TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 février 2026
Composition
M. Alain Thévenaz, président; Mme Lorraine Wasem et M. David Prudente, assesseurs; Mme Estelle Cugny, greffière.
Recourants
A.________, B.________ et C.________, tous à ********, et représentés par Me Daniel GUIGNARD, avocat à Lausanne,
Autorité intimées
1. Conseil général de Fiez, représenté par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne, 2. Département des finances, du territoire et du sport, représenté par la Direction générale du territoire et du logement, à Lausanne.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ et consorts c/ décisions du Conseil général de Fiez du 14 mai 2024 et du Département des finances, du territoire et du sport du 15 juillet 2025 adoptant et approuvant le plan d'affectation communal de Fiez (parcelles nos 25, 26 et 457).
Vu les faits suivants:
A. Située dans le district du Jura-Nord vaudois et implantée sur un coteau en pente douce adossé aux premiers contreforts du Jura, la Commune Fiez s’étend sur un territoire de 6,84 km2 et a la particularité d’être partagée en deux secteurs distincts: le territoire du sud, où se concentre la population villageoise, est situé au nord-ouest d’Yverdon-les-Bains et le second, situé au nord-ouest du village de Fiez, est localisé au nord-est du Chasseron.
B. Le territoire de la Commune de Fiez est régi par un plan général d’affectation (PGA) et un règlement sur le plan général d’affectation et la police des constructions (RPGA) adoptés par le Conseil général le 15 décembre 1993 et approuvés par le Conseil d’Etat le 20 juillet 1994. Ce plan délimite plusieurs zones à bâtir, principalement une "zone de village" au centre de la localité. Le village de Fiez figure à l’Inventaire des sites construits d’importance nationale à protéger en Suisse (ISOS) pour ses qualités de situation, spatiales et historico-architecturales.
C. Constatant que le PGA n’était plus compatible avec l’évolution des principes de l’aménagement du territoire et les aspirations des autorités communales, sa révision complète a été entreprise. Le surdimensionnement de la zone à bâtir d’habitation et mixte de la commune s’est rapidement imposé comme la problématique majeure à traiter.
La zone à bâtir en question doit en effet être réduite en application de l’art. 15 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700) dont la révision partielle, adoptée le 15 juin 2012, est entrée en vigueur le 1er mai 2014 (RO 2014 904). Pour mettre en œuvre les principes du droit fédéral relatifs au dimensionnement des zones à bâtir, les autorités cantonales ont notamment élaboré, lors de la 4e adaptation du Plan directeur cantonal (PDCn), adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018, une mesure A11, intitulée "Zones d'habitation et mixtes". Celle-ci n’a pas été modifiée lors des adaptations 4bis, 4ter et 4quater du PDCn intervenues depuis lors.
Le processus de réduction de la zone à bâtir de la Commune de Fiez a débuté en automne 2018.
D. A.________ est propriétaire des parcelles contiguës nos 25, 26 et 457 du registre foncier de la Commune de Fiez, situées au nord du village, au lieu-dit Vers chez Patthey. B.________ et C.________ sont promettants-acquéreurs des parcelles nos 25 et 457 sur lesquelles ils projettent de réaliser une villa familiale. Ces parcelles sont colloquées en zone de village selon le PGA adopté par le Conseil général le 15 décembre 1993 et approuvé par le Conseil d'Etat le 20 juillet 1994.
La parcelle n° 25, d’une surface de 986 m2, est construite dans sa partie sud d’une habitation ECA n° 192 d’une surface au sol de 111 m2, d’un bâtiment ECA n° 193 d’une surface de 29 m2 et d’un accès, place privée de 73 m2. Le solde de la surface du bien-fonds est en nature de champ, pré, pâturage pour 511 m2 et de jardin pour 262 m2. La parcelle n° 26 présente une surface de 2'096 m2. Elle est construite d’un bâtiment ECA n° 207 de 744 m2 servant de menuiserie et d’un accès, place privée de 284 m2. Le solde est en nature de jardin pour 1’068 m2. Le bien-fonds n° 457, d’une surface de 2'053 m2, n’est pas construit.
Les trois parcelles forment un quadrilatère délimité au sud par le Chemin de la Diay qui relie d’ouest en est la Route de la Chaux et le chemin dénommé Vers-chez-Patthey. Au sud du Chemin de la Diay et à l’est des parcelles, on trouve des habitations. Au nord et à l’ouest s’étendent des champs et quelques bâtiments.
Les biens-fonds en question sont englobés, pour leur surface construite, dans le périmètre 2 de l’ISOS et pour leur partie nord, non construite, dans l’échappée dans l’environnement V.
E. Les recourants exposent qu'en 1989, un permis de construire un hangar sur la parcelle n° 457 avec abri communal de protection civile de 250 places avait été accordé à A.________. Ce permis avait ensuite été révoqué au motif que cette construction, compte tenu de son importance, relevait de la compétence de l’autorité cantonale.
