TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 5 septembre 2024
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; M. Pascal Langone, juge; M. Etienne Poltier, juge suppléant.
Recourants
1.
A.________, à ********,
2.
B.________, à ********,
3.
C.________, à ********,
4.
D.________, à ********,
5.
E.________, à ********,
6.
F.________, à ********, tous représentés par Me Jean-Claude PERROUD, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Coppet, représentée par Me Jean-Yves SCHMIDHAUSER, avocat, à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ et consorts c/ décision de la Municipalité de Coppet du 1er mai 2024 écartant leur opposition et autorisant l'installation d'un conteneur mobile avec pergola rétractable sur la parcelle n° 294 de la Commune de Coppet à la plage des Rocailles (n° CAMAC 225256)
Vu les faits suivants:
A. Au droit de la parcelle n° 294 de la commune de Coppet, propriété de la commune, se trouve une plage bordant le lac Léman (DP 9013).
Le 12 octobre 2012, le Département de la sécurité et de l’environnement (actuellement Département de la jeunesse, de l'environnement et de la sécurité: DJES) a délivré à la commune de Coppet une concession pour usage d’eau (acte 233/500). En substance, le département accordait, par le biais de cet acte, l’autorisation à la commune de Coppet de faire usage des eaux du domaine public cantonal du lac Léman à l’emplacement précité; l’usage du plan d’eau en question devait être réservé aux baigneurs, un ponton destiné à ces derniers pouvant en outre y être installé; le périmètre concédé (DP 9013) était de ce fait interdit à la navigation (voir plus spécialement art. 7 de l’acte de concession).
Cette plage se trouve à proximité de la parcelle communale n° 294 précitée qui accueille le Parc des Rocailles. Au demeurant, la plage des Rocailles fait l’objet d’un règlement du 13 juillet 2015, adopté par le conseil communal de Coppet le 16 novembre 2014 et approuvé par l'autorité cantonale compétente le 30 juin 2016; celui-ci en fixe notamment les horaires d’utilisation (horaire d’été, soit du 1er mai au 30 septembre: 10h00-22h00; horaire d’hiver, soit du 1er octobre au 30 avril: 10h00-20h00). Ce texte arrête en outre diverses règles, pour assurer l’ordre et la propreté sur l’espace de la plage, ainsi que pour les usagers et les tiers.
B. a) G.________ (ci-après: G.________ ), établie auparavant à Crans, s’est adressée dès l’année 2019 à la commune de Coppet, afin de pouvoir y exercer ses activités. Concrètement, cette école a effectivement pu faire usage de la plage et du Parc des Rocailles, comme base de départ pour son enseignement, dès 2019, ainsi que pour d’autres activités. Une convention a d’ailleurs été conclue entre la Municipalité de Coppet (ci-après: la municipalité) et G.________ , le 13 février 2019 (Convention d’occupation de la plage des Rocailles entre la commune de Coppet et G.________ ). Pour être plus précis, la convention précitée fixe les conditions d'occupation par G.________ "d'une partie du domaine public n° 9013 (plage des Rocailles) et d'une partie de la parcelle privée communale n° 294 (Parc des Rocailles)" (art. 1 de la convention).
C. Dans le cadre d'une procédure antérieure, G.________ a souhaité réaliser un pont flottant amovible sur le lac, afin de faciliter la mise à l'eau des voiliers utilisés en lien avec l'école de voiles. La commune a demandé à cet effet au département compétent (DJES), par sa Direction générale de l'environnement (DGE), l'autorisation nécessaire pour la réalisation de cet ouvrage sur le domaine public lacustre; le département a accueilli favorablement cette demande par décision du 12 novembre 2020, décision qui réserve un avenant destiné à compléter la concession délivrée à la commune pour l'exploitation de la plage (concession évoquée plus haut). Cette décision a fait l'objet d'un recours formé par D.________ et divers consorts auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP AC.2021.0011 du 27 juin 2022). Le tribunal a très partiellement admis le recours, tout en confirmant pour l'essentiel la décision attaquée. Les intéressés ont recouru derechef auprès du Tribunal fédéral (cause 1C_452/2022).
Par ordonnance du 7 octobre 2022, le juge présidant de la 1ère Cour de droit public du Tribunal fédéral a rejeté la requête d'effet suspensif et de mesures provisionnelles jointe au recours des intéressés.
D. La Commune de Coppet a mis à l'enquête publique, du 19 décembre 2023 au 18 janvier 2024, un projet consistant dans l'installation d'un container mobile avec pergola rétractable sur la parcelle n° 294 qu'elle détient (soit le Parc des Rocailles).
