CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 28 septembre 1995
sur le recours formé par Henri et Michel FLACTION, domiciliés route du Chêne 6, à 1166 Perroy,
contre
la décision de la Commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières d'Essertines-sur-Rolle du 20 avril 1994 relative à sa réclamation concernant l'attribution du nouvel état de propriété.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. E. Brandt, président; M. O. Renaud et M. M. Emery, assesseurs. Greffière: Mme M.-C. Etégny, sbt.
Vu les faits suivants:
A. Désireux de regrouper leurs terres et d'améliorer leurs conditions d'exploitation, les agriculteurs de la Commune d'Essertines-sur-Rolle se sont constitués en un syndicat d'améliorations foncières volontaire le 20 avril 1983. Le syndicat a notamment pour but le remaniement parcellaire; il est destiné à permettre une mise en valeur des exploitations par un regroupement des terres, par une amélioration des formes et des accès des parcelles ainsi que par la réalisation d'un réseau de chemins et de collecteurs pour résoudre les problèmes d'érosion et d'inondations, particulièrement importants à la fonte des neiges et pendant les périodes de fortes pluies.
Le périmètre général du syndicat comprend les terres agricoles entourant le village d'Essertines-sur-Rolle jusqu'aux crêtes de la Côte, dominées par le hameau de Châtel, avec une extension à l'ouest sur le territoire de la Commune de St-Oyens et à l'est sur le territoire des communes de Pisy, Bougy-Villars et de Mont-sur-Rolle. Il a été divisé en cinq sous-périmètres correspondant à la destination des zones définies par le plan général d'affectation approuvé par le Conseil d'Etat le 14 mars 1980; à savoir, le sous-périmètre agricole, le sous-périmètre viticole, le sous-périmètre forestier, le sous-périmètre des terrains à bâtir et le sous-périmètre des terrains industriels.
Après la constitution du syndicat, la Commune d'Essertines-sur-Rolle a modifié son plan général d'affectation par une réduction des surfaces classées en zone de village et en zone artisanale, qui ont été affectées à la zone intermédiaire, ainsi que par la création d'une nouvelle zone intermédiaire sise au sud du village; cette zone serait affectée ultérieurement en zone à bâtir pour assurer une compensation réelle aux propriétaires dont les terrains en zone de village et en zone artisanale ont été déclassés en une zone intermédiaire, laquelle serait alors affectée en zone agricole. Le nouveau plan général d'affectation mis à l'enquête publique du 24 juin au 23 juillet 1988 et adopté par le conseil général le 29 novembre 1988, a été approuvé par le Conseil d'Etat le 21 septembre 1990.
La commission de classification a procédé à l'estimation des terres par sous-périmètre, en fonction de la nature, de la qualité du sol (valeur agronomique), de la situation topographique (pentes et irrégularités locales) et des conditions microclimatiques (zones exposées à l'érosion, les zones humides, etc.). Les terrains affectés en zone intermédiaire ont été inclus dans le sous-périmètre agricole et le sous-périmètre viticole a été supprimé.
La commission de classification a étudié le nouvel état de propriété en attribuant tout d'abord les parcelles en zone intermédiaire pour assurer la compensation réelle aux propriétaires dont les terrains en zone village étaient déclassés; ensuite, elle a mis en place les parcelles des propriétaires ayant leur centre d'exploitation en dehors du syndicat, puis elle a procédé au groupement intensif des exploitations autour des fermes foraines comprises dans le syndicat; elle a enfin réparti les terres des agriculteurs du village par rapport aux bâtiments d'exploitation pour éviter la traversée du village par le bétail ou l'utilisation des routes cantonales et, dans la mesure du possible, pour assurer le rapprochement des parcelles de leur centre d'exploitation.
B. Michel et Henri Flaction sont notamment propriétaires des parcelles 9, 79, 263 et 378 du cadastre d'Essertines-sur-Rolle. La parcelle 79 est comprise dans la zone de village et les parcelles 9 et 378 ont été classées en zone agricole par le plan des zones du 14 mars 1980. La parcelle 263 qui était attribuée à la zone agricole a été classée en zone intermédiaire par la modification du plan général d'affectation approuvée le 21 septembre 1990. Elle se trouve à l'entrée sud du village. Dans le projet de nouvel état, soumis à l'enquête publique du 5 juillet au 13 août 1993, la commission de classification a regroupé les parcelles 9, 263 et 378 de l'ancien état (AE) sur une nouvelle parcelle en zone agricole de forme allongée sise au lieu-dit "Au Bioley" à 500 mètres au sud de l'entrée du village. La parcelle 79 AE a été maintenue en zone de village sans modification de limite. Michel et Henri Flaction sont intervenus lors de l'enquête publique le 12 août 1993 en demandant de pouvoir garder dans le nouvel état (NE) l'emplacement de la parcelle 263 AE.
