CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- ARRET du 25 janvier 1995
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sur le recours interjeté par la Ligue vaudoise pour la protection de la nature, à Lausanne,
contre
la décision de la commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières des Gottrauses du 4 septembre 1992.
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Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J. Giroud, président O. Renaud, assesseur G. Matthey, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt
constate en fait :
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A. A la suite du détachement d'un bloc de rocher d'environ 500 mètres cubes sur un chemin public à proximité d'une maison d'habitation, les propriétaires du secteur concerné ont décidé de former un syndicat, avec pour but la protection contre les éboulements de rochers, soit la consolidation de rochers. C'est ainsi que le Syndicat d'améliorations foncières des Gottrauses s'est constitué le 2 août 1985.
Du 9 au 20 mars 1987, la commission de classification a mis à l'enquête publique le périmètre de base du syndicat, qui s'étend sur un peu plus de six hectares. Les travaux de consolidation, qui n'ont fait l'objet d'aucune enquête publique, sont actuellement en voie d'achèvement dans le périmètre concerné.
B. a) Du 18 mai au 1er juin 1992, le Syndicat a mis à l'enquête une extension du périmètre de base portant sur une surface de 8,7 hectares. Cette extension devait permettre d'englober dans une seconde étape les derniers secteurs encore sensibles qui avaient jusqu'alors été épargnés, sur la base d'un relevé géologique délimitant les zones de travail à traiter selon leur degré d'urgence établi en date du 18 septembre 1990.
b) Par réclamation du 29 mai 1992, la Ligue vaudoise pour la protection de la nature (ci-après la Ligue) s'est opposée à l'extension du périmètre projetée. Elle motivait notamment son opposition par la présence d'une population relique de lézards verts, espèce en voie d'extinction, dans les friches et les affleurements rocheux existant le long de la voie ferrée, ainsi que sur les parcelles voisines, compris dans le périmètre étendu du syndicat. Elle demandait qu'une pesée des intérêts entre les besoins de protection contre les chutes de pierres et les impacts prévisibles sur les îlots de végétation naturelle et la faune soit faite préalablement à toute extension du périmètre du syndicat dans le secteur concerné.
Au cours d'une séance tenue le 24 juillet 1992, la commission de classification a informé la recourante que, s'agissant de travaux d'entretien et l'accord de tous les propriétaires ayant été obtenu, une procédure simplifiée était mise en oeuvre sans enquête ni consultation des services. Par pli du 4 septembre 1992, la Ligue a fait part à la commission de classification de son étonnement sur cette manière de procéder. Elle la rendait attentive à la nécessité de mettre en oeuvre une expertise de la Commission fédérale de la protection de la nature en cas de subventionnement des travaux du syndicat par la Confédération.
c) Le même jour, la commission de classification a rejeté la réclamation de la Ligue pour les motifs suivants :
"- Les travaux projetés de consolidation de rochers sont d'importance capitale pour la protection des biens, des voies d'accès et des personnes, dans le périmètre considéré. Ils ne seront entrepris que dans les secteurs présentant un réel danger.
- Les travaux seront exécutés par étapes, après analyse du degré d'urgence.
- La Direction des travaux informera la Ligue vaudoise pour la protection de la nature des différentes étapes de construction.
- Les travaux seront conduits de la même façon et avec le même souci d'intégrer les ouvrages dans le site que l'étape 1 du périmètre de base, actuellement en cours."
d) La Ligue vaudoise pour la protection de la nature a recouru le 15 septembre 1992 contre cette décision en concluant à son annulation. Elle subordonnait le retrait de son recours à la mise en oeuvre d'une enquête publique sur l'avant-projet et le projet d'exécution des travaux collectifs, à la préparation d'un dossier "nature-paysage-environnement" indiquant notamment les valeurs naturelles et paysagères présentes, les atteintes prévisibles et les mesures prises pour diminuer les dites atteintes, à la mise en oeuvre d'une expertise de la Commission fédérale de la protection de la nature et du paysage, à la consultation des services de l'Etat de Vaud et à la prise en compte des intérêts de la protection de la nature et du paysage, au besoin en recourant aux services d'un biologiste expérimenté.
