
a) S'agissant de l'obligation de l'Etat d'indemniser les membres du syndicat pour les "inconvénients subsistant malgré l'attribution de nouveau terrain", la jurisprudence fédérale considère que ces inconvénients peuvent être assimilés à ceux que mentionne la let. b de l'art. 19 LEx (montant dont est réduite la valeur vénale de la partie restante, en cas d'expropriation partielle) ou la let. c de cette même disposition (autres préjudices subis par l'exproprié). Dans un remaniement parcellaire, de tels préjudices peuvent provenir du fait que les exigences prioritaires de la route nationale font obstacle à une répartition rationnelle des terres pour un membre du syndicat, ou empêchent de le contenter qualitativement ou quantitativement par une attribution conforme aux terrains qu'il apporte; mais certains préjudices proviennent aussi de l'exploitation même de la route nationale, soit que les émissions qui en proviennent constituent un excès au sens de l'art. 684 CC et que dès lors une indemnité est due pour la suppression -- par voie d'expropriation (art. 5 LEx) -- des droits découlant des rapports de voisinage, soit qu'un propriétaire aurait pu, s'il n'avait pas dû céder du terrain, éviter de telles émissions nocives sans même se fonder sur l'art. 684 CC, mais simplement en raison de l'étendue ou de la configuration de sa propre parcelle, auquel cas une indemnité est due pour la moins-value de la partie restante de son fonds, en application de l'art. 19 let. b LEx (ATF 105 Ib 6 déjà cité, consid. 3b).
L'arrêt cité ci-dessus se réfère à l'art. 19 de la loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) mais cette jurisprudence peut sans autre être transposée en droit cantonal. En effet, la jurisprudence cantonale relative à l'art. 55 al. 1 lit. d LAF considère que cette disposition s'inspire des principes applicables en matière d'expropriation, la loi cantonale sur l'expropriation étant applicable par analogie (prononcés CCAF FLACTION Fernand c/ SAF AR 43 ORBE du 27.2.1990; Elisa Despland c/ Syndicat AF de Vuarrens du 30.11.1983; SA des domaines agricoles de la SRA c/ Syndicat AR 38 du 22 janvier 1979; Hoirs Bussy c/ Syndicat AR 15 du 12.10.1976). En outre, les règles de l'art. 19 LEx correspondent matériellement à celles de l'art. 63 al. 1 et 2 de la loi cantonale du 25 novembre 1974 sur l'expropriation (ci-dessous "LE"), ainsi que le montre ci-dessous la confrontation de leurs textes:
Art. 19 de la loi fédérale (LEx) Doivent être prise en considération, pour la fixation de l'indemnité, tous préjudices subis par l'exproprié du chef de la suppression ou de la diminution de ses droits. En conséquence, l'indemnité comprend:
Art. 63 al. 1 et 2 de la loi cantonale (LE) Le préjudice subi par l'exproprié doit être évalué dans tous ses éléments, de manière que l'indemnité soit adaptée à l'intérêt de l'exproprié à être maintenu dans ses droits. Il est tenu compte notamment:
a) La pleine valeur du droit exproprié;
1. de la valeur vénale de la chose ou du droit exproprié;
b) En outre, en cas d'expropriation partielle d'un immeuble, ou de plusieurs immeubles dépendant économiquement les unes des autres, le montant dont est réduite la valeur vénale de la partie restante;
2. de la dépréciation que peut subir la portion d'immeuble dont l'exproprié demeure propriétaire, ou des immeubles dont il reste propriétaire lorsque l'emprise ne porte que sur une partie de plusieurs immeubles formant un tout économique;
c) Le montant de tous autres préjudices subis par l'exproprié, en tant qu'ils peuvent raisonnablement être prévus, dans les cours normal des choses, comme une conséquence de l'expropriation.