A teneur du plan de situation figurant au dossier, le projet prend place à proximité immédiate d'une haie existante longeant le chemin des Bernodes. A lire le dossier d'enquête, l'installation projetée devrait permettre à G.________ d'améliorer l'accueil des élèves; elle exerce jusqu'ici son activité depuis une tente pliable (située sur la parcelle n° 294): le container avec pergola rétractable devrait ainsi permettre un accueil plus adéquat. Le container en question devrait présenter une longueur de 6.05 m, une largeur de 2.35 m et une hauteur de 2.59 m, pour une surface au sol de 14.21 m2. Le container en question serait exploité du 1er avril au 31 octobre conformément à la convention en vigueur entre la Commune de Coppet et G.________ .
Agissant par l'intermédiaire de leur conseil, A.________ et B.________ et divers consorts ont formé opposition à ce projet en date du 18 janvier 2024.
E. La municipalité a écarté cette opposition par décision du 1er mai 2024; elle a, le même jour, délivré le permis de construire sollicité.
F. A.________ et B.________, C.________ et D.________, ainsi qu'F.________ et E.________, agissant toujours par l'intermédiaire de leur conseil, ont recouru contre la décision précitée auprès de la CDAP en date du 3 juin 2024; ils concluent avec dépens à l'annulation de celle-ci.
Pour sa part, la municipalité a déposé une réponse au recours, par la plume de son conseil, en date du 10 juillet 2024; elle conclut avec dépens au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité.
Considérant en droit:
1. a) L'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative: LPA-VD; BLV 173.36) prévoit un délai de 30 jours dès la notification de la décision attaquée. En l'occurrence la décision du 1er mai 2024 a été reçue le lendemain par le conseil des recourants; le délai de 30 jours, qui a couru dès cette date ne pouvait donc échoir avant le samedi 1er juin 2024, de sorte qu'il a été reporté au premier jour utile, soit le 3 juin 2024. Le pourvoi a donc été formé en temps utile.
b) aa) Aux termes de l'art. 75 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, a notamment qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a). Le critère de l'intérêt digne de protection à l'annulation respectivement la modification de la décision attaquée est également prévu par la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) pour le recours en matière de droit public (art. 89 al. 1 let. c LTF); il convient d'examiner ce critère conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral en la matière (principe de l'unité de la procédure, cf. art. 111 al. 1 LTF; CDAP AC.2019.0188 du 24 février 2020 consid. 2a).
L'intérêt digne de protection au sens des dispositions évoquées ci-dessus consiste dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Cet intérêt doit être direct et concret; le recourant doit se trouver, avec la décision entreprise, dans un rapport suffisamment étroit, spécial et digne d'être pris en considération, et doit ainsi être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que l'ensemble des administrés. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt d'un tiers ou dans l'intérêt général est exclu; cette exigence a été posée de manière à éviter l'action populaire (ATF 138 II 162 consid. 2.1.2; 137 II 40 consid. 2.3 et les références; CDAP AC.2019.0258, AC.2019.0261 du 10 mars 2020 consid. 1a).
bb) Dans l'arrêt antérieur du 7 juin 2022 (CDAP AC.2021.0011, consid. 2) la cour de céans a admis, non sans émettre certains doutes, la qualité pour recourir des intéressés. En substance, la cour avait notamment retenu des atteintes susceptibles de découler pour eux de l'augmentation du trafic et surtout de la pression sur l'utilisation des places de parc disponibles à proximité. Les recourants ne paraissent pas invoquer en l’espèce des intérêts de même nature.
La situation ici en cause est en effet un peu différente, même si elle présente des points communs avec cette procédure antérieure. En tous les cas, les recourants n'ont pas de vue directe sur le container projeté; ils ne peuvent donc pas invoquer un intérêt digne de protection en lien avec cet aspect. Apparemment, ils se plaignent surtout du fait que le container facilitera l'utilisation par les membres de G.________ de la plage des Rocailles. Autrement dit, ils font valoir un intérêt en lien avec l'usage commun de cette plage (soit du domaine public), dans la mesure où leur propre accès à cette plage serait péjoré. Là aussi, il est douteux qu'un tel intérêt soit suffisant pour constituer un intérêt digne de protection conférant la qualité pour recourir; on peut en effet se demander s’ils sont touchés par le projet plus que quiconque.