Vu l'accord des parties, la cause a été suspendue jusqu'au 31 mai 1993 conformément à l'art. 58 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA).
e) Une séance réunissant les représentants de la commission de classification, de la Conservation de la faune et de la Protection de la faune s'est tenue le 2 novembre 1992 afin de définir une procédure commune permettant de satisfaire les exigences de la Ligue et des Services de l'Etat. C'est ainsi que les représentants du Service des forêts et de la faune, sections Conservation de la faune et de la Protection de la nature, ont procédé en date du 16 novembre 1992 à une visite des lieux pour définir les mesures de protection propres à assurer le respect des intérêts de la faune et du paysage. La Conservation de la faune s'est dite prête à délivrer l'autorisation spéciale prévue à l'art. 22 de la loi sur la faune à la condition que la végétation soit maintenue partout où cela est possible, que les aménagements soient faits de manière à laisser une possibilité à des sols de se reformer et que le représentant romand du Centre suisse pour la coordination de la protection des reptiles et amphibiens soit contacté avant toute intervention dans la zone est du périmètre, afin de pouvoir donner des instructions pratiques permettant d'éviter des atteintes graves aux populations d'espèces menacées. Dans son préavis du 7 janvier 1993, la Protection de la nature a reconnu la qualité de biotope aux deux barres rocheuses s'étendant de la parcelle n° 4067 à la parcelle n° 4121, respectivement de la parcelle n° 4008 à la parcelle n° 3967, ainsi qu'aux petits milieux adjacents; il précisait en outre qu'une autorisation pour atteintes d'ordre technique pourrait être accordée moyennant "qu'un biologiste agréé soit convoqué aux séances de chantier afin de donner toute indication utile à la sauvegarde de la nature et au besoin à sa restauration, la reconstitution de la bande herbeuse au pied de la paroi rocheuse, que les replats dans les parois cimentées soient bordés d'un arrêt de 5 cm de haut permettant une colonisation lente par les mousses et lichens (bryophytes), que - le cas échéant - l'atteinte à la bande buissonnante Est notamment soit compensée par une mesure de restauration à rechercher d'un commun accord et que l'aspect esthétique du résultat des travaux soit également pris en compte".
f) Au terme d'une séance réunissant les divers organes du Syndicat, la commission de classification s'est déterminée sur les propositions des services concernés de la manière suivante :
"A. PROTECTION DE LA NATURE
a) Sous réserve qu'il ne soit pas à charge du Syndicat, un biologiste agréé pourra, à sa convenance, participer aux séances de chantier. A cet effet, un procès-verbal de chaque séance lui sera systématiquement envoyé.
b) Les bandes herbeuses au pied des parois rocheuses seront, autant qu'il est possible, reconstituées. En effet, lorsque les parois affleurent un chemin bétonné, il ne sera pas possible de reconstituer une telle bande.
c) D'accord pour les arrêts de 5 cm de haut à exécuter sur les replats.
d) Concernant la partie Est de l'extension du périmètre, la Commission précise ceci :
- Aucun travail ne sera entrepris à court ou moyen terme sur cette partie du périmètre (pas d'urgence selon le relevé géologique).
Toutefois, le cas échéant, des débroussaillages localisés par tranches seront effectués et l'application d'un éventuel traitement sera défini, le moment opportun, d'entente avec les services de la Protection de la nature et de la Conservation de la faune.
e) Les travaux seront conduits de la même façon et avec le même souci d'intégrer les ouvrages dans le site que l'étape No 1 du périmètre de base, actuellement en cours.
B. CONSERVATION DE LA FAUNE
La Commission de classification est d'accord sur les déterminations figurées dans la lettre du 16 décembre 1992 du Service des forêts et de la faune, en particulier:
- Partie Ouest de l'extension du périmètre : travaux à entreprendre en maintenant, où cela est possible, la végétation, plus particulièrement en créant des rebords sur certains replats dans les falaises.
- Partie Est de l'extension de périmètre : voir point d) des propositions de la Commission de classification. M. J.-M. Pillet, représentant romand du Centre Suisse pour la coordination de la protection des reptiles et des amphibiens, sera contacté avant toute intervention dans cette zone. Nous relevons, également, que les frais d'intervention de M. J.-M. Pillet seront à charge de la Conservation de la faune."
La commission de classification a transmis à la Ligue une copie des préavis des services de l'Etat et de ses propres déterminations. Estimant que certains points n'avaient pas reçu de solution satisfaisante, la Ligue a déclaré maintenir son recours et a requis la reprise de l'instruction de la cause.
g) Le Service des améliorations foncières et la commission de classification se sont déterminés en date du 25 août 1993. La Ligue recourante a déposé ses observations le 13 septembre 1993 en y joignant un extrait du mémoire de géographie réalisé en mars 1993 par Yves Junod intitulé "Evaluations paysagères du plan de protection de Lavaux", qui met en évidence l'intérêt paysager des affleurements rocheux et de la végétation qui les habille et l'atteinte qu'y portent les travaux de consolidation litigieux.
La commission de classification a versé au dossier un exemplaire de l'inventaire des biotopes de la Commune de Chardonne et de l'étude herpétologique du site des Gonelles/Chatacombaz établie au mois de juin 1992 par Jean-Marie Pillet à la suite de diverses observations sur le terrain faites en juillet 1986 et en mai 1992. Selon cette étude, les barres rocheuses sises le long de la voie de chemin de fer abritent la dernière population de lézards verts entre Montreux et Lausanne. Cette dernière est à la limite de la survie. Diverses raisons sont avancées pour expliquer cette situation, notamment la lente destruction des sites utilisés par le lézard vert pour la ponte et le traitement à l'herbicide. L'auteur conclut en ces termes :
"Ce site exceptionnel par sa position unique et isolée sur plusieurs dizaines de kilomètres doit faire l'objet de mesures exceptionnelles. Il est trop fragile par ses faibles dimensions et le nombre restreint d'animaux qu'il contient (en particulier le Lézard vert) pour se permettre d'intervenir à la légère et n'importe comment. Tous les biotopes en mosaïque énumérés dans les points 1 à 10 doivent être maintenus et améliorés dans leur qualité et leurs liaisons. Il serait grandement souhaitable qu'un projet de classement intervienne et que des mesures urgentes soient prises. Les propriétaires des parcelles doivent être mis au courant de la valeur globale du site et conseillés dans la manière d'aménager leur environnement : - zone-tampon - construction de murs en pierres sèches - renoncement aux herbicides et pesticides"
D. Sur requête du magistrat instructeur, la Commission fédérale pour la protection de la nature a mis en oeuvre une expertise concernant les travaux d'améliorations foncières prévus dans le périmètre étendu du syndicat. Etabli le 25 mai 1994, le rapport d'expertise conclut de la manière suivante :
"En conclusion, la CFNP demande les mesures suivantes soient réalisées :
- respect absolu d'un ordre d'urgence, ce qui implique des interventions ponctuelles et non continues, notamment sur les bancs rocheux; - proscription de tout débroussaillage systématique; - pondération dans le débroussaillage, assurée par la présence d'un spécialiste de la protection de la faune, ainsi que l'a proposé le service cantonal de la conservation de la faune, selon des modalités à régler avec ledit service; - création d'anfractuosités ou d'autres artifices, ainsi que mise en place de mottes d'herbe, de terre végétale partout où faire se peut, de façon à permettre à une nouvelle végétation de s'implanter spontanément sur les rochers consolidés."
Les parties se sont déterminées sur ce document à la faveur d'un second échange d'écritures.
E. Le Tribunal administratif a tenu audience le 19 août 1994 à Chardonne en présence de représentants de la Ligue vaudoise pour la protection de la nature, de la commission de classification et du Comité de direction. Il a également entendu les représentants du Service des améliorations foncières, de la Conservation de la faune et du Service des eaux et de la protection de l'environnement. Il a procédé à une visite des lieux en présence des parties et intéressés.
Considère en droit :
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1. Bien que non contestée, la première question à résoudre est celle de la qualité pour agir de la Ligue vaudoise pour la protection de la nature (art. 53 LJPA; arrêt TA GE R9 1150/91, du 30 octobre 1992).
a) La recourante peut justifier de sa qualité pour agir sur la base de l'art. 90 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS); cette disposition habilite notamment les associations d'importance cantonale qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature, des monuments et des sites à recourir contre les décisions rendues en application de cette loi. En sa qualité de section vaudoise de la Ligue suisse pour la protection de la nature, la recourante remplit incontestablement la première condition posée par l'art. 90 LPNMS. Au surplus, elle fait valoir que les travaux du syndicat sont de nature à porter atteinte à un paysage inscrit à l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels (inventaire IFP n° 1202) et bénéficiant de la protection des art. 5 et 6 LPN, ainsi qu'à des milieux vitaux pour la faune locale portés à l'inventaire des biotopes du canton de Vaud; on doit ainsi admettre que ses moyens sont fondés notamment sinon essentiellement sur la LPNMS, de sorte que le recours est recevable.
La qualité pour agir de la recourante ressort plus largement de l'art. 37 LJPA et de la jurisprudence rendue en application de cette disposition selon laquelle les associations à but idéal possédant la personnalité juridique ont qualité pour recourir lorsqu'elles invoquent des moyens ressortissant essentiellement à l'ordre public et que la défense des intérêts généraux en cause constitue leur but statutaire, spécifique et essentiel, voire exclusif (arrêt TA AC 92/090, du 2 juin 1993 et les références citées). Tel est manifestement le cas de la Ligue vaudoise pour la protection de la nature.
b) Le pourvoi est donc recevable, mais il ne s'ensuit pas encore que les conclusions prises par la recourante ou les moyens soulevés le soient également.
La première opération du syndicat, une fois constitué, est de mettre à l'enquête publique le périmètre général de l'entreprise et ses sous-périmètres éventuels (art. 63 al. 1 lit. a LAF). Sitôt le périmètre défini, le syndicat établit un avant-projet des travaux collectifs et privés qu'il entend réaliser. Si en cours d'exécution, la nécessité d'étendre le périmètre se fait sentir, la commission de classification doit également soumettre cette extension à une enquête publique. C'est au cours de cette procédure et par un recours dirigé contre la fixation de celui-ci que le propriétaire peut s'opposer à ce que ses fonds soient englobés dans le périmètre.
Selon une jurisprudence constante de la Commission centrale en matière d'améliorations foncières, reprise par le Tribunal administratif, le périmètre doit englober tous les terrains susceptibles de bénéficier des travaux à exécuter par le syndicat (arrêt TA AC 91/06 et les références citées). Dans un syndicat poursuivant un autre but que le remaniement parcellaire, il est souvent délicat de déterminer exactement au stade de la fixation du périmètre l'utilité réelle qu'un bien-fonds pourra tirer de l'entreprise. Dans le cas particulier, l'étendue même des travaux de consolidation ne sera connue qu'au terme d'un débroussaillage des rochers inscrits dans le périmètre du syndicat. A ce stade de la procédure, force est de se contenter d'une vraisemblance suffisante quant à l'utilité des travaux de consolidation pour décider de l'inclusion des barres rocheuses litigieuses dans le périmètre étendu du syndicat. A l'issue d'un premier relevé opéré par le géologue sur la base d'une inspection sommaire des lieux et de la visite à laquelle le tribunal a procédé, on ne peut exclure d'emblée l'utilité des travaux de consolidation pour les barres rocheuses concernées et, par conséquent, la nécessité de les inclure dans le périmètre du syndicat. La recourante paraît d'ailleurs l'admettre puisque, dans ses dernières écritures, elle ne remet plus en cause formellement l'extension du périmètre de base du syndicat aux barres rocheuses litigieuses. Les critiques qu'elle formule ont trait pour l'essentiel à la procédure que le syndicat entend suivre par la suite et à la façon dont la prise en compte des intérêts de la protection de la nature et du paysage est envisagée dans le cadre des travaux projetés; l'ensemble de ces questions concernent des problèmes qui font en règle générale l'objet de l'enquête ultérieure sur l'avant-projet des travaux collectifs et non celui de l'enquête sur le périmètre. Or, la jurisprudence a toujours écarté les pourvois qui soulevaient des moyens étrangers à l'enquête publique en cours, invitant les recourants à présenter leurs observations lors de l'enquête ultérieure que cela concerne (arrêt TA AC 91/084, du 22 septembre 1992); son application stricte impliquerait de constater l'irrecevabilité des moyens soulevés et de rejeter le recours. Toutefois, la commission de classification a précisé que les travaux de consolidation ne feraient l'objet d'aucune enquête publique ultérieure dans la mesure où les propriétaires concernés ont d'ores et déjà donné leur accord aux travaux envisagés par le syndicat. Dans ces conditions, une intervention de la Ligue au stade de l'enquête sur le périmètre reste la seule voie possible pour exposer les griefs relatifs aux travaux prévus par le syndicat. Dans cette mesure, il y a lieu d'entrer en matière sur les différents moyens soulevés par la Ligue vaudoise pour la protection de la nature.
