CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 29 septembre 1995
sur le recours formé par Jean-François MASSY, Luc MASSY, Marcelle MASSY et Florence DUPERRET, à Epesses, tous représentés par Me Jacques Matile, avocat à Lausanne,
contre
la décision de la commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières des Hauts d'Epesses du 23 novembre 1993 rejetant leur réclamation concernant le périmètre du syndicat.
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Composition de la section: M. E. Brandt, président; M.A. Chauvy et M. G. Monay, assesseurs. Greffier: Mme M.-C. Etégny, sbt.
Vu les faits suivants:
A. Le territoire de la Commune d'Epesses est grevé par d'importants glissements de terrain, en particulier le glissement de la Cornallaz en amont de la ligne CFF Lausanne-Berne et le glissement des Luges à l'est du village entre la ligne CFF Lausanne-Berne et la rive du lac. Ces glissements ont fait l'objet d'études et de tentatives de stabilisation entre 1887 et 1965, dirigées par les professeurs de géologie de l'Université de Lausanne qui se sont succédé durant cette période. Ces tentatives n'ont cependant pas abouti au résultat escompté; le glissement des Luges en particulier se manifeste toujours par ses mouvements et tend à s'élargir de manière préoccupante pour les habitants d'Epesses. Le géologue Jean Norbert, en collaboration avec le bureau d'ingénieurs Schopfer et Karakas, a repris l'étude du glissement sur mandat de la Commune d'Epesses en 1987; cette étude a abouti à un rapport géologique du 18 avril 1991 dont l'élaboration a nécessité la réalisation d'importants travaux de reconnaissance entre 1987 et 1989 (notamment 19 forages équipés d'inclinomètres et de piésomètres).
B. Il ressort du rapport géologique, que l'ensemble du glissement Cornallaz - Luge date vraisemblablement du retrait du glacier du Rhône, il y a environ 12'000 ans. Dans le secteur des Luges, l'érosion glaciaire a sculpté la molasse en marches d'escalier alors que dans le secteur de la Cornallaz, le retrait du glacier a laissé une falaise stratifiée, composée de couches rocheuses (alternativement gréseuse et marneuse) qui, privées de leur ancienne butée, se sont mises à glisser couche sur couche au fur et à mesure du retrait du glacier. Les matériaux qui comblaient autrefois l'échancrure de la Cornallaz ont ainsi emprunté selon la ligne de la plus forte pente le versant des Luges pour disparaître ensuite dans le lac. A l'origine, les deux glissements étaient liés, la Cornallaz formant la zone d'alimentation du glissement des Luges, qui faisait office de chenal d'écoulement. Les deux glissements sont actuellement bien distincts avec une séparation correspondant au remblai de la ligne CFF, fondée sur des piliers en maçonnerie; le glissement des Luges n'est ainsi plus réalimenté en matériaux par le haut. L'épaisseur du glissement actif est relativement faible (une douzaine de mètres au maximum, son épaisseur étant le plus souvent comprise entre 5 et 9 mètres). Il est composé de deux masses glissées reposant sur une couche de moraine égalisant le profil de la pente du soubassement molassique; la tranche superficielle est plus active que la tranche inférieure actuellement stabilisée. La vitesse moyenne du glissement dans les masses très actives se situe entre 10 et 15 centimètres par an. Selon le rapport géologique, les vitesses enregistrées sont suffisamment importantes pour justifier les mesures suivantes : d'une part, réduire la présence de l'eau superficielle dans les masses glissées par l'aménagement de drainage, de conduites ou de caniveaux, et d'autre part, réaliser un programme de stabilisation visant à stopper le glissement au moyen d'ouvrages de soutènement.
C. Un rapport géotechnique établi le 28 janvier 1992 par le bureau d'ingénieurs Schopfer et Karakas SA propose de réaliser en première étape les travaux nécessaires à la consolidation de la route de la Corniche et du chemin viticole sis à l'est du village, qui ont subi d'importants dommages; un premier ouvrage long de 105 mètres était prévu en amont de la route de la Corniche, le second ouvrage, se situant en amont du chemin viticole. En deuxième étape, un ouvrage de consolidation est envisagé le long du chemin AF du Calamin, en aval de la route de la Corniche; une troisième étape prévoit la réalisation d'un ouvrage dans la partie la plus active du glissement entre la route de la Corniche et la ligne CFF Lausanne-Berne et, en quatrième étape, le long de la route de la Corniche dans le prolongement des travaux de la première étape.