Après avoir divisé sa parcelle n° 26 et équipé pour les eaux claires, les eaux usées et l'électricité la nouvelle parcelle n° 457 résultant du fractionnement, A.________ a entrepris des démarches en vue de réaliser, dès 2010, un bâtiment de six habitations, avec un abri PCi de 67 places et 6 places de stationnement sur ses parcelles nos 26 et 457. C.________ et B.________ ont également déposé une demande de permis de construire une villa sur les parcelles nos 25 et 457 mais ces projets ont été bloqués par une opposition du Service du développement territorial (SDT – désormais Direction générale du territoire et du logement [DGTL]), puis par l’instauration de deux zones réservées cantonales sur les parcelles, doublées quelques mois plus tard par l’instauration d’une zone réservée communale portant sur l’ensemble de la zone à bâtir d’habitation et mixte, mise à l’enquête publique du 7 mars au 5 avril 2018, puis approuvée par le département compétent le 8 octobre 2018.
F. Le SDT a procédé à l’examen préliminaire du projet de nouveau plan d’affectation communal (PACom), le 14 juin 2019. La DGTL a établi son rapport d'examen préalable, le 17 août 2021. Dans le cadre de cet examen, qui concerne l’appréciation globale du dossier ainsi que les préavis des services cantonaux consultés, la DGTL a retenu que la planification devait être adaptée avant d’être présentée à l’enquête publique, ce qui a été fait. Au chapitre du surdimensionnement de la zone à bâtir en particulier, la DGTL a retenu que la commune était peuplée de 447 habitants au 31 décembre 2018, en légère augmentation par rapport à la référence au 31 décembre 2015 (421 habitants). Dans la variante du 1er avril 2020, l’état de la capacité d’accueil par rapport aux besoins en habitants présentait une surcapacité de 300 habitants avec le PGA de 1994 et de 61 habitants en tenant compte du projet de nouveau PACom. Au vu de cette surcapacité restante de 61 habitants, la DGTL demandait de modifier l'affectation de la partie de la parcelle n° 25 libre de constructions, pour l’affecter en zone agricole alors que le projet soumis à l’examen préalable prévoyait de maintenir l’ensemble de la surface en zone constructible.
Le projet de PACom a été mis à l’enquête publique du 12 mars au 12 avril 2022 et a suscité neuf oppositions, dont celle, le 11 avril 2022, de A.________, B.________ et C.________, qui ont agi par l’intermédiaire de leur avocat. Les opposants critiquaient le déclassement en zone agricole de la parcelle n° 457 et de la partie nord de la parcelle n° 25, parce qu’il était de nature à prétériter leurs intérêts et à les léser sans justification. Les opposants invoquaient leur volonté de construire un bâtiment, bien avant la révision du PGA, tandis que le changement d’affectation ne permettrait plus la réalisation de constructions. Ils précisaient que la parcelle n° 457 était équipée. Le projet de PACom prévoyait également d’affecter à la zone de faible densité la partie sud de la parcelle n° 25 déjà bâtie, ce qui était également critiqué, et de classer la parcelle n° 26 en zone centrale. Les opposants invoquaient aussi une inégalité de traitement. L’opposition a été maintenue après la séance de conciliation qui s’est déroulée en présence de la municipalité et de représentants de ses mandataires le 26 septembre 2022.
La municipalité ayant apporté au PACom des amendements au sujet de la modification partielle de secteurs de restrictions des dangers naturels sur les parcelles nos 7 et 8 de la commune ainsi qu’en relation avec l’exclusion du périmètre du Parc éolien de la Grandsonnaz susceptibles de porter atteinte à des intérêts dignes de protection, elle a déposé une demande d’examen préalable complémentaire, lequel a eu lieu le 15 août 2023. Au terme de son rapport d’examen préalable complémentaire, la DGTL a préavisé favorablement les modifications apportées au PACom. Le projet de PACom modifié a fait l’objet d’une enquête publique complémentaire, du 27 septembre au 26 octobre 2023, et a suscité une opposition émanant de tiers.
G. Le 5 mars 2024, la municipalité a adopté le préavis n° 01/2024 concernant l’adoption de la révision du PACom et de son règlement à l’attention du Conseil général. Ce préavis contient notamment la proposition de réponse à l’opposition de A.________, B.________ et C.________. La municipalité a proposé au conseil général de lever cette opposition, avec la réponse suivante:
"En application des directives cantonales, la parcelle n° 457 qui est non construite et non aménagée et se situe en frange de la zone à bâtir est dézonée. Elle remplit donc toutes les conditions du premier principe de la directive en matière de redimensionnement de la zone à bâtir. En 1980, la LAT prévoyait déjà que la zone à bâtir devait être légalisée pour 15 ans. Il est rappelé que le PGA en vigueur de Fiez date de 1994 et donc que la parcelle aurait déjà dû être construite.