2. La recourante s'en prend tout d'abord à la procédure adoptée par le syndicat qui entend ne pas mettre à l'enquête publique les travaux de consolidation des rochers. Cette procédure, suivie par l'ensemble des syndicats voisins poursuivant le m¿e but, aurait pour conséquence d'éviter l'intervention des services de l'Etat et des organismes de protection de la nature. Pour sa part, le Service des améliorations foncières considère que l'art. 63 LAF relatif à l'ordre des enquêtes publiques n'est pas directement applicable aux entreprises d'améliorations foncières qui n'ont pas pour but le remaniement parcellaire des terres. La dispense d'enquête du projet d'exécution des travaux collectifs subordonnée au seul accord des propriétaires concernés serait au surplus justifiée par le fait que les travaux de consolidation de rochers sont de purs travaux d'entretien et qu'ils ne modifient pas la topographie du sol.
L'art. 35 LAF prévoit que toutes les entreprises d'amélioration foncière sont soumises aux art. 54 à 73 LAF applicables par analogie. Les travaux litigieux doivent ainsi faire l'objet d'un avant-projet soumis à enquête publique conformément à l'art. 63 LAF. On ne saurait donc recourir à la dispense d'enquête prévue à l'art. 111 LATC, ce d'autant moins que lesdits travaux sont précisément susceptibles de porter atteinte à l'environnement au sens de cette disposition.
Il est vrai que la nature des travaux envisagés rend difficile leur description dans un avant-projet. On ne saurait pour autant renoncer à celui-ci en invoquant le fait qu'il ne s'agirait que de purs travaux d'entretien ne modifiant pas la topographie du sol; la transformation du site opérée par le défrichement, l'application de béton et l'érection de murets, dont le tribunal a pu se rendre compte lors de l'inspection locale sur un chantier achevé, exclut de tenir les travaux litigieux pour anodins.
Dans ces conditions, le recours doit être admis en tant qu'il s'en prend à la décision de la commission de classification de ne pas mettre à l'enquête publique les travaux qu'elle entend réaliser dans le cadre du syndicat.
3. La recourante demande que l'enquête publique soit précédée d'une consultation des services de l'Etat et de l'élaboration d'un dossier "nature-paysage-environnement" de manière à déterminer les valeurs écologiques et paysagères du périmètre concerné et permettre une réelle pesée des intérêts de la protection de la nature et du paysage.
a) L'art. 5 al. 1 LAF précise que les projets d'améliorations foncières doivent tenir compte, dans une mesure adéquate, des intérêts de la région, en particulier du maintien des eaux souterraines et des possibilités qu'elle offre pour l'alimentation en eau potable, ainsi que de la protection de la nature et des sites. Cette disposition reprend la règle posée à l'art. 79 de la loi fédérale sur l'agriculture. En matière de protection des biotopes, l'obligation de tenir compte de la protection de la nature et du paysage découle plus spécifiquement de l'art. 18 al.1 ter de la loi fédérale sur la protection de la nature du 1er juillet 1966 (LPN), disposition qui se fonde sur l'art. 24 sexies al. 2 de la Constitution fédérale. Comme en matière de défrichement (art. 5 LFo; ATF 108 Ib 182 consid. 5b), la pesée générale des intérêts exigée par les art. 5 al. 1 LAF et 18 al.1 ter LPN pour décider de l'étendue des travaux d'une entreprise d'améliorations foncières impose à l'autorité d'examiner si les exigences de la protection de la nature, du paysage et des sites ne priment pas l'intérêt du syndicat à la réalisation des travaux considérés.