cc) La jurisprudence est, il est vrai, diverse à cet égard; par exemple, la CDAP, à l’instar d’autres juridictions, est entrée en matière sur des recours liés à des mesures de circulation, lesquelles ont trait aussi à l'usage commun des voies publiques (qu'il s'agisse de restrictions de la circulation ou de mesures relatives au parcage). Dans un arrêt du 22 décembre 2022 (GE.2021.0175, consid. 1), la CDAP a notamment retenu ce qui suit :
"b) En matière de signalisation routière, la qualité pour recourir est reconnue aux riverains (qu'ils soient propriétaires ou locataires) ainsi qu'à toute personne qui utilise plus ou moins régulièrement la route concernée (tels que résidents des environs ou encore pendulaires), dans la mesure où ils subissent des inconvénients sensibles en lien avec la restriction contestée; en revanche, l'intérêt n'est pas jugé suffisant lorsque le trajet n'est effectué que de manière occasionnelle (cf. Basler Kommentar / Strassenverkehrsgesetz [BSK SVG], Bâle 2014 - Belser, Art. 3 N 90, qui se réfère notamment à l'ATF 136 II 539 consid. 1.1 ainsi qu'à TF 1A.73/2004 du 6 juillet 2004 consid. 2.2; au niveau cantonal, cf. CDAP GE.2012.0137 du 8 janvier 2014 consid. 1b et les références à la Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération [JAAC] - la matière relevant antérieurement de la compétence du Conseil fédéral).
La qualité pour recourir a ainsi été reconnue à l'association des habitants d’un quartier contre l'aménagement d'un giratoire sur un carrefour que les membres de l’association utilisaient régulièrement (JAAC 53.42, consid. 2 p. 303; cf. ég. ATF 136 II 539 consid. 1.1, admettant la qualité d'une sous-section du Touring Club Suisse pour contester l'instauration d'une zone 30 sur une route de grand transit). Le seul fait qu'une personne habite au bord d'une route frappée par une restriction de la circulation ou qu'elle y possède un bien-fonds, respectivement qu'elle utilise régulièrement la route concernée, ne lui confère toutefois pas sans autre le droit de recourir; encore doit-elle pouvoir se prévaloir d'un intérêt de fait ou de droit à l'annulation de la restriction en cause (cf. Bussy et al., Code suisse de la circulation routière commenté, 4ème éd., Bâle 2015, n. 7.1.2b ad art. 3 LCR, qui rappelle que "comme il faut subir un dommage particulier touchant de façon particulière, l'usage régulier d'une route ne suffit pas; il faut rendre vraisemblable une atteinte claire" et que "la qualité pour agir n'est donnée que si l'on est spécialement touché de façon sensible"). Tel peut notamment être le cas si l'accès est rendu plus difficile (par exemple en raison d'un sens unique), si une limitation de vitesse est ordonnée, si des places de parc plus ou moins régulièrement utilisées sont supprimées, ou encore si une augmentation des immissions est à craindre (JAAC 61.22, consid. 1c p. 197). En revanche, les habitants d'une rue frappée par une interdiction de circuler à l'exception des riverains n'ont pas un intérêt suffisant pour être considéré comme digne de protection, car ils ne subissent pas d'inconvénients liés à la suppression du trafic de transit. Dans ce cas, seuls les riverains de la route qui subiraient une nouvelle charge de trafic plus importante pourraient se prévaloir d'un intérêt digne de protection; il en irait de même des automobilistes qui utilisaient plus ou moins régulièrement les rues touchées par l'interdiction du trafic de transit comme pendulaires ou comme habitants d'un quartier voisin (ibid., consid. 1d p. 197-198; cf. ég. CDAP GE.2015.0236 du 20 décembre 2016 consid. 2b et les références)."
dd) Dans la ligne de cette jurisprudence, il faudrait se demander si les recourants font ou non un usage régulier de la plage en question, ce qu’ils n’ont pas allégué, sinon implicitement (pour des cas présentant certaines similitudes, voir arrêts CDAP AC.2016.0073, consid. 5, du 8 août 2017; TA, AC.2002.0237 du 6 février 2003; voir aussi ATF 119 Ia 197 consid. 1c/bb).
En définitive et malgré les doutes que l'on peut concevoir à cet égard, la question peut demeurer ouverte, vu l'issue du pourvoi.
2. Sous l'angle formel, les recourants ont encore proposé la suspension de la présente procédure jusqu'à droit connu sur le recours formé au Tribunal fédéral à l'encontre de l'arrêt précité du 7 juin 2022 (CDAP AC.2021.0011). Ils rappellent à ce sujet que la