D. Par arrêté du 5 juin 1992, le Conseil d'Etat a ordonné la création d'un syndicat d'améliorations foncières en corrélation avec les travaux de conservation des sols sur les hauts du territoire de la Commune d'Epesses au lieu-dit "Picardy, Pentes-Rousses, Rottaz, Dares, Entende et Combaz". L'art. 2 de l'arrêté précise comme suit les buts du syndicat:
"- Le remaniement parcellaire (aménagement de la propriété foncière en corrélation avec les travaux de conservation et de consolidation des sols);
- la création d'un nouveau réseau de desserte;
- l'évacuation des eaux de surface et de drainage."
Le projet de périmètre annexé à l'arrêté est délimité au nord par la voie CFF Lausanne-Berne, à l'est par la limite communale de Puidoux, au sud par la route cantonale n° 763 (route de la Corniche) et à l'ouest par le chemin communal des Rueyres et la limite communale de Riex. La première assemblée générale constitutive du Syndicat d'améliorations foncières des Hauts d'Epesses (ci-après le syndicat) a eu lieu le mercredi 11 novembre 1992. A cette occasion, les statuts du syndicat ont été approuvés et les membres du comité de direction, de la commission de gestion et de la commission de classification ont été élus; le syndicat a délégué au comité de direction les compétences relatives au choix du technicien, à la décision de mise en oeuvre des études ainsi qu'à l'ouverture d'un compte de crédit. Lors de l'assemblée générale du 6 juillet 1993, les propriétaires ont décidé de procéder à des versements anticipés annuels d'un montant de 20 ct. par m²; cette décision n'a pas fait l'objet d'un recours.
E. La commission de classification a mis à l'enquête publique du 28 juin au 9 juillet 1993 le plan des périmètres. Le plan prévoit une extension du périmètre général à l'ouest, sur le territoire de la Commune de Riex, entre le chemin des Rueyres, la ligne CFF Lausanne-Berne et la limite communale. Le périmètre général est composé d'un sous-périmètre viticole de 32,5 hectares comprenant 421 parcelles appartenant à 110 propriétaires; le sous-périmètre des terrains à bâtir s'élève à 0,9 hectare avec 18 parcelles et 3 propriétaires; le sous-périmètre forestier (et autres natures) de 1,6 hectare comprend 3 parcelles avec un seul propriétaire. La surface du périmètre général s'élève à 35 hectares formé par 442 parcelles appartenant à 114 propriétaires. La partie du coteau viticole sise en aval de la route de la Corniche a déjà été remaniée par le Syndicat d'améliorations foncières du Calamin.
Les recourants sont propriétaires de 25 parcelles totalisant 29'932 m² dans le périmètre général du syndicat. Jean-François Massy est notamment propriétaire des parcelles 149 et 150 d'une superficie respective de 10'257 m² et 1'579 m² sises au lieu-dit "Clos du Boux" dans un compartiment du territoire délimité à l'ouest par le Rio d'Enfer, au sud par la route cantonale 763 et à l'est par le chemin du Boux. La parcelle 149 comprend les bâtiments d'exploitation du domaine. Luc Massy est propriétaire de la parcelle 592, d'une superficie de 1'335 m², qui rejoint la parcelle 149 par le vallon du Rio d'Enfer, mais dont elle est séparée sur le coteau viticole par la parcelle 591, d'une superficie de 1'153 m², propriété de Philippe Bron. La plupart des terrains des recourants sont regroupés autour des parcelles 149 et 150; il s'agit notamment des parcelles 139, 148, 576, 577 et 578 de l'autre côté du Rio d'Enfer, ainsi que des parcelles 502, 594, 595, 596, 686 et 703 au lieu-dit "L'Entende" et le "Clavy". Les recourants sont encore propriétaires d'autres biens-fonds dispersés sur le territoire communal, notamment la parcelle 504 d'une superficie de 816 m² qui est séparée de la parcelle 502 par la parcelle 503 propriété de Raymonde Ogay, les parcelles 481 et 488 au lieu-dit "La Cheneau", les parcelles 514, 520, 740 et 723 au lieu-dit "Les Dares" ainsi que de la parcelle 417 au lieu-dit "Pentes Rousses" sise à l'extrémité est du territoire communal.