L'art. 5 al. 2 LAF stipule qu'avant la mise à l'enquête publique, le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce soumet les projets des syndicats à l'examen des services de l'Etat que cela concerne. La procédure de consultation des services de l'Etat prévue par cette disposition doit permettre d'assurer le respect de l'intérêt public dans les entreprises collectives d'améliorations foncières conformément à l'art. 3 LAF et de recueillir, le cas échéant, les autorisations spéciales dont le projet requiert la délivrance (prononcé CCAF, 19/79, du 31 août 1979; arrêt TA AC 91/156, du 25 novembre 1992); elle est organisée à l'art. 7 du règlement d'application de la loi du 13 janvier 1988 (RAF), de la manière suivante :
"Les services interviennent lors de la consultation sur l'avant-projet des travaux. Les services ne sont admis à intervenir à l'occasion des enquêtes sur des objets soumis à leur consultation que s'ils agissent en qualité de représentants de l'Etat de Vaud, propriétaire de biens-fonds.
La consultation a une durée de 30 jours. L'intervention se fait par écrit; elle doit être motivée. Le SAF transmet les interventions à la ccl qui tente de régler les divergences éventuelles entre les services et le syndicat ou entre les services eux-mêmes.
A défaut d'entente, le service se détermine formellement en émettant un avis ou en rendant une décision. Dans le premier cas, la ccl cherche à intégrer l'avis du service à son projet. Elle communique ses conclusions au service, par écrit et en les motivant. Dans le second cas, le service notifie sa décision, qui fait l'objet d'une annonce dans la Feuille des avis officiels. La publication tient lieu, pour les tiers, de notification de la décision qui peut être consultée au SAF pendant le délai de recours. Le recours éventuel contre la décision d'un service doit être liquidé avant l'enquête.
Lorsque, dans ce cadre, une modification est apportée à l'avant-projet des travaux, l'accord des autres services concernés doit être obtenu.
Sont réservées les dispositions de l'article 17 du règlement d'application de l'ordonnance fédérale relative à l'étude de l'impact sur l'environnement.
Avant la mise à l'enquête du projet d'exécution, la ccl prend contact avec les services directement intéressés par les modifications intervenues depuis la consultation de l'avant-projet des travaux avec ceux qui ont demandé à être consultés sur le dossier d'exécution. La ccl joint au dossier d'enquête les préavis desdits services."
Le Service des améliorations foncières a émis en janvier 1989 des normes destinées aux entreprises d'améliorations foncières qui précisent les modalités de la consultation des services de l'Etat. Selon ces directives, la commission de classification doit notamment établir un dossier relatif à l'environnement, lequel se concrétise, pour les projets qui ne sont pas soumis à une étude d'impact. par la présentation d'un dossier "nature-paysage-environnement". Ce document comprend en particulier un plan topographique figurant l'avant-projet et indiquant les objets portés aux inventaires, tels que les biotopes recensés ou à recenser, protégés aux niveaux fédéral, cantonal et communal, les monuments historiques et les objets méritant une protection particulière), les éléments à supprimer avec la justification et l'indication de leur importance (faible valeur, valeur normale, valeur élevée ou objet porté à un inventaire) ainsi que les mesures de compensation proposées et leur justification.
b) Dans le cas particulier, les travaux envisagés par le syndicat sont de nature à porter atteinte à un paysage protégé inscrit à l'inventaire fédéral en tant qu'ils postulent la disparition intégrale de la végétation existant sur les rochers à consolider et des mesures de bétonnage parfois relativement importantes. De ce fait, ils nécessitaient une autorisation expresse de la Conservation de la faune. Les barres rocheuses concernées par l'extension de périmètre litigieuse figurent également à l'inventaire des biotopes du canton de Vaud; elles abritent de surcroît la dernière population de lézards verts existant entre Montreux et Lausanne. Le lézard vert fait partie des espèces animales menacées de disparition énumérées dans les "listes rouges" publiées par l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage et les milieux dans lesquels vit ce reptile constituent des biotopes dignes de protection. En tant qu'ils sont de nature à porter atteinte au milieu vital d'une espèce protégée, les travaux de consolidation de rochers requièrent une autorisation de la conservation de la faune en vertu des art. 14 al. 5 OPN et 22 de la loi sur la faune, complété par l'art. 6 du règlement d'exécution de la loi. L'ensemble de ces autorisations doivent être délivrées dans le cadre de la procédure préalable de consultation des services (arrêt TA AC 91/156, précité). Dans ces conditions, c'est à tort que le Service des améliorations foncières, respectivement la commission de classification ont cru pouvoir renoncer à une consultation préalable des services de l'Etat.
Certes, les services concernés ont été consultés dans le cadre de la procédure de recours; ils ont évoqué une série de mesures propres à compenser les atteintes portées aux biotopes et au paysage auxquelles ils ont subordonné l'octroi des autorisations spéciales requises à teneur des art. 14 al. 5 OPN et 22 de la loi sur la faune. La pesée des intérêts prescrite aux art. 5 al. 1 LAF et 18 al. 1ter LPN exige toutefois que l'autorité compétente procède aux études nécessaires pour estimer la valeur du biotope menacé avant de délivrer une autorisation pour atteinte d'ordre technique. L'évaluation sommaire des valeurs écologiques et paysagères des barres rocheuses à laquelle les services de l'Etat ont procédé en cours de procédure au vu d'une unique inspection locale ne répond pas aux exigences des articles précités. Si l'aspect paysager a reçu une solution que l'on peut qualifier de satisfaisante au regard des impératifs de sécurité qui s'imposent, tel n'est pas le cas du problème de la faune en général et du lézard vert en particulier. Aucune mesure de protection particulière de la barre rocheuse sise le long de la voie de chemin de fer n'est prévue alors que la présence du lézard vert y a été recensée. De même, les conditions relatives à la collaboration d'un biologiste spécialisé dans la protection des reptiles n'ont pas été définies, en particulier en cas de désaccord entre celui-ci et le maître d'oeuvre; il est clair que si les propositions du biologiste devaient systématiquement être écartées sans possibilité pour les services de l'Etat d'intervenir, les intérêts de la faune ne seraient pas sauvegardés de manière adéquate. Au terme de l'instruction du recours, force est ainsi de constater l'absence de garanties suffisantes que les mesures proposées permettront à la population de lézards verts existant de retrouver un milieu adéquat à son maintien et à son développement après les travaux. A ce stade de la procédure, il n'appartient pas au tribunal de définir les mesures propres à assurer la protection des biotopes nécessaires à la survie du lézard vert susceptibles d'être touchés par les travaux du syndicat. L'importance de cette protection fait apparaître comme indispensable l'élaboration d'un dossier "nature-paysage-environnement" délimitant de manière précise les milieux vitaux du lézard vert et des autres espèces menacées.
c) Au vu de ce qui précède, il y a lieu de réformer la décision attaquée en ce sens qu'obligation est faite à la commission de classification de soumettre à l'enquête publique un avant-projet de travaux collectifs. Elle établira un dossier "nature-paysage-environnement" conforme aux normes édictées par le Service des améliorations foncières, procédera à la consultation des services de l'Etat prévue à l'art. 5 al. 2 LAF et recueillera les autorisations spéciales requises en vertu des art. 14 al. 5 OPN et 22 de la loi vaudoise sur la faune, assorties le cas échéant des mesures compensatoires à prendre en application de ces dispositions pour réparer les atteintes d'ordre technique apportées au paysage et aux biotopes touchés par les travaux et assurer le maintien à long terme de la population de lézards verts; à l'issue de cette procédure, elle soumettra à l'enquête publique le dossier "nature-paysage-environnement", les décisions et autorisations des services de l'Etat et les travaux qu'elle entend réaliser. Ceux-ci ne pourront être décrits en détail, l'accès aux rochers à consolider étant empêché par la végétation existante. Cependant, ils seront circonscrits autant que cela est possible par l'établissement de plans-types concernant les différentes manières de procéder (ancrage des roches, colmatage des brèches, etc.) ainsi que la délimitation de zones d'intervention.
4. La recourante a en outre conclu à ce que l'autorité intimée fasse procéder à une expertise à confier à la Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage (CFPN). Cette conclusion est devenue sans objet aussitôt qu'une telle expertise a été ordonnée dans le cadre des mesures d'instruction prises d'office par le juge instructeur en application de l'art. 48 al. 1er let. e LJPA. A défaut d'une telle mesure fondée sur la procédure administrative cantonale, l'intervention de la CFPN aurait dû de toute manière être imposée pour les motifs qui suivent.
L'art. 7 LPN prévoit qu'une telle expertise doit être demandée aussitôt qu'il se révèle que l'accomplissement d'une tâche de la Confédération pourrait porter atteinte à un objet inscrit dans un inventaire fédéral. Par accomplissement d'une tâche de la Confédération, il faut non seulement entendre l'allocation de subventions fédérales pour des améliorations foncières (art. 2 let. c LPN) mais également l'octroi de concessions et d'autorisations relevant du droit fédéral (art. 2 let. b LPN). Même si elles sont délivrées par un canton, de telles autorisations n'en correspondent pas moins à une tâche fédérale (cf. Inventaires fédéraux de protection de la nature dans l'aménagement du territoire, Mémoires Aspan, no 60, p. 20). Ainsi, l'octroi d'une autorisation de réaliser hors de la zone à bâtir une construction ou une installation non conforme à l'affectation de la zone en cause au sens de l'art. 24 LAT constitue une tâche fédérale (ATF 118 Ib 11, spéc. 16 et les renvois). Il en va de même lorsqu'un canton est amené à accorder une autorisation soit pour des atteintes d'ordre technique pouvant entraîner la détérioration de biotopes dignes de protection, soit lorsqu'il s'agit de protéger des plantes ou des espèces animales (art. 18 ss LPN et 14 al. 5 OPN).
En l'espèce, les travaux projetés concernent des installations à réaliser dans une zone à protéger au sens de l'art. 17 al. 1er let. b LAT, objet tant de l'Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels (Département fédéral de justice et police, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 1981, p. 215) que de la loi vaudoise sur le plan de protection de Lavaux (RSV 6.6). Leur conformité à cette zone ne pourrait être admise que si elles étaient nécessaires ou utiles pour réaliser le but de protection, comme c'est le cas d'installations destinées au contrôle du débit des eaux ou d'ouvrages de protection des animaux sauvages (Bandli, Bauen ausserhalb der Bauzone, thèse, Berne, 1989, p. 173; Müller, Die erleichterte Ausnahmebewilligung, Zürich, 1991, p. 102). Tel n'est pas le cas des consolidations en béton en cause, dont le but est la protection des personnes et des biens, et non pas la culture du sol., de sorte qu'il faut en principe nier leur conformité à l'affectation de la zone au sens de l'art. 22 al. 2 lit. a LAT. Modifiant l'aspect du sol et portant atteinte à l'environnement, les travaux litigieux sont dès lors soumis à l'art. 24 LAT (ATF 119 Ib 442), qui prévoit l'octroi d'une autorisation exceptionnelle lorsque l'implantation d'une installation est imposée par sa destination et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose. Au surplus, en mettant en péril certaines espèces animales menacées ou dignes de protection, ces travaux doivent bénéficier d'une autorisation selon l'art. 14 al. 4 OPN. Il s'avère ainsi que l'entreprise litigieuse entraînera l'accomplissement de tâches fédérales, ce qui justifie l'intervention de la CFPN.
5. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours formé par la Ligue vaudoise pour la protection de la nature. Vu l'issue du recours, les frais du présent arrêt seront laissés à la charge de l'Etat. La recourante ayant agi seule, le présent arrêt sera rendu sans dépens.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
arrête :
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 4 septembre 1992 par la commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières des Gottrauses est réformée en ce sens que cette autorité est tenue de soumettre à l'enquête publique un avant-projet de travaux collectifs, tel que décrit au considérant 3 lit. c.
III. Il n'est pas prélevé d'émolument, ni alloué de dépens.
mp/Lausanne, le 25 janvier 1995
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 et suivants de la Loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).