La Municipalité a attendu le plus longtemps possible avant de réviser son PACom car elle savait que des secteurs allaient être dézonés. Toutefois, elle n’a pas pu attendre plus longtemps que 2017 à la suite de l’instauration des zones réservées cantonales. La Municipalité a tenté de maintenir l’entier de la parcelle n° 25 en zone constructible dans le dossier soumis à l’examen préalable. Néanmoins, dans le cadre de son préavis, la DGTL a refusé et a demandé le dézonage du nord du bien-fonds. A ce titre, l’examen préalable constitue une pièce intégrante du dossier de PACom et était disponible durant le délai d’enquête publique.
Pour ce qui est de l’équipement de la parcelle n° 457, cela ne constitue pas, pour la DGTL, une condition pour un maintien en zone constructible. Enfin, la mise en zone d’habitation de faible densité de la parcelle n° 25 est le résultat d’une mise en conformité entre l’utilisation du sol et l’affectation. Les constructions restent au bénéfice de la situation acquise."
H. Par décision du 14 mai 2024, le Conseil général de Fiez a levé les oppositions et accepté les propositions de réponses de la municipalité aux opposants, dont celle à l'attention de A.________, B.________ et C.________. Il a adopté le PACom et son règlement et a accepté le plan fixant la limite des constructions et la délimitation de l’aire forestière.
I. Le dossier a ensuite été adressé à la DGTL, en vue d’obtenir l’approbation du PACom. Par décision du 15 juillet 2025, le Département des finances, du territoire et du sport (DFTS) a approuvé, sous réserve des droits des tiers, le PACom de la Commune de Fiez.
J. Par acte daté du 29 août 2025 de leur conseil commun, A.________ , B.________ et C.________ ont recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre les décisions du Conseil général de Fiez du 14 mai 2024 et du DFTS du 15 juillet 2025, concluant à leur annulation. Ils ont requis la production de pièces en mains de la municipalité et du dossier.********Le Conseil général a répondu au recours, sous la plume de son conseil, le 5 novembre 2025. Il a conclu au rejet du recours.
Le 12 novembre 2025, le département a déposé sa réponse, au terme de laquelle il a conclu au rejet du recours et à la confirmation des décisions attaquées. Le dossier avait précédemment été déposé, le 2 octobre 2025.
Les recourants ont renoncé à déposer des observations complémentaires.
Considérant en droit:
1. Selon l'art. 42 de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; BLV 700.11), pour la légalisation d'un plan d'affectation communal, la municipalité transmet le dossier au conseil communal ou général pour adoption, accompagné d'un préavis avec les propositions de réponses aux éventuelles oppositions (al. 1); le conseil statue sur les projets de réponses aux oppositions en même temps qu'il se prononce sur le plan (al. 2). En vertu de l'art. 43 LATC, le département compétent approuve le plan d'affectation communal adopté par l'autorité communale sous l'angle de la légalité et de sa conformité au plan directeur cantonal (al. 1). La décision du département et les décisions communales sur les oppositions sont notifiées par écrit à la municipalité et aux opposants; ces décisions sont susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen (al. 2).
Interjeté dans le délai de 30 jours prévu par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile, compte tenu des féries (cf. art. 96 al. 1 let. b). Les recourants ont participé à la procédure devant l'autorité précédente et disposent d'un intérêt digne de protection au sens de l'art. 75 al. 1 let. a LPA-VD (applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD) puisqu'ils sont propriétaires, respectivement promettants-acquéreurs, de parcelles sur lesquelles ils projettent de construire une villa et qui sont concernées par un changement d'affectation dans le cadre de la modification du plan d’affectation objet de l'adoption communale et de l'approbation cantonale litigieuses. Le recours satisfait aux autres conditions de recevabilité formelle (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. Les recourants se plaignent d’une violation de leur droit d’être entendus, au motif que la motivation des décisions attaquées ne serait pas suffisamment concrète, les autorités, en référence au préavis municipal n° 01/2024, s’étant contentées de justifier le dézonage des parcelles nos 25 et 457 par le fait qu’elles sont non construites, non aménagées et se situeraient en frange de la zone à bâtir. L’autorité communale n’aurait pas expliqué en quoi concrètement les parcelles concernées seraient peu adéquates au développement, ni pourquoi elles auraient été retenues comme faisant partie de la frange de la zone à bâtir alors qu’elles sont insérées dans un tissu bâti continu, qu’elles sont situées à proximité immédiate du centre et ne présentent aucune caractéristique de frange isolée ou d’espace agricole potentiel, ce qui empêcherait toute compréhension de la logique décisionnelle suivie par les autorités de planification.
a) Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par les art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et 27 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), confère à toute personne le droit d’exiger, en principe, qu’une décision relative à sa cause soit motivée. Cette garantie tend à éviter que l’autorité ne se laisse guider par des considérations subjectives ou dépourvues de pertinence; elle contribue ainsi à prévenir une décision arbitraire. L’objet et la précision des indications à fournir dépendent de la nature de l’affaire et des circonstances particulières du cas; en règle générale, il suffit que l’autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l’ont guidée. L’autorité peut se limiter à l’examen des questions décisives pour l’issue du litige; il suffit que le justiciable puisse apprécier correctement la portée de la décision et l’attaquer à bon escient, et que l’autorité de recours puisse exercer son contrôle (ATF 145 IV 99 consid. 3.1 et les références). L'obligation, pour l'autorité administrative, de motiver sa décision est prescrite, au niveau légal, par l'art. 42 LPA-VD: la décision doit notamment contenir "les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie" (al. 1 let. c).