Par décision du 20 avril 1994 la commission de classification a rejeté la demande pour le motif suivant :
"La commission de classification a attribué dans ce secteur une parcelle à la Commune d'Essertines. Cette attribution est liée à la modification du plan des zones et aux conventions passées avec les propriétaires concernés. Elle a procédé à cette attribution à la demande de la Commune d'Essertines et ne peut donc pas modifier le nouvel état mis à l'enquête."
Michel et Henri Flaction ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif par acte du 29 avril 1994 qu'ils ont complété par une lettre du 21 mai 1994. Ils critiquent en particulier le fait qu'il n'y ait plus de parcelle à proximité de leur maison située en zone de village alors qu'ils seraient les seuls propriétaires à n'avoir pas de surface de dégagement autour de leur ferme. Ils demandent le maintien de la parcelle 263 AE dans le nouvel état.
C. La commission de classification s'est déterminée sur le recours. Elle rappelle qu'entre 1988 et 1991 la Commune d'Essertines-sur-Rolle a procédé à la modification de son plan des zones par une réduction sensible de la zone de village. Pour assurer une compensation réelle complète, la municipalité a passé avec les propriétaires touchés une convention leur garantissant que les surfaces dézonées au village leur serait intégralement compensées dans une zone à créer à un autre endroit. Le secteur de la zone village trop vaste a été classé en zone intermédiaire et une nouvelle zone intermédiaire de surface équivalente a été créée au sud-est et au sud-ouest du village. Dans les opérations du remaniement parcellaire, les surfaces des propriétaires dont les terrains étaient compris dans les secteurs de la zone village déclassée en zone intermédiaire ont été transférés dans la nouvelle zone intermédiaire créée à cet effet au sud du village. Une fois que le nouvel état sera entré en force, la commune procédera alors au transfert de la zone intermédiaire au nord du village en zone agricole et au transfert de la nouvelle zone intermédiaire au sud du village en zone à occuper par plan de quartier. Cette procédure impliquait le déplacement des parcelles situées dans la zone intermédiaire au sud du village dont les propriétaires n'avaient pas droit à la compensation. Pour la commune, les parcelles se trouvant à l'emplacement de la zone intermédiaire au sud du village sont à considérer comme zone agricole et leur propriétaire ne pourrait prétendre rester à l'emplacement initial.
La Commune d'Essertines-sur-Rolle s'est également déterminée sur le recours; elle confirme pour l'essentiel les explications données par la commission de classification en précisant que le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports avait donné son accord à ce mode de procéder.
Le Service de l'aménagement du territoire s'est également déterminé sur le recours de la manière suivante :
"A titre de préambule, il y a lieu de rappeler que les opérations du syndicat AF et la révision du plan général d'affectation faite en parallèle, s'inscrivent dans le cadre d'une opération que l'on doit qualifier d'exemplaire au niveau de l'aménagement du territoire. En effet, dans le cadre des travaux susmentionnés, la Municipalité d'Essertines-sur-Rolle a mis sur pied l'opération que nous décrivons succinctement ci-dessous.
a) Situation d'origine
La zone du village comprenant entre autre le village d'Essertines-sur-Rolle est généreusement dimensionnée. Une couronne de bâtiments peut être édifiée autour de la localité. La concrétisation des possibilités de bâtir peuvent ainsi asphyxier les exploitations agricoles sises dans la zone du village. Les centres d'exploitation agricoles sont condamnés à sortir de la localité. Le village se transforme en un village résidentiel.
b) Situation actuelle
Le pourtour du village, autrefois affecté en zone de village, est actuellement colloqué en zone intermédiaire. Une nouvelle surface équivalente est affectée en zone intermédiaire. Elle est destinée au développement de la localité. Les propriétaires dépossédés de leur droit à bâtir sur le pourtour du village, doivent se voir attribuer de nouveaux fonds au prorata des surfaces déclassées, ce dans la nouvelle zone intermédiaire.
c) Situation future
La nouvelle zone intermédiaire sera progressivement affectée à la construction par l'intermédiaire de PPA ou de PQ. Parallèlement et simultanément, la zone intermédiaire dite du village sera affectée en zone agricole.
(...)
La nouvelle zone intermédiaire, objet de la modification du PGA du 21 septembre 1990 a été définie dans un but bien précis. Elle ne peut être dissociée de la zone intermédiaire du village. L'objectif de cette modification est tout à fait précis. Il ne s'agit en aucun cas de donner de nouvelles possibilités de bâtir à des propriétaires dont le fonds était antérieurement affecté en zone agricole, mais bien plutôt de compenser des droits à bâtir qui seront supprimés sur le pourtour du village."