Jean-François Massy, Luc Massy, Marcelle Massy et Florence Duperret se sont opposés à ce que les parcelles 139, 148, 149, 150, 502, 576, 577, 578, 594, 595 et 596 soient incluses dans le périmètre du remaniement. En substance, ils estimaient que ces terrains étaient déjà regroupés de manière rationnelle et qu'ils avaient fait l'objet de travaux de stabilisation du terrain, ou faisaient déjà partie d'un terrain stable. Après une séance intervenue le 21 septembre 1993 et une lettre d'explications de la commission de classification du 19 octobre 1993, Luc Massy a précisé que son intervention se limitait à demander que les parcelles 149 et 150 soient exclues du périmètre de remaniement. En ce qui concerne les autres parcelles, il était d'accord qu'elles soient comprises dans le périmètre, mais avec la mention "sans avantages reçus". S'agissant de la parcelle 488, il demandait qu'il soit tenu compte des frais d'entretien et d'ancrage qui s'étaient élevés à 60'000 francs.
Par décision du 23 novembre 1993, la commission de classification a rejeté l'opposition pour les motifs suivants: si les parcelles 149 et 150 étaient exclues du périmètre, celui-ci ne correspondrait plus à un tout géographique et les possibilités de regroupement avec les autres parcelles sises en périphérie du Clos du Boux seraient nettement diminuées dans le cadre du remaniement. La commission de classification allait toutefois tenir compte de l'importance que représentent pour les opposants l'appellation et la situation des parcelles du Clos du Boux. S'agissant des autres parcelles, il n'était pas possible de déterminer à l'avance si elles allaient bénéficier des travaux envisagés, la répartition des frais devant correspondre au critère fixé par la législation applicable en la matière. En outre, il n'était pas possible de rembourser dans le cadre du syndicat les travaux de consolidation privés effectués antérieurement à sa création. Il était en revanche possible d'en tenir compte partiellement dans le cadre de la taxation des terrains en cas de changement de propriétaire en particulier pour la taxation des valeurs passagères (murs).
F. Agissant pour le compte de Jean-François Massy et Marcelle Massy ainsi que pour lui-même, Luc Massy a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif par lettre du 26 novembre 1993. Il demande que les parcelles 149 et 150 soient exclues du périmètre du syndicat; il s'agirait de terrains stables, dont les eaux de surface seraient déjà récoltées et qui se situeraient dans un autre bassin versant par rapport aux futurs travaux de stabilisation du terrain. Le domaine du Clos du Boux, qui formait une entité bien délimitée par le Rio d'Enfer à l'ouest, de la route cantonale au sud et le chemin communal du Boux à l'est était ainsi facilement séparable du syndicat.
Le conseil des recourants a précisé leurs conclusions dans un mémoire du 10 décembre 1993 en ce sens que les parcelles sises à l'ouest et au nord du chemin du Mont soient exclues du périmètre du syndicat et, subsidiairement, à ce qu'il soit constitué des sous-périmètres relatifs à chacun des secteurs devant faire l'objet de travaux de consolidation. Les recourants ont déposé un premier mémoire complémentaire le 15 avril 1994 en demandant que la commission de classification ainsi que le Service des améliorations foncières soient interpellés sur les délais dans lesquels les travaux du remaniement parcellaire pouvaient être entrepris, sur les possibilités de subventionnement par l'Etat de Vaud et enfin sur la question de savoir si le syndicat n'avait pas été créé dans le seul but de financer les travaux de stabilisation des terrains touchés par le glissement des Luges.
La commission de classification ainsi que la Municipalité d'Epesses (ci-après la municipalité) se sont déterminées sur le recours. Le Service des améliorations foncières a relevé que les délais de réalisation dépendaient des possibilités financières à disposition du syndicat, qui pouvait bénéficier de deux sortes de crédit; d'une part, les crédits extraordinaires accordés au Conseil d'Etat par décret du Grand Conseil pour subventionner les travaux de protection des sols de la région de Lavaux, et d'autre part, des tranches de crédits ordinaires prévus au budget et votés par le Grand Conseil, le montant de ces crédits déterminant l'avancement des travaux du syndicat notamment des travaux géométriques pour le remaniement parcellaire. Les finances cantonales et fédérales ne permettaient plus d'établir avec certitude un programme précis mais cette situation ne justifiait pas de renoncer aux travaux nécessaires à l'amélioration du sol.
G. Les recourants ont déposé un deuxième mémoire complémentaire le 29 septembre 1994. Ils ont requis divers renseignements en ce qui concerne les plans d'exécution des travaux de consolidation en cours, le programme des étapes à venir, les études faites en vue du remaniement parcellaire, notamment pour la construction de chemins d'accès ou d'autres équipements collectifs, ainsi que les sommes prévues au budget 1995 pour les travaux du remaniement parcellaire et pour les travaux de consolidation en cours.