b) En l’occurrence, le préavis municipal, adopté par le Conseil général, contient un résumé de l'opposition des recourants et un projet de réponse, qui expose de manière certes succincte, mais claire quelles sont les raisons qui ont amené les autorités communales à lever l'opposition. Le tribunal observe que la motivation des décisions attaquées est suffisante et constate que les recourants ont pu recourir devant lui en toute connaissance de cause. Quoi qu'il en soit, au vu du très large pouvoir d'examen en fait et en droit de la cour de céans (art. 98 LPA-VD), un éventuel vice à ce sujet serait réparé dans le cadre de la procédure de recours. Mal fondé, le grief doit être rejeté.
3. Le recours porte donc sur l'adoption d’une planification communale en vue, principalement, du redimensionnement de la zone à bâtir et son approbation par l’autorité cantonale compétente. L'art. 43 al. 2, 2ème phr. LATC prévoit, pour les plans d'affectation communaux, que les décisions du département et les décisions de la commune sont susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal.
Le pouvoir d’examen de la cour de céans est en principe limité au contrôle de la légalité, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (art. 98 LPA-VD). En matière de planification, il ne se réduit toutefois pas à un contrôle de la constatation des faits et de l’application du droit; il comporte aussi un contrôle de l’opportunité (cf. art. 33 al. 3 let. b LAT et 43 al. 2 2ème phr. LATC). L'autorité de recours contrôlant des plans d'affectation doit cependant faire preuve de retenue dans l'exercice de son libre pouvoir d'examen. Son rôle se distingue de celui de l’autorité compétente pour l’adoption d’un plan. La première doit préserver, conformément à l’art. 2 al. 3 LAT, la liberté dont la seconde a besoin dans l’accomplissement de sa tâche. Une mesure de planification doit être maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à la situation de fait; l’autorité de recours n’est pas habilitée à substituer son propre choix à celui de l’autorité de planification lorsque plusieurs solutions appropriées sont envisageables (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa; arrêt TF 1C_288/2022 du 9 octobre 2023 consid. 2.2.4). Le contrôle de l'opportunité s'exerce donc avec retenue sur des points concernant principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être vérifiée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa; arrêts TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 6.1; 1C_574/2015 du 9 juin 2016 consid. 4.1; 1C_424/2014 du 26 mai 2015 consid. 4.1.1). En particulier, le choix des parcelles concernées par le redimensionnement de la zone à bâtir relève dans une large mesure du pouvoir d'appréciation des autorités locales de planification (ATF 144 II 41 consid. 5.2; arrêt TF 1C_73/2018 du 7 janvier 2019 consid. 3.1).
4. Les recourants contestent en l’occurrence le changement d’affectation des parcelles nos 25, 26 et 457 précédemment colloquées en zone de village. A ce stade de la procédure, ils critiquent le déclassement en zone agricole de la parcelle n° 457 et de la partie nord de la parcelle n° 25, mais plus l’affectation à la zone de faible densité de la partie sud de la parcelle n° 25 déjà bâtie. Ils ne critiquent pas le classement de la parcelle n° 26 en zone centrale. Les recourants soutiennent que les décisions attaquées violent la garantie de la propriété, le principe de proportionnalité, ainsi que l’égalité de traitement.
a) Une mesure d'aménagement du territoire, tel le classement d'un bien-fonds constructible dans une zone agricole ou de verdure, représente une restriction au droit de propriété qui n'est compatible avec l'art. 26 Cst. que pour autant qu'elle repose sur une base légale, se justifie par un intérêt public suffisant et respecte les principes de la proportionnalité et de l'égalité devant la loi (art. 36 Cst.). Le principe de la proportionnalité exige que la mesure envisagée soit apte à produire les résultats d'intérêt public escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité). En outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et postule un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; cf. ATF 146 I 157 consid. 5.4 et les réf. citées).
b) Suivant l’art. 1er al. 1 LAT, la Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire. L'art. 1er al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1er mai 2014, prescrit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment, de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l’air, l’eau, la forêt et le paysage (let. a), d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. abis) et de créer un milieu bâti compact (let. b). L’art. 3 LAT expose les principes régissant l’aménagement. Il prévoit, à son al. 3, en particulier, que les territoires réservés à l’habitat et à l’exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée, ceci impliquant notamment de répartir judicieusement les lieux d’habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics (let. a), de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l’habitat (let. abis) ou encore de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d’arbres (let. e).
L'art. 15 LAT, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er mai 2014, prévoit que les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1) et que les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). L’emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l’aménagement du territoire; en particulier, il faut maintenir les surfaces d’assolement et préserver la nature et le paysage (al. 3). La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant aux besoins (al. 5).