D. Le tribunal a tenu une audience à Essertines-sur-Rolle le 2 juin 1995 en présence des parties ainsi que des représentants de la municipalité et du Service de l'aménagement du territoire. Les recourants ont précisé à cette occasion qu'ils contestaient essentiellement l'éloignement de la nouvelle attribution par rapport au village; ils relevaient aussi qu'ils avaient capté sur la parcelle 262 AE une source qui alimentait le bâtiment dont ils sont propriétaires dans le village (parcelle 79 AE). Le tribunal a procédé à une visite des lieux au cours de laquelle il a constaté que la parcelle 263 sise au sud du village était séparée de la zone à bâtir par la parcelle 261 AE sur laquelle un hangar agricole était construit. En outre il subsistait encore quelques arbres fruitiers d'un ancien verger qui avait été aménagé sur ce bien-fonds. Les recourants ont essentiellement demandé à ce que du terrain leur soit attribué dans le prolongement direct de la ferme qu'ils possèdent dans le village. Une transaction a été tentée dans ce sens avec le propriétaire voisin de la parcelle 79 AE, mais elle n'a pas abouti.
Considérant en droit:
1. a) Selon l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives le recours s'exerce dans les dix jours à compter de la communication de la décision attaquée, par acte écrit, non motivé, daté et signé par le recourant ou son mandataire, remis à l'autorité qui a statué ou à celle qui est compétente pour en connaître. L'alinéa 2 de l'art. 31 LJPA précise cependant que le recours doit être validé par le dépôt à la même adresse, dans les vingt jours à compter de la communication de la décision attaquée, d'un mémoire daté et signé contenant un exposé sommaire des faits, les motifs du recours et les conclusions.
b) Les recourants ont déposé un recours le 29 avril 1995; ils ont en outre produit le 2 mai 1994 une copie de la décision attaquée et ils ont déposé le 21 mai 1994 une lettre par laquelle ils exposent notamment que la nouvelle attribution supprime tout terrain à proximité de leur maison dans le village ce qui leur faisait perdre un verger, une source et du terrain à moins de 300 mètres de leur propriété. Ils demandent en conclusion le maintien de leur parcelle 263 AE dans le nouvel état.
c) La motivation du recours est donc parvenue au tribunal après l'échéance du délai de vingt jours fixé à l'art. 31 al. 2 LJPA depuis la communication de la décision attaquée, délai qui arrivait à échéance au plus tard le 12 ou le 13 mai 1995. Le recours est donc tardif. Mais la complexité du système du double délai de recours prévu à l'art. 31 LJPA est de nature à entraîner des confusions chez le recourant non assisté qui procède pour la première fois devant l'autorité de recours; c'est la raison pour laquelle le tribunal attire en général l'attention du recourant sur cette particularité dans l'accusé de réception de la déclaration de recours. C'est notamment ce qui se pratique en matière de circulation routière où la grande majorité des recourants procède sans avocat. Compte tenu de l'absence d'indication sur ce point dans la lettre du tribunal du 2 mai 1994 accusant réception du recours, la section du tribunal estime que le délai de vingt jours fixé pour le dépôt de la motivation du recours peut être restitué (art. 32 LJPA). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. a) La jurisprudence fédérale a dégagé de la garantie de la propriété le principe de la compensation réelle - ou de l'équivalence - qui régit la confection du nouvel état de propriété dans le remaniement parcellaire. Selon ce principe, les propriétaires intéressés à une telle entreprise ont une prétention à recevoir dans la nouvelle répartition des terrains équivalents, en quantité et en qualité, à ce qu'ils ont cédé, pour autant, naturellement, que le but du remaniement et les nécessités techniques le permettent (ATF 101 Ia 227 consid. 3a; 99 Ia 495 consid. 3; 95 I 372 consid. 4 et les arrêts cités). S'agissant d'un remaniement agricole qui touche aux bases mêmes de l'existence d'une exploitation, l'autorité doit tenir compte non seulement de l'emplacement des terres, de leur nature et de leur qualité, mais aussi de l'organisation de l'entreprise et des ses particularités (ATF 95 I 524 consid. 4). Les autorités chargées de la confection du nouvel état doivent rechercher toutes les solutions objectivement concevables pour résoudre les difficultés techniques susceptibles de compromettre la mise en oeuvre du principe de la compensation réelle. Ce n'est que lorsqu'elle se heurte à des difficultés insurmontables dans un cas particulier qu'il y a lieu de résoudre le problème par le versement d'une indemnité en argent, qui doit être calculée non pas à la valeur d'échange adoptée pour la réalisation de l'ouvrage, mais à la valeur vénale car on se trouve en présence d'une restriction à la propriété équivalent à une expropriation (ATF 116 Ia 109 consid. 2; 105 Ia 327 consid. 2 d et les arrêts cités).
b) L'art. 55 al. 1 de la loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières (LAF) reprend pour l'essentiel les exigences constitutionnelles précitées selon la formulation suivante :
"a) Chaque propriétaire peut recevoir, autant que possible, en échange des biens-fonds qu'il doit abandonner, des terrains de même nature et de même valeur. Si un propriétaire ne reçoit pas l'équivalent du terrain cédé, la différence en plus ou en moins est compensée par une soulte en argent.
b) Les terres doivent être regroupées d'une manière intensive.
c) Les nouveaux biens-fonds doivent, autant que possible, être de forme régulière et avoir accès à un chemin au moins.
d) Si, exceptionnellement, après remaniement parcellaire, un domaine subit une moins-value, la commission de classification offre à son propriétaire une compensation en terrain ou alloue à celui-ci une indemnité équitable en argent."