3. de tout autre préjudice qui d'après le cours normal des choses est une conséquence de l'expropriation (frais de déménagement, de déplacement d'un commerce ou d'une industrie, chômage, dépréciation de marchandises ou d'objets mobiliers, manque à gagner, perte de clientèle, etc.).
b) Il est exact, comme le service des routes le fait valoir, qu'en principe la collectivité publique peut limiter ou supprimer sans indemnité l'usage commun d'une route publique (ATF 95 I 302, JT 1970 I 602; pour le cas des rives publiques, voir ATF 105 Ib 219), l'expropriant devant toutefois réparer le dommage provenant du fait qu'un fond partiellement exproprié perd son accès suffisant (au sens de l'art. 694 CC) au domaine public (ATF 95 précité). On peut aussi déduire des art. 32 et 33 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes, notamment de l'art. 33 al. 1 LR, que le propriétaire a le droit d'obtenir le maintien de l'accès au domaine public à la création duquel il a été autorisé (arrêt Egger c/ Département TPAT, GE 96/080 du 14 février 1997), mais cet accès n'est pas menacé dans son principe en l'espèce: seul est en cause le caractère moins favorable des trajets nécessaires à l'exploitation.
La question qui se pose est de savoir si le préjudice invoqué par le recourant peut donner lieu à indemnité sous l'angle des règles de l'expropriation rappelées ci-dessus ou si l'inconvénient qui en résulte fait partie de ceux que l'Etat peut créer sans indemnité lorsqu'il modifie l'usage commun du domaine public, comme le soutient le service des routes.
c) Pour ce qui concerne la diminution de valeur de la partie restant à l'exproprié (art. 19 lit. b LEx, art. 63 al. 2 ch. 2 LE), l'octroi d'une indemnité présuppose l'existence d'un rapport de causalité entre la perte du droit de l'exproprié et le dommage que celui-ci subit soit directement par l'expropriation soit indirectement du fait de l'ouvrage construit et exploité par l'expropriant (Hess/Weibel, Das Enteignungsrecht des Bundes, Bd I 1986, n. 185 ad art. 19 LEx). Il en va de même pour l'indemnisation des autres préjudices (art. 19 lit. c LEx, art. 63 al. 2 ch. 3 LE), parfois dénommés "Inkonvenienzen" par la doctrine alémanique (Hess/Weibel, op. cit., n. 197 ad art 19 LEx). De manière plus générale, l'indemnité d'expropriation couvre non pas tout dommage qui peut être mis en rapport avec l'ouvrage, mais seulement le dommage qui se trouve dans un rapport de causalité adéquate avec cet ouvrage: il doit s'agir d'un dommage que l'exproprié aurait pu écarter à l'aide du droit qui lui est retiré; autrement dit, d'un dommage que, sans expropriation, il n'aurait pas eu à supporter de la même manière que ses voisins qui n'ont pas été expropriés (Hess/Weibel, op. cit., n. 20 ad art 19 LEx).
C'est l'existence de ce rapport de causalité qui doit permettre, sous l'angle des règles de l'expropriation, de déterminer le préjudice donnant lieu à indemnisation et de le départager des inconvénients de fait pour lesquels aucune indemnité n'est due. On précisera toutefois que dans le cadre d'un remaniement, ce n'est pas nécessairement la perte d'un droit de l'exproprié qui constitue l'événement causal, mais le remaniement en soi: comme en principe, la compensation réelle propre au remaniement n'entraîne pas la perte du droit de propriété mais son remplacement en nature, il s'agit de déterminer si le remaniement subi par le propriétaire concerné entraîne une dépréciation de la portion d'immeuble ou des autres immeubles dont il demeure propriétaire (art. 63 al. 2 ch. 2 LE) ou s'il subit d'autres préjudices qui d'après le cours normal des choses sont une conséquence du remaniement opéré sur ses terres (art. 63 al. 2 ch. 3 LE).
d) Pour ce qui concerne la parcelle du recourant qui porte le centre d'exploitation, on pourrait considérer comme des éléments entièrement séparés la modification subie par la parcelle du fait du prélèvement, sur son côté ouest, de l'emprise nécessaire à la nouvelle route cantonale, d'une part, et d'autre part, la modification des trajets incriminée par le recourant, qui est sans rapport avec la surface, la forme ou la dimension de la parcelle puisqu'elle concerne les transports à effectuer entre le centre d'exploitation et la localité de Marnand où se trouve notamment le centre collecteur des récoltes. Toutefois, il particulièrement délicat de dissocier pour cette parcelle-là les conséquences de la perte du terrain prélevé sur son côté ouest, celles de la présence de la nouvelle route cantonale en bordure de la parcelle et celle des accès dont elle bénéficie. Même si l'on considère que le chemin qui la longeait à l'ouest est rétabli, on peut à la rigueur admettre que c'est bien la perte de la bande de terrain située de ce côté-là qui prive la parcelle de la possibilité de rallier commodément le réseau des chemins qui menaient précédemment au centre collecteur situé plus au nord. En théorie au moins, la valeur vénale de cette parcelle peut être influencée par les conditions d'accès au centre collecteur des récoltes dont elle bénéficie. La commission de classification pouvait donc considérer - mais il s'agit là d'une appréciation favorable au recourant - que la valeur de la parcelle subissait, en rapport avec l'augmentation du coût des transports pour la livraison des récoltes faites sur cette parcelle, une diminution dans le nouvel état. Au demeurant, même si le tribunal devait arriver à la conclusion inverse, il ne pourrait pas modifier la décision attaquée au détriment du recourant: le Tribunal administratif a en effet régulièrement jugé qu'en l'absence d'une disposition légale expresse, il n'était pas habilité à modifier la décision attaquée au détriment du recourant (arrêts AC 94/117 du 23 mai 1997; AC 91/182 du 18/01/94; GE 93/051 du 12 mars 1997; GE 94/117 du 23/05/97; PS 95/0243 du 7 décembre 1995 et la jurisprudence citée; ATF 117 Ib 20 = JT 1993 I 456; voir aussi, par analogie, art. 114 al. 1er OJF; voir encore, sur cette règle et l'exception qui prévaut en vertu de la loi en matière fiscale, FI 91/017 du 20/08/92 ainsi que les arrêts cités).
On observera au passage que dans la décision attaquée, la commission de classification n'a pas indiqué comment elle avait calculé l'indemnité qu'elle a allouée au recourant. Elle a seulement précisé dans ses déterminations du 17 octobre 1997 qu'elle avait estimé à 400 francs, puis en dernier lieu 480 francs par an, la perte de temps nécessitée par la manutention des chars et des machines, la capitalisation de ce montant à 4% (ce taux est le même que celui de l'expert du recourant) donnant le montant de 12'000 francs finalement alloué. Si l'on considère que l'expert appelé par le recourant a estimé le préjudice à 21'218,75 francs pour une surface agricole utile totale de 28,57 ha, un rapide calcul montre qu'on peut considérer comme généreuse l'indemnité fixée à 12'000 francs par la commission intimée pour la seule parcelle d'une surface d'environ 11 hectares qu'elle a prise en considération. En fait, comme on l'a vu, l'instruction a montré que l'essentiel du litige tient au fait que le recourant réclame la prise en considération des terrains dont il est propriétaire en dehors du périmètre ainsi que celle des terrains qu'il loue dans le périmètre.
e) Pour ce qui concerne les parcelles dont le recourant est propriétaire en dehors du périmètre, les parties sont en effet divisées sur la question de savoir si elles peuvent être prises en considération pour déterminer l'indemnité litigieuse. Il est vrai qu'il est arrivé à la CCAF de statuer sur l'indemnité de l'art. 55 al. 1 lit. d LAF en précisant, sans autre explication, qu'elle ne tenait pas compte des parcelles hors périmètre (prononcé Despland c/SAF de Vuarrens du 30 novembre 1983, p. 13, où est pourtant entreprise une comparaison de la valeur de rendement du domaine avant et après le remaniement). Toutefois, la Commission centrale a aussi admis, s'agissant de l'indemnisation du fait qu'une autoroute séparait le centre d'exploitation d'autres parcelles, que l'indemnité était due même si le centre d'exploitation tout comme les biens-fonds en cause sont en dehors du périmètre; elle a justifié cette solution en considérant qu'à défaut, l'entreprise de grands travaux pourrait se soustraire à toute réclamation du seul fait que le périmètre serait particulièrement réduit (prononcé de la CCAF SA des Domaines agricoles de la SRA c/AR 36 du 22 janvier 1979). La question de savoir si les parcelles concernées se trouvent à l'intérieur du périmètre est finalement sans importance: ce qui est déterminant comme on l'a vu plus haut, c'est la question de savoir si le remaniement porte atteinte à leur valeur du point de vue de l'exploitation conçue comme un tout (art. 63 al. 2 ch. 2 LE), ou si le remodelage des terres entraîne un autre préjudice qu'on peut considérer comme la conséquence du remaniement (art. 63 al. 2 ch. 3 LE).
A cet égard, on peut admettre que la commission de classification ait alloué une indemnité pour l'accroissement des frais de transports afférents à la parcelle portant le centre d'exploitation du recourant pour les motifs énoncés plus haut. En revanche, le tribunal juge qu'elle a renoncé à juste titre à prendre en compte, dans le calcul de l'indemnité litigieuse, les autres parcelles dont le recourant est propriétaire. En effet, le fait (d'ailleurs en partie contesté par la commission de classification) que les récoltes provenant de ces parcelles puissent transiter par le centre d'exploitation avant leur livraison au centre collecteur ne suffit pas pour qu'on puisse considérer que l'une ou l'autre des parcelles du recourant subit une moins-value imputable au remaniement. A supposer même que l'existence de ce transit soit établie (on peut s'abstenir d'élucider la question), il n'est pas suffisamment en rapport de causalité avec la perte, sur la parcelle portant le centre d'exploitation, d'une bande de terrain le long de la route pour influencer la valeur résiduelle de ladite parcelle. On ne peut pas non plus soutenir que le remodelage de la parcelle portant le centre d'exploitation soit un fait susceptible de diminuer la valeur vénale des parcelles du recourant situées à l'écart du centre d'exploitation. Peut-être pourrait-il en aller autrement si le trajet rendu plus difficile par le remaniement effectué sur les terres du recourant était celui qui permet de relier les parcelles en cause à celle qui porte le centre d'exploitation car alors, l'inconvénient (à supposer qu'il ne soit pas déjà saisi par une "valeur passagère" selon l'art. 59 al. 3 LAF) paraîtrait plus déterminant du point de vue de la valeur du domaine agricole conçu comme un tout. Tel n'est pas le cas, de toute manière, car toutes les parcelles dont le recourant est propriétaire, y compris à Villarzel hors du périmètre, se trouvent à l'est de la nouvelle route.
Il en va de même si l'on considère la situation de ces parcelles hors périmètre sous l'angle des autres préjudices ("Inkonvenienzen") au sens de l'art. 19 lit. c LEx ou de l'art. 63 al. 2 ch. 3 LE: le préjudice qu'invoque le recourant n'est pas de ceux qu'il aurait pu écarter s'il était resté propriétaire de la bande de terrain qui lui a été retirée le long de parcelle principale; du moins n'est-il pas non plus suffisamment lié à la perte de cette bande de terrain. Il s'agit au contraire d'un inconvénient imputable à la modification du domaine public et qui, comme le service des routes le plaide à juste titre, ne donne pas lieu à indemnité.
f) Il en va de même, pour les mêmes motifs, pour le coût de transport des récoltes provenant des parcelles que le recourant loue à l'intérieur du périmètre. On observera de plus que pour ces parcelles-là, une éventuelle indemnité devrait revenir aux propriétaires des parcelles, parce que l'inconvénient est susceptible d'influencer défavorablement le montant du fermage, et non à l'exploitant qu'est le recourant.
6. Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté au frais du recourant qui n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières d'Henniez-Marnand du 28 juillet 1997 est confirmée.
III. Un émolument d'un montant de 1'000 francs (mille) est mis à la charge du recourant.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 31 décembre 1997
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.