Selon l'art. 8a LAT, dans le domaine de l'urbanisation, le plan directeur définit notamment la dimension totale des surfaces affectées à l'urbanisation, leur répartition dans le canton et la manière de coordonner leur expansion à l'échelle régionale (let. a), la manière de concentrer le développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du milieu bâti (let. c) et celle d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15 LAT (let. d). Conformément à l'art. 9 LAT, le plan directeur a force obligatoire pour les autorités (cf. ATF 143 II 476 consid. 3.7).
c) Suivant la version actuelle du PDCn, plus spécifiquement la mesure A11 (Zones d’habitation et mixtes), les communes qui doivent redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et soumettent leur projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après l'adoption du Plan directeur cantonal par le Grand Conseil. Elles vérifient l'adéquation entre leur capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée, limitée par type d'espace du projet de territoire cantonal. Le PDCn fixe l'année de référence à 2015 (à savoir le nombre d'habitants au 31 décembre 2015) et arrête l'horizon de planification à 2036. Le développement maximal d'une commune hors centre, comme ici, se calcule en multipliant la croissance annuelle admise (0,75%) par le nombre d'années qui séparent la date de référence de l'horizon de planification (21 ans). Il correspond ainsi à une croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans) (cf. arrêts CDAP AC.2022.0012 du 15 décembre 2022 consid. 3c; AC.2021.0187 du 9 juin 2022 consid. 2b/bb, et les références citées). La capacité d'accueil en habitants d'un plan d'affectation correspond à la population qu'il permet d'accueillir sur le territoire communal. Elle est composée des habitants existants et du potentiel d'accueil en nouveaux habitants, que l'on appelle réserve. En bref, le potentiel d'accueil est apprécié en évaluant pour chaque parcelle la surface de plancher déterminante (SPd) pouvant être dévolue au logement, à soustraire la SPd déjà bâtie, puis à diviser le résultat par la surface nécessaire par habitant, soit 50 m2.
La révision en question prend en compte au moins les aspects suivants: la qualité de la desserte en transports publics; l'accès en mobilité douce aux services et équipements; la qualité des sols et les ressources, dont les surfaces d'assolement; l'environnement, notamment la nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances; la capacité des équipements et des infrastructures; la possibilité d'équiper à un coût proportionné; ainsi que la disponibilité des terrains. Pour répondre aux besoins à 15 ans, les communes, dans l'ordre, réaffectent les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement; densifient le territoire urbanisé et mettent en valeur les réserves et les friches notamment par la densification.
La législation fédérale ne donne pas une liste des critères dont on pourrait tenir compte pour désigner précisément les parcelles de zone à bâtir susceptibles de se prêter le mieux à une réduction de réserves surdimensionnées (arrêt TF 1C_134/2015 du 10 février 2016 consid. 3.2). Un canton pourrait décider de définir des critères dans le cadre de ses lois ou de son plan directeur. Il ne pourrait toutefois pas s’agir d’une liste exhaustive, les critères déterminants pouvant varier dans chaque situation (Franziska Waser, La réduction de la zone à bâtir surdimensionnée selon l’art. 15 al. 2 LAT, thèse fribourgeoise, Genève/Zurich/Bâle 2018, n° 456). En l’absence de critères définis par le législateur cantonal, il est judicieux de s’inspirer de ceux fixés à l’art. 15 al. 3 et 4 LAT, en rapport avec un nouveau classement en zone à bâtir (arrêt TF 1C_134/2015 du 10 février 2016 consid. 3.2). En effet, moins une zone à bâtir les remplit, plus cela tend à indiquer qu’il faut la réduire (Waser, op. cit., n° 457).
La fiche d’application de la DGTL en vue de la mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn intitulée "Comment traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le développement ?" (version de juin 2021; sur le site internet www.vd.ch, rubrique: Territoire et construction > Aménagement du territoire > Plan d'affectation communal) propose une méthode de redimensionnement comprenant cinq principes: dézoner toutes les franges de la zone à bâtir en zone agricole (1), traiter les petites zones à bâtir isolées (noyaux bâtis comprenant entre 1 et 10 bâtiments; 2), affecter en zone agricole ou en zone de verdure des espaces vides de plus de 2'500 m2 situés au milieu du bâti (3), mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les espaces vides qu’il comprend afin d’identifier les secteurs qui méritent d’être mis en valeur et les préserver par des mesures de planification avec une suppression ou une réduction possible des droits à bâtir existants (pour préserver des jardins ou des vergers, par exemple; 4) et assurer la disponibilité des terrains libres de construction (5). Si l’application de toutes ces mesures ne permet pas de répondre aux exigences du plan directeur cantonal (PDCn), un surdimensionnement incompressible de la zone à bâtir d'habitation et mixte sera accepté dans le projet de révision du plan d'affectation communal. Il s'agira cependant de prouver que toutes les mesures de redimensionnement pertinentes du point de vue de l'aménagement du territoire ont été prises.
d) Dans le cas particulier, selon la simulation pour le dimensionnement de la zone à bâtir d’habitation et mixte, dans son état au 31 décembre 2018, les possibilités de développement allouées par la mesure A11 du PDCn jusqu’au 31 décembre 2036 sont fixées à 66 habitants (soit 0,75 % de la population au 31 décembre 2015 (421 habitants) x 21 années). Le potentiel d’accueil des zones à bâtir existantes est de 340 habitants (ce qui correspond au cumul du potentiel des réserves existantes de 92 habitants, ainsi que du potentiel de densification des autres parcelles, soit 248 habitants). Compte tenu de la croissance de la population entre 2015 et 2018 (26 habitants), il y a une surcapacité d’accueil de 300 habitants (340 habitants – 66 habitants + 26 habitants). Il s’ensuit que les zones à bâtir communales doivent être réduites.
e) La mesure d’aménagement litigieuse est fondée sur l’art. 15 LAT, qui constitue une base légale suffisante.
Selon la jurisprudence, la réduction des zones à bâtir surdimensionnées relève d’un intérêt public important (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.2; arrêt TF 1C_387/2016 du 1er mai 2017 consid. 4.4).
D’après le rapport 47 OAT établi en mars 2022, il reste, après les modifications soumises à l’enquête publique, un surdimensionnement incompressible de 60 habitants. Les modifications aboutissent en effet à la diminution de la capacité d’accueil de 210 habitants pour les réserves et de 30 habitants pour la densification dans les volumes existants, soit une réduction totale de 240 habitants (ou 80 %). D’après la réponse de la DGTL, la parcelle n° 457 et la partie nord de la parcelle n° 25 forment une surface continue non bâtie de 2’587 m2. Dans le bilan des réserves, cette surface a été identifiée comme une réserve permettant de construire 1'429 m2 de surface brute de plancher et d’accueillir environ 28 habitants supplémentaires (en retenant 50 m2 de surface habitable nécessaire par habitant), ce qui représente près de 10 % du surdimensionnement de la zone à bâtir. Il s’ensuit que dans un contexte de surdimensionnement des zones à bâtir communales aussi important que celui de Fiez, la réaffectation de la surface précitée en zone agricole est apte à produire les effets escomptés (i.e. la réduction de la zone à bâtir).
Lors de l’examen préalable, la municipalité avait proposé de maintenir l’entier de la parcelle n° 25 en zone constructible. La DGLT avait cependant refusé et demandé le dézonage du nord du bien-fonds, compte tenu de l’importance du surdimensionnement de la zone à bâtir.
L’autorité communale a basé la stratégie de redimensionnement de la zone à bâtir communale sur les cinq principes figurant dans la fiche d’application intitulée "Comment traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le développement ?". Appliquant ces principes au cas particulier, l’autorité a considéré que la parcelle n° 457 et le nord de la parcelle n° 25, non construits, répondait au premier d’entre eux, qui consiste à dézoner toutes les franges de la zone à bâtir en zone agricole. Or, les recourants contestent que les surfaces en question soient exclues du territoire urbanisé lors de la première phase du processus de révision du plan de zones communales. Au contraire, elles devraient y être intégrées, en raison du fait qu’elles se situent à proximité du noyau villageois, c’est-à-dire du centre du bâti structurant de la localité, qu’elles sont adjacentes à des biens-fonds déjà bâtis dont elle sont éloignées de moins de 50 m des constructions existantes, qu’elles ne sont ni exploitées à des fins agricoles ni susceptibles d’un tel usage, que leur intégration dans un quartier bâti répond à l’impératif de développement vers l’intérieur fixé par la LAT et que ces surfaces, équipées, ne sont ni isolées, ni vides de manière significative ni inadaptées au développement.
D’après la fiche d’application précitée "Comment traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le développement ?", les franges de la zone à bâtir sont identifiées lors de la délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis de la commune. Il est renvoyé à une autre fiche d’application, intitulée "Comment délimiter le territoire urbanisé ?" (sur le site internet www.vd.ch, rubrique: Territoire et construction > Aménagement du territoire > Plan d'affectation communal) version février 2019. La fiche prévoit que la délimitation du territoire urbanisé se déroule selon les étapes suivantes: 1) distinguer les territoires largement bâtis situés en zones à bâtir, des petites entités bâties situées hors de la zone à bâtir; 2) identifier le territoire urbanisé; 3) délimiter le pourtour du territoire urbanisé; 4) examiner les espaces vides. S’agissant de la délimitation du pourtour du territoire urbanisé, la fiche prévoit d’appliquer les principes suivants:
" - se rapprocher au plus près des constructions et des abords aménagés en se calant sur des éléments physiques du site (route, configuration du site, pente, lisières forestières, murs, éléments construits, etc.);
se caler sur le foncier (lorsque les limites cadastrales sont proches des éléments aménagés). Le calage sur le parcellaire ne doit pas créer d’incohérences en incluant, dans le territoire urbanisé, des portions de terrains qui n’en présentent pas les caractéristiques;
- exclure les bâtiments se situant à plus de 50 mètres des bâtiments se trouvant à l’intérieur du territoire urbanisé;
- tenir compte de l'usage actuel du sol. Si le terrain en zone à bâtir est aménagé sous la forme d'un jardin, il doit être inclus dans le territoire urbanisé. A l'inverse, ce même terrain utilisé comme champ doit être exclu du territoire urbanisé;
- exclure les bâtiments agricoles situés en bordure du territoire urbanisé. Ils peuvent cependant y être inclus s'ils entretiennent un lien suffisamment étroit avec le territoire urbanisé (principe d’accès, proximité avec les secteurs d’habitation);
- exclure, en bordure du périmètre, les terrains inaptes à la construction."
S’agissant de l’examen des espaces vides, la fiche d’application précise que les territoires largement bâtis, situés en zone à bâtir, peuvent inclure des espaces vides qu’il s’agit d’analyser en fonction de la taille de l’entité urbanisée, de leur situation et de leur relation avec le bâti environnant.
D'entente avec la DGTL, l’autorité communale a tracé le pourtour du territoire urbanisé au sud de la parcelle n° 457 et à travers la parcelle n° 25. La parcelle n° 457 et le nord de la parcelle n° 25 en ont été exclus lors de la mise à l’enquête publique; il est rappelé ici que la DGTL a refusé, lors de l'examen préalable, que la partie nord de la parcelle n° 25 soit incluse dans le territoire urbanisé (cf. rapport 47 OAT de mars 2022, p. 21). A cet endroit, la délimitation respecte les principes figurant dans la directive de la DGTL précitée. Elle se rapproche au plus près des constructions ECA nos 192 (habitation) et 207 (menuiserie). Elle se cale sur le foncier s’agissant de la parcelle n° 457. Elle tient compte de l’usage actuel du sol qui, même s’il n’est pas cultivé, est en nature de pré, planté de quelques arbres. En effet, les orthophotographies du guichet cantonal ne montrent pas que l’on se trouve en présence d’un jardin. Même si les surfaces en question sont proches des constructions, elles ne forment pas un vide entre celles-ci et se distinguent de la zone à bâtir à densifier en tant que surfaces non construites, en nature de pré planté de quelques arbres, en contact direct avec les champs voisins. Dans ces conditions, le tribunal conclut qu’il est objectivement soutenable de retenir que la parcelle n° 457 et que le nord de la parcelle n° 25 soient exclus de la délimitation du territoire urbanisé. En raison de leur proximité avec des champs, l’autorité communale était en droit de considérer que ces surfaces se situaient en frange de la zone à bâtir.
Par ailleurs, le tribunal retient que même si les habitations se trouvent à proximité des surfaces dont le déclassement est prévu, ces dernières se présentent comme un dégagement de verdure en direction de champs, de sorte qu’un déclassement en zone agricole paraît cohérent et ne contrevient pas aux buts de développement de l’urbanisation vers l’intérieur du bâti et de création d’un milieu bâti compact prévus à l’art. 1 al. 2 let. abis et let. b LAT.
Les recourants soutiennent encore que les surfaces déclassées ne se prêteraient pas à un usage agricole. Or, suivant la jurisprudence, il est indifférent, dans le cadre du redimensionnement de la zone à bâtir, que le bien-fonds ne se prête pas à une utilisation agricole. La commune doit en effet rechercher les territoires susceptibles de ne plus répondre à la définition de l'art. 15 LAT. Dans ce cadre, les critères posés par le droit fédéral et le PDCn sont notamment la situation des terrains par rapport au milieu densément construit, les possibilités de densification, l'accessibilité (en particulier la desserte en transports publics et les équipements). La qualité des sols et les surfaces d'assolement ne constituent qu'un des critères (art. 15 al. 3 LAT), mais l'autorité planificatrice peut aussi, compte tenu des exigences de réduction qui s'imposent à elle, être amenée à déclasser des terrains n'ayant aucune vocation agricole (arrêt TF 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 3.3; cf. aussi arrêt TF 1C_204/2022 du 21 mars 2023 consid. 3.2.2 in fine). On note au surplus que, selon l’art. 16 al. 1 LAT, la zone agricole est destinée à remplir également d’autres fonctions que celles proprement agricoles, dont la sauvegarder du paysage et des espaces de délassement et la préservation de l’équilibre écologique.
Les recourants font également valoir qu’ils ont toujours eu l’intention de construire les biens-fonds concernés par le dézonage litigieux et que la mesure incriminée les entrave dans leurs projets de construction. Il s’impose toutefois de constater que le premier projet invoqué, de 1989, est antérieur à la planification actuellement en vigueur. Quant aux projets de construction plus récents, ils remontent à peu avant le début des travaux de redimensionnement de la zone à bâtir communale. Malgré cela, il faut constater que les surfaces litigieuses sont restées non construites depuis l’entrée en vigueur du PGA actuel, soit depuis plus de 30 ans, alors qu’elles comportent d’importantes réserves et qu’elles se prêtent objectivement à un dézonage.