S'agissant des travaux de consolidation, le Service des améliorations foncières a relevé que le Conseil d'Etat, par deux décisions des 21 août 1992 et 17 décembre 1993, avait alloué un montant correspondant au 90% d'un devis de 2'150'000 francs, soit une somme de 1'935'000 fr. à prélever sur le cinquième crédit de conservation des sols accepté par décret du Grand Conseil du 15 mai 1991 et portant sur un total de 9,7 millions. La planification de la dépense était prévue comme suit:
"Versé à ce jour: Fr. 895'000.- Prévision pour 1994: Fr. 350'000.-. Prévision pour 1995: Fr. 600'000.- Prévision pour 1996: Fr. 90'000.-
Total Fr. 1'935'000.-"
Pour les étapes ultérieures de consolidation, une somme de 600'000 fr. était prévue en 1996 et de 800'000 fr. en 1997, à prélever sur le même crédit de conservation des sols du 15 mai 1991. Une somme de 1 million était réservée au même but en 1998, en 1999 et en l'an 2000 sur un nouveau crédit de conservation des sols de 14 millions accepté par décret du Grand Conseil du 12 septembre 1994.
H. Le Service des améliorations foncières a produit le 21 février 1995 une lettre de l'Office fédéral de l'agriculture du 7 février 1995, selon cette correspondance, l'office était en mesure de préaviser favorablement le subventionnement par la Confédération des remaniements parcellaires viticoles d'Epesses et de Riex dans la mesure où leur équipement en chemin procéderait d'une démarche totalement différente ou beaucoup plus légère et pour autant que les avant-projets lui soient soumis avant qu'ils n'aient été acceptés par les services cantonaux.
Le tribunal a tenu une audience à Epesses le 11 mai 1995 en présence des recourants, des représentants du syndicat, de la commission et des autorités concernées.
Considérant en droit:
1. a) Les recourants reprochent essentiellement à la commission de classification d'avoir étendu le périmètre du syndicat aux terrains qui n'étaient pas touchés par les travaux de consolidation du glissement des Luges dans le seul but de répartir sur un plus grand nombre de propriétaires la part du coût de ces travaux, qui incomberait au syndicat.
b) La constitution obligatoire d'un syndicat d'améliorations foncières, pour la réalisation de grands travaux notamment, comporte une atteinte importante à la garantie de la propriété (art. 22 ter Cst). Selon la jurisprudence, les restrictions au droit de propriété sont compatibles avec la garantie constitutionnelle si elles sont fondées sur une base légale, reposent sur un intérêt public prépondérant et respectent le principe de proportionnalité (ATF 119 Ia 309 consid. 4b).
Selon l'art. 27 de la loi sur les améliorations foncières du 29 novembre 1961 (LAF) le Conseil d'Etat peut créer d'office et organiser des syndicats d'améliorations foncières en vue du remaniement parcellaire, sur tout ou partie du territoire d'une ou de plusieurs communes, lorsque cette opération est rendue indispensable:
"a) Pour remédier à un morcellement excessif du sol;
b) pour permettre la construction de voies publiques (route, chemin de fer et canaux) et, d'une manière générale, la réalisation de grands travaux;"
c) pour permettre la réalisation d'un plan d'affectation prévu par la LATC."
En l'espèce, le périmètre général comprend un sous-périmètre viticole de 32,5 hectares avec 421 parcelles, ce qui représente une moyenne de 772 mètres carrés par parcelle qui est inférieure à la limite de 9 ares en dessous de laquelle tout fractionnement est interdit (art. III LAF). Une telle situation parcellaire constitue un morcellement excessif du sol justifiant à lui seul la constitution d'un syndicat obligatoire au sens de l'art. 27 let. a LAF. Le périmètre du syndicat s'étend d'ailleurs aux terrains viticoles qui n'ont pas encore été remaniés et le regroupement des terres qu'il permet répond à un intérêt public important visant à accroître le rendement des terres et à faciliter leur exploitation (art. 31 bis al. 3 let. b Cst.; art. 77 al. 1 de la loi fédérale sur l'agriculture). Le Conseil d'Etat pouvait donc ordonner la constitution d'un syndicat obligatoire non seulement pour réaliser les travaux de consolidation du glissement des Luges, mais également pour remédier au morcellement excessif de la partie du territoire viticole non remaniée; l'art. 2 de l'arrêté du Conseil d'Etat précise d'ailleurs expressément que le syndicat a notamment pour but le remaniement parcellaire et l'ensemble des renseignements fournis par le Service des améliorations foncières démontre que les travaux du remaniement pourront vraisemblablement bénéficier des subventions nécessaires à leur réalisation (v. lettre de l'Office fédéral de l'agriculture du 7 février 1995).
c) Un remaniement est en particulier nécessaire pour les parcelles du domaine des recourants dont une partie non négligeable est dispersée dans le périmètre général du remaniement. C'est ainsi par exemple que la parcelle 417 se trouve à plus de 600 mètres du centre de l'exploitation. Les recourants ne contestaient d'ailleurs pas la nécessité d'un remaniement pour ces biens-fonds dans leur recours du 26 novembre 1993 mais se limitaient à demander que les parcelles 149 et 150 soient exclues du périmètre général. Il est vrai que le domaine du Clos du Boux, formé par ces deux parcelles, est bien délimité sur trois côtés mais on ne saurait considérer qu'il forme un tout géographique et économique au sens de l'art. 52 LAF. En effet, la limite nord de la parcelle 149 n'est nullement définie par une limite naturelle et l'espace se prolonge le long du Rio d'Enfer jusqu'à la ligne CFF Lausanne-Berne. Cette limite de parcelle pourrait bénéficier du remaniement par un regroupement qui éviterait l'encoche que forme la parcelle 591, propriété de Philippe Bron, dans le domaine du Clos du Boux. En outre, si les parcelles 149 et 150 étaient exclues du remaniement, le périmètre général ne formerait plus un tout économique puisqu'il comprendrait une vingtaine de parcelles devant être rattachées à ce domaine et à son centre d'exploitation. Le périmètre mis à l'enquête publique est donc tout à fait conforme au critère de l'art. 52 LAF; l'inclusion des parcelles 149 et 150 dans le périmètre du remaniement est nécessaire pour assurer un regroupement intensif des terres et elle apportera des avantages à l'exploitation des recourants.
2. a) L'inclusion des terrains des recourants dans le périmètre du Syndicat AF des Hauts d'Epesses ne signifie pas encore qu'ils doivent participer aux frais de consolidation des terrains touchés par le glissement des Luges. En effet, les propriétaires ne participent aux frais du syndicat que proportionnellement aux avantages procurés à leurs biens-fonds par les travaux collectifs et géométriques suivant le tableau dressé par la commission de classification (art 44 LAF). La répartition des frais d'exécution fera l'objet de l'enquête publique prévue à l'art. 63 let f LAF qui permettra aux recourants de faire valoir leurs droits et de contester une participation à des travaux qui ne procureraient aucun avantage à leurs terrains.
b) Ainsi, les popriétaires dont les terrains ne bénéficieront d'aucun avantage procuré par les travaux de consolidation n'auront pas à participer aux frais de ces travaux; il n'est donc pas nécessaire de créer des sous-périmètres à cet effet. Les sous-périmètres sont d'ailleurs destinés à d'autres fonctions. L'art. 53 LAF prévoit en effet des sous-périmètres selon la nature du sol tels que les sous-périmètres des terrains agricoles, viticoles, forestiers, à bâtir ou industriels (al. 1). Exceptionnellement, et avec l'accord du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, le syndicat peut être scindé en secteurs dans lesquels les opérations sont menées de manière indépendante (al. 2). En l'espèce, il n'est pas possible de mener les opérations du remaniement de manière séparée sur les terrains du sous-périmètre viticole qui bénéficieront des travaux de consolidation et sur ceux qui n'en bénéficieront pas, sans compromettre un regroupement des terres conforme aux buts de la loi (art. 1er LAF). Les opérations du remaniement doivent donc s'étendre à tous les terrains de même nature formant le sous-périmètre viticole.
c) S'agissant des versements anticipés, ils ont été décidés lors de l'assemblée générale du 6 juillet 1993 et le critère fixé pour en déterminer le montant reste dans les limites du pouvoir d'appréciation du syndicat. Ces versements ne préjugent nullement la répartition des frais des travaux d'exécution; un décompte sera établi pour chaque propriétaire dès l'entrée en force du tableau de répartition des frais et, le cas échéant, l'excédent sera ristourné aux ayants droit (art. 43 LAF).
3. Il résulte du considérant qui précède que le recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Un émolument de 600 fr. est mis à la charge des recourants, qui succombent, et n'ont pas droit à l'allocation de dépens (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières des Hauts d'Epesses du 23 novembre 1993 est maintenue.
III. Un émolument de justice de 600 fr. (six cents francs) est mis à la charge des recourants.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
mp/Lausanne, le 29 septembre 1995
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint