TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 4 décembre 2024
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; M. Victor Desarnaulds, assesseur et Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseure; M. Loïc Horisberger, greffier.
Recourante
A.________, à ********,
Autorité intimée
Direction générale de l'environnement, à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Vallorbe, à Vallorbe,
Propriétaire
B.________, à ********.
Objet
protection de l'environnement
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de l'environnement DGE-DIREV du 5 juin 2024 ordonnant d'assainir les installations techniques de l'usine "********" sise sur la parcelle n° 593 de Vallorbe
Vu les faits suivants:
A. A.________ est une société anonyme de droit suisse sise à Vallorbe dont le but est l'"********". Elle exploite une usine sise sur la parcelle n° 593 de Vallorbe, laquelle supporte plusieurs bâtiments dont un bâtiment industriel n° ECA 1436. B.________ est propriétaire de ladite parcelle. D'une surface de 26'532 m2, cette parcelle est principalement colloquée en zone d'activités selon le plan partiel d'affectation du secteur "Les Plans Praz – Sur la Torche", site stratégique du pôle n° 18 (PPA), et son règlement (RPPA), approuvés le 9 avril 2001 par le Conseil d'Etat. Selon l'art. 2 al. 2 RPPA, "la zone d'activités est destinée à des activités à caractère industriel ou commercial nécessitant d'importantes surfaces. Elle est aussi destinée aux activités dont les nuisances, en particulier celles qui sont dues au trafic de personnes et de marchandises, sont incompatibles avec les autres zones constructibles".
Au nord de la parcelle, de l'autre côté du cours d'eau l'Orbe, trois bâtiments d'habitation, dont une propriété par étage de sept lots, sont sis sur les parcelles n° 595, n° 596 et n° 597 de Vallorbe. Tous ces bâtiments sont situés à une distance oscillant entre 110 et 140 m du bâtiment industriel n° ECA 1436 et sont colloqués en zone de verdure selon le plan général d'affectation de la Commune de Vallorbe et son règlement (RPGA), approuvés le 26 mai 2000 par le Conseil d'Etat, pour laquelle un degré de sensibilité au bruit de II (ci-après: zone DS II) est attribué (art. 36 RPGA).
B. Dans le courant de l'année 2020, A.________ a installé au nord du bâtiment industriel n° ECA 1436, à la lisière de la forêt donnant sur l'Orbe, un groupe aéro-réfrigérant, plus précisément un aérorefroidisseur (ci-après: les installations ou les installations de ventilation), le long d'un mur anti-bruit.
Le 16 juillet 2020, à la demande de A.________, une analyse d'impact acoustique des installations a été effectuée par C.________. Cette analyse d'impact indiquait que les habitations proches étaient situées dans une zone DS III et qu'il convenait, pour une nouvelle installation, de respecter dans un tel cas les valeurs de planification au sens de l'art. 7 OPB. Les valeurs de planification à respecter en zone DS III étaient de 60 dB(A) de jour et 50 dB(A) de nuit. Elle relevait en substance qu'il y avait "un potentiel de gêne sonore, induite par [...] [l']installation technique" et que la situation devait être résolue "pour éviter tout futur contentieux". Il était également relevé que le mur anti-bruit destiné aux installations, à savoir un écran acoustique à base de laine minérale, n'était "pas efficient".
Le 15 novembre 2021, la Direction générale de l'environnement (ci-après: la DGE ou l'autorité intimée) a informé A.________ que suite à une plainte, elle avait procédé à une mesure de contrôle des niveaux sonores des installations de ventilation. La DGE indiquait que les voisins les plus proches étaient situés en zone de verdure pour laquelle un degré de sensibilité au bruit de II est attribué. Elle considérait les installations techniques comme existantes au sens de l'OPB, de sorte que les valeurs limites d'immission devaient être prises en compte, soit 60 dB(A) de jour et 50 dB(A) de nuit. Ces mesures avaient été effectuées depuis le bâtiment d'habitation édifié sur la parcelle n° 595, à différents moments de la journée. Il en résultait que le niveau d'évaluation pour le bruit de l'installation était de 64.6 dB(A) pour la période de nuit. La DGE concluait que "la valeur limite d'immission de nuit (DS II) est dépassée de 14.6 dB(A)". En conséquence, la DGE a demandé à A.________ de lui fournir un plan d'assainissement des installations de ventilation avec le descriptif des travaux envisagés, leur efficacité en termes de réduction des nuisances sonores ainsi que le délai de réalisation.
Le 3 mars 2022, A.________ a informé la DGE qu'elle avait contacté "divers prestataires et choisi une entreprise pour aller de l'avant". Elle a exposé qu'une entreprise spécialisée en acoustique rendrait prochainement un rapport ainsi qu'une proposition afin de "corriger la situation actuelle".
Le 27 septembre 2022, la DGE a rappelé à A.________ qu'elle n'avait toujours pas reçu le rapport en question. Elle lui a demandé de le lui transmettre et de communiquer les mesures de protection contre le bruit qui avaient été prises.
Le 11 octobre 2022, A.________ a transmis à la DGE un rapport intitulé "Etude d'impact acoustique – Aérorefrigérant – ******** – Vallorbe (Suisse)", dressé par D.________, du 22 mai 2022, mais sur la base de mesures acoustiques réalisées les 7 et 8 mars 2022. Ce rapport se référait à une zone de sensibilité au bruit DS III et indiquait qu'il s'agissait d'une installation nouvelle au sens de l'art. 7 OPB. Elle concluait notamment que "pour ne pas dégrader l'environnement sonore actuel, la contribution acoustique maximale des installations devra être inférieure à 36 dB (A) afin que le niveau d'évaluation associée soit inférieur à la valeur maximale d'immission autorisé LR= 50 dB(A) en période nuit". Différentes mesures étaient proposées pour réduire l'impact acoustique des installations, permettant "d'atteindre les objectifs fixés par l'OPB", à savoir (i) la "mise en place de silencieux cylindriques sur chacun des ventilateurs (x5) de l'aéroréfrigérant", (ii) la "mise en place de panneaux acoustiques [...] sur les faces nord, est et ouest" et (iii) la "mise en place d'un silencieux rectangulaires (sic) [...] sur la bouche de sortie du ventilateur d'extraction".
Le 9 décembre 2022, la DGE a pris acte du rapport qui mettait en évidence un dépassement de la valeur limite fixée pour la période nocturne dans l'annexe 6 de l'ordonnance fédérale du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41). Rappelant qu'un premier délai au 20 décembre 2021 avait déjà été imparti à A.________ pour transmettre un plan d'assainissement de ses installations, elle lui a imparti un nouveau délai au 10 janvier 2023 pour communiquer la date prévue des travaux d'assainissement.
Le 10 janvier 2023, A.________ a exposé ce qui suit à la DGE:
"Nous nous engageons à effectuer les travaux de correction / mise en conformité sur les éléments de nos installations de ventilation à la source des nuisances actuelles telles qu'identifiées dans le rapport du bureau dbvib daté du 22 mars 2022 au courant de l'année 2023 (avec comme objectif actuel la période estivale)".
Le 27 juillet 2023, A.________ a informé la DGE qu'elle avait reçu différentes offres pour mettre en conformité ses installations et qu'elle passerait commande avant la fin du mois d'août 2023 de manière à ce que les travaux soient effectués avant la fin de l'année.
Suite à des plaintes de tiers concernant ces nuisances sonores, la DGE a relancé par courriel du 23 mai 2024 A.________ afin de connaître l'état de l'avancement des travaux d'assainissement.
Le 29 mai 2024, A.________ a informé la DGE qu'une première intervention aurait lieu au plutôt "en semaine 35/2024" (soit entre le 26 août et le 1er septembre 2024) et que "dans tous les cas, au plus tard, l'ensemble des installations sera opérationnel fin octobre, en semaine 43/2024" (soit entre le 21 et le 25 octobre 2024).
C. Par décision du 5 juin 2024, la DGE a ordonné à A.________ "d'assainir les installations techniques de l'usine ********" et lui a fixé "un délai d'assainissement au 15 juillet 2024". Une mesure de contrôle démontrant que les valeurs limites de l'annexe 6 de l'OPB étaient respectées devait ensuite être transmise à l'autorité précitée.
D. Par acte du 4 juillet 2024, A.________ a déféré cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Elle conclut implicitement à son annulation au motif qu'elle ne peut pas respecter le délai imposé par la DGE pour assainir ses installations de ventilation.
Le 29 juillet 2024, la Municipalité de Vallorbe a indiqué au tribunal qu'elle n'était pas intervenue dans ce dossier et n'avait aucun dossier à transmettre.
Le 23 août 2024, la DGE a déposé sa réponse au recours, concluant à son rejet et à la confirmation de la décision entreprise.
Interpellée le 8 octobre 2024 quant à l'état des démarches qu'elle aurait éventuellement entreprises pour assainir ses installations, la recourante a indiqué, le 14 octobre 2024, que l'assainissement prévu devrait prendre fin le jeudi 17 octobre 2024.
Le 25 octobre 2024, la DGE s'en est remise à justice quant à la suite de la procédure, tout en considérant que sa décision conservait un objet dès lors qu'elle n'avait reçu aucune mesure de contrôle démontrant le respect des valeurs limites de l'annexe 6 de l'OPB, à la suite de l'assainissement probable des installations.
Considérant en droit:
1. La décision attaquée, prise par le service cantonal compétent en application du droit fédéral de la protection de l'environnement (cf. art. 16 al. 1 let. b du règlement vaudois du 8 novembre 1989 d'application de la loi fédérale sur la protection de l'environnement [RVLPE; BLV 814.01.1]), peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile et il respecte les exigences légales de motivation (art. 76 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, et art. 95 LPA-VD). Le propriétaire de l'installation visée a la qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Il y a dès lors lieu d'entrer en matière.
2. En substance, la recourante conteste uniquement le délai qui lui a été imparti pour procéder à l'assainissement de ses installations et non pas l'obligation qui lui est faite de procéder aux mesures requises par la DGE.
a) La loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) a pour but de protéger les hommes, les animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes, et de conserver durablement les ressources naturelles, en particulier la diversité biologique et la fertilité du sol (art. 1 al. 1 LPE). Par atteintes, on entend notamment les pollutions atmosphériques et le bruit; ils sont dénommés émissions au sortir des installations, immissions au lieu de leur effet (art. 7 al. 1 et 2 LPE). Par installations, on entend les bâtiments, les voies de communication ou autres ouvrages fixes ainsi que les modifications de terrain; les outils, machines, véhicules, bateaux et aéronefs sont assimilés aux installations (art. 7 al. 7 LPE).
Selon l'art. 11 LPE, les pollutions atmosphériques et le bruit, notamment, sont limités par des mesures prises à la source (limitation des émissions) (al. 1); indépendamment des nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable (al. 2); les émissions seront limitées plus sévèrement s'il appert ou s'il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de l'environnement, seront nuisibles ou incommodantes (al. 3).
En vertu de l'art. 12 al. 1 LPE, les émissions sont limitées notamment par l'application des valeurs d'émissions (let. a), des prescriptions en matière de construction ou d'équipement (let. b) et des prescriptions en matière de trafic ou d'exploitation (let. c). Les limitations figurent dans des ordonnances ou, pour les cas que celles-ci n'ont pas visés, dans des décisions fondées directement sur la LPE (art. 12 al. 2 LPE).
Selon l'art. 13 LPE, le Conseil fédéral édicte par voie d'ordonnance des valeurs limites d'immissions applicables à l'évaluation des atteintes nuisibles ou incommodantes (al. 1); ce faisant, il tient compte également de l'effet des immissions sur des catégories de personnes particulièrement sensibles, telles que les enfants, les malades, les personnes âgées et les femmes enceintes (al. 2).
S'agissant des valeurs limites d'immissions s'appliquant au bruit et aux vibrations, elles sont fixées de manière que, selon l'état de la science et l'expérience, les immissions inférieures à ces valeurs ne gênent pas de manière sensible la population dans son bien-être (art. 15 LPE).
L'art. 16 LPE prévoit que les installations qui ne satisfont pas aux prescriptions de cette loi et aux dispositions d'autres lois fédérales qui s'appliquent à la protection de l'environnement seront assainies (al. 1); le Conseil fédéral édicte des prescriptions sur les installations, l'ampleur des mesures à prendre, les délais et la manière de procéder (al. 2).
b) L'art. 7 OPB régit la limitation des émissions de nouvelles installations fixes. Celles-ci seront limitées conformément aux dispositions de l'autorité d'exécution, dans la mesure où cela est réalisable sur le plan technique et de l'exploitation et économiquement supportable (art. 7 al. 1 let. a OPB) et de telle façon que les immissions de bruit dues exclusivement à l'installation en cause ne dépassent pas les valeurs de planification (art. 7 al. 1 let. b OPB). L'art. 8 OPB régit la limitation des émissions d'installations fixes modifiées: en cas de modification notable, les émissions de bruit de l'ensemble de l'installation devront au moins être limitées de façon à ne pas dépasser les valeurs limites d'immission (art. 8 al. 2 OPB). Selon l'annexe 6 de l'OPB, les valeurs de planification en zone DS II sont de 55 dB(A) le jour et de 45 dB(A) de nuit. Quant aux valeurs limites d'immissions au bruit en zone DS II, elles sont de 60 dB(A) le jour et 50 dB(A) la nuit. Les valeurs d'alarme sont de 70 dB(A) le jour et de 65 dB(A) la nuit.
En matière d'immissions de bruit, le système des art. 13 ss de l'OPB, applicable aux installations fixes existantes, prévoit que l'assainissement est ordonné lorsque les valeurs limites d'immission ne sont pas respectées (art. 16 LPE et 13 al. 1 et al. 2 let. b OPB). Il a lieu s'il répond au principe de la proportionnalité (art. 17 al. 1 LPE), en particulier s'il est réalisable sur le plan de la technique et de l'exploitation, et s'il est économiquement supportable (art. 13 al. 2 let. a OPB).
S'agissant des délais dans lesquels les assainissements doivent être réalisés, l'art. 17 OPB prévoit ce qui suit:
"1 L'autorité d'exécution fixe les délais pour l'assainissement et les mesures d'isolation acoustique en fonction de l'urgence de chaque cas.
2 Sont déterminants pour évaluer l'urgence d'un cas:
a. l'importance du dépassement des valeurs limites d'immission;
b. le nombre des personnes touchées par le bruit;
c. le rapport coût-utilité.
3 L'assainissement et les mesures d'isolation acoustique devront être exécutés au plus tard dans les quinze ans qui suivent l'entrée en vigueur de la présente ordonnance.
[...]"
L'art. 17 al. 1 OPB ne prévoit pas un délai fixe puisque le délai pour l'assainissement et les mesures d'isolation doit être fixé par l'autorité en fonction de l'urgence de chaque cas. Pour fixer le délai, l'autorité doit tenir compte selon l'art. 17 al. 2 OPB de l'importance du dépassement des valeurs limites d'immission (let. a), du nombre des personnes touchées par le bruit (let. b) et du rapport entre le coût et l'utilité des mesures d'assainissement (let. c).
A titre de comparaison, on peut rappeler ici que l'art. 10 al. 2 de l'ordonnance du 16 décembre 1985 sur la protection de l'air (OPair; RS 814.318.142.1) permet à l'autorité de fixer un délai d'au moins 30 jours lorsque l'assainissement peut être exécuté sans investissement important (let. a), lorsque les émissions sont plus de trois fois supérieures à la valeur fixée pour la limitation préventive des émissions (let. b) ou encore lorsque les immissions provoquées par l’installation elle-même sont excessives (let. c).
Par ailleurs, dans la jurisprudence en lien avec le délai imparti pour procéder à des mesures d'assainissement, le tribunal de céans a récemment considéré qu'un délai de deux mois pour réviser une citerne ou la mettre hors service dès lors qu'elle présentait un danger pour les eaux souterraines, n'était pas critiquable (CDAP AC.2024.0131 du 29 août 2024 consid. 3cc).
c) En l'espèce, il n'est pas contesté que les installations de la recourante doivent être assainies. Seul le délai fixé au 15 juillet 2024 par décision du 5 juin 2024 de l'autorité intimée est contesté par la recourante. Dans la mesure où l'assainissement semble avoir été réalisé depuis lors, sans toutefois que son efficacité n'ait encore été confirmée, il est douteux que le recours conserve encore un objet.
Quoi qu'il en soit, il convient de constater que le délai initialement fixé par l'autorité intimée n'apparaît pas critiquable et s'avère conforme à l'art. 17 al. 2 OPB. Ainsi, au vu de l'ampleur du dépassement des valeurs limites d'immission (14.6 dB (A) la nuit), la réalisation de la condition d'urgence au sens de cette disposition peut d'emblée être admise. Ce dépassement est en effet important, voire très important puisque les niveaux sonores mesurés tant par la DGE que par la mandataire de la recourante dans un second temps, sont très proches de la valeur d'alarme pour la nuit fixé à l'annexe 6 de l'OPB pour les zones DS II de 65 dB(A). On peut encore relever que si l'autorité intimée a estimé qu'il s'agissait de la modification d'une installation existante, nécessitant le respect des valeurs limites d'immission conformément à l'art. 8 OPB, les rapports acoustiques indiquent qu'il s'agirait d'une nouvelle installation soumise à l'art. 7 OPB, ce qui impliquerait de tenir compte des valeurs limites de planification en zone DS II. A teneur des explications de l'autorité intimée, ces immissions sonores ont d'ailleurs suscité des plaintes réitérées du voisinage, depuis 2021. Enfin, la recourante ne conteste pas le principe d'assainir, mais se limite à mettre en avant des problèmes pratiques de mise en oeuvre des mesures d'assainissement. Elle s'était d'ailleurs engagée, dans un premier temps, à effectuer les travaux dans le courant de l'année 2023. Ce n'est qu'après une nouvelle demande de la DGE en mai 2024 que la recourante a reconnu, sans plus ample justification, qu'elle avait pris du retard et que l'assainissement exigé interviendrait au plus tôt fin août 2024 et dans tous les cas au plus tard, fin octobre 2024. Compte tenu de ces éléments, le tribunal ne voit aucune raison de s'écarter de l'appréciation de l'autorité intimée selon laquelle un délai relativement bref pour procéder aux mesures requises se justifiait, dès lors que la situation est connue depuis maintenant plusieurs années et que la recourante a été relancée à plusieurs reprises par la DGE, sans succès.
Au regard de ce qui précède, force est de constater qu'il y a une urgence importante à assainir les installations de la recourante, ce dont elle est d'ailleurs consciente depuis plus de deux ans. Le délai litigieux de cinq semaines et demie fixé par l'autorité intimée est conforme à l'art. 17 al. 2 OPB et proportionné au vu des circonstances précitées.
3. Vu ce qui précède, le recours, mal fondé, doit être rejeté dans la mesure où il conserve un objet et la décision attaquée confirmée. Succombant, la recourante supportera un émolument judiciaire (art. 49 LPA‑VD; art. 1 al. 2 et 4 al. 1 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5]). Il n'y a pas lieu à l'octroi de dépens (art. 55 LPA-VD a contrario).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté dans la mesure où il conserve un objet.
II. La décision de la Direction générale de l'environnement du 5 juin 2024 est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 4 décembre 2024
La présidente: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement (OFEV).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.