Pour terminer, l’autorité communale fait observer à juste titre que le déclassement litigieux répond aussi à la nécessité de prendre en compte les prescriptions de l’ISOS, ce qui correspond à un intérêt public important. Le village de Fiez est en effet reconnu d’importance nationale au sens de la législation fédérale sur la protection de la nature et du paysage. Le sud des parcelles nos 25 et 457 se trouve dans le périmètre 2, alors que leurs parties nord sont situées dans l’échappée dans l’environnement V de l’inventaire ISOS, qui correspond au plateau supérieur cultivé, en direction de Fontaines-sur-Grandson, et qui joue un rôle important dans le rapport entre les espaces construits et le paysage. Ce périmètre appartient à la catégorie d'inventaire "ab", la catégorie "a" signifiant "partie indispensable pour le site" et la catégorie "b" signifiant "partie sensible pour l'image du site". L'inventaire pose l'objectif de sauvegarde "a", c'est-à-dire qu'il préconise la sauvegarde de l'état existant en tant qu'espace agricole ou libre. En conséquence, la décision de classement en zone agricole des surfaces litigieuses permettra d’éviter des constructions dans ce secteur situé à l’entrée du village et de respecter l’objectif de sauvegarde attribué à l’échappée dans l’environnement en question.
En conclusion, le choix d’affecter la parcelle n° 457 et la partie nord de la parcelle n° 25 à la zone agricole repose sur une correcte pesée des intérêts en présence: les surfaces en question se prêtent objectivement à un dézonage et une telle mesure peut être imposée à leur propriétaire, compte tenu de l’important surdimensionnement de la zone à bâtir communale.
f) La mesure d’aménagement litigieuse étant justifiée par un intérêt public et proportionnée au but visé, reste à examiner si elle ne serait pas constitutive d’une inégalité de traitement. Les recourants font en effet valoir que la décision d’affecter la moitié nord de la parcelle n° 25 à la zone agricole et la moitié sud à la zone d’habitation de faible densité constitue une différence de traitement avec les autres parcelles de la commune ayant une situation comparable qui violerait le principe de l’égalité de traitement. La planification en cause manquerait de cohérence et revêtirait un caractère arbitraire.
Le principe d'égalité de traitement ancré à l'art. 8 al. 1 Cst. est violé lorsqu'une décision établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer, ou qu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente (ATF 144 I 113 consid. 5.1.1; ATF 143 I 361 consid. 5.1). Le droit à l'égalité de traitement n'a cependant qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; ATF 121 I 245 consid. 6e/bb).
Les recourants se plaignent du fait que la parcelle n° 25 serait la seule parcelle déjà bâtie située dans la nouvelle zone d’habitation de faible densité à faire l’objet d’un déclassement partiel en zone agricole; toutes les autres parcelles comprises dans cette même zone conserveraient, quant à elles, leur caractère constructible sur l’ensemble de leur surface. Ils en veulent pour preuve qu’une partie des parcelles nos 36, 37 et 455, également situées dans les franges de la zone à bâtir, aurait aussi pu être affectée en zone agricole.
Il ressort effectivement du nouveau PACom que les parcelles susmentionnées n’ont pas subi de réduction de leur surface constructible, contrairement à la parcelle n° 25, qui voit sa partie nord colloquée en zone agricole. Or, la différence s’explique par la configuration des biens-fonds, l’implantation des bâtiments et les aménagements existants. Ainsi, contrairement, à la parcelle n° 25, dont la partie nord opposée à l’accès routier ne supporte pas de construction, les parcelles nos 36 et 37, situées à un autre endroit du territoire communal le long de la route des Mûriers, comportent chacune un bâtiment d’habitation implanté en leur centre et relié au réseau routier par un accès occupant leur partie sud. L’habitation implantée sur la partie nord de la parcelle n° 455, située le long du Chemin de l’Echat, est également reliée au domaine public par un accès en dur, qui occupe la partie sud du bien-fonds. Il s’ensuit que l’appréciation de l’autorité communale, qui a considéré que la partie nord de la parcelle n° 25 formait une continuité avec la parcelle n° 457, non construite, et justifiait qu’elle soit également affectée en zone agricole, n’est pas constitutive d’une inégalité de traitement avec les parcelle nos 36, 37 et 455.
Le grief tiré d’une inégalité de traitement peut en conséquence également être rejeté.
5. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation des décisions attaquées, sans qu’il n’y ait besoin d’ordonner la production des pièces requises par les recourants, ces documents n'étant pas de nature à avoir une influence sur le sort du litige. Les recourants, qui succombent, supporteront les frais du présent arrêt et verseront à l’autorité communale des dépens pour l’intervention de son avocat (art. 49 et 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Les décisions du Conseil général de Fiez du 14 mai 2024 et du Département des finances, du territoire et du sport (DFTS) du 15 juillet 2025 sont confirmées.
III. Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
IV. Les recourants, solidairement entre eux, doivent à la Commune de Fiez la somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 19 février 2026
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure, ainsi qu’à l’Office fédéral du développement territorial (OFDT/ARE) et à l'Office fédéral de la culture (OFC).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.