La commission de classification doit ainsi veiller à une répartition équitable entre les membres du syndicat, dans la mesure du possible, des bénéfices et des risques de l'opération de remaniement : c'est là une exigence qui découle du principe constitutionnel de l'égalité de traitement. Ce principe, qui n'a en général qu'une portée relative en matière d'aménagement du territoire (ATF 116 Ia 195 consid. 3 b), a un poids plus important dans le domaine des améliorations foncières, où les investissements des collectivités publiques créent des plus-values substantielles (ATF 105 Ia 326 consid. 2 c; 95 I 524 consid. 4). Le droit à l'égalité est cependant relativisé en tant que, selon le cours ordinaire des choses, il est rarement possible d'assurer à chacun des propriétaires englobés dans le périmètre une participation proportionnellement identique à l'enrichissement collectif. S'il apparaît que la situation faite à un propriétaire dans le nouvel état n'est pas totalement insoutenable, mais qu'elle est pourtant clairement insatisfaisante, parce que les autorités cantonales ont omis des éléments essentiels lors de la confection du nouvel état (par exemple les particularités de l'exploitation) ou parce qu'elles ont négligé d'utiliser tous les moyens techniques à disposition pour améliorer cette situation, la décision doit alors être annulée (ATF 119 Ia 26 consid. 1 c).
c) En l'espèce, les recourants étaient propriétaires dans l'ancien état d'une parcelle à proximité du village comprenant non seulement un verger mais également une source qui alimente la ferme dont ils sont propriétaires à l'intérieur du village. Dans la répartition des terres du nouvel état, la commission de classification devait donc tenir compte de ces caractéristiques en particulier de la proximité du terrain des recourants par rapport au village. Or, la nouvelle parcelle 19.2 attribuée aux recourants dans le nouvel état modifié après l'enquête publique se trouve à plus de 750 m du village. Ce terrain ne présente donc plus les mêmes qualités que la parcelle 263 AE quant à sa situation par rapport au village. Cette attribution n'est en outre pas conforme au principe de l'égalité de traitement. En effet, la parcelle 508 de l'ancien état, qui présentait les mêmes caractéristiques que celles des recourants, a retrouvé dans le nouvel état une situation qui maintenait les liens de proximité au village même si ce terrain (parcelle 11.1 NE) se trouvait éloigné d'une distance d'environ 150 m de l'emplacement de la parcelle 508 AE. En outre, la taxation de l'ancien état devrait tenir compte de la présence de la source existante sur la parcelle 263 AE et de sa fonction pour l'alimentation en eau potable de la ferme des recourants dans le village. La décision de la commission de classification écartant l'opposition des recourants ne tient donc pas suffisamment compte du principe de la compensation réelle et elle doit donc être annulée. Dans la confection du nouvel état, la commission de classification devra veiller à retrouver pour les recourants un terrain situé dans un rapport de proximité au village comparable à celui des parcelles 508 AE et 112.1 NE. Il convient encore de préciser que les recourants, dont la parcelle 263 était classée en zone agricole lors de la constitution du syndicat, n'ont pas une prétention à obtenir un classement en zone intermédiaire dans le nouvel état. En effet, la création des zones intermédiaires, liées aux opérations du remaniement, doit permettre d'assurer une compensation réelle aux propriétaires des terrains de la zone de village déclassés en zone intermédiaire et non pas aux propriétaires de terrains classés en zone agricole avant la modification du plan des zones de 1990 (v. arrêt AF 94/009 du 28 septembre 1995).
3. Il résulte du considérant qui précède que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée, le dossier étant renvoyé à la commission de classification pour une nouvelle décision dans le sens des considérants qui précèdent. S'agissant de la répartition des frais et dépens, le tribunal estime qu'il convient d'appliquer l'al. 2 de l'art. 55 LJPA et de renoncer ainsi à la perception d'un émolument et à l'allocation de dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières d'Essertines-sur-Rolle du 20 avril 1994 rejetant l'opposition des recourants est annulée, le dossier étant renvoyé à cette autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants du présent arrêt.
III. Il n'est pas perçu de frais.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 28 septembre 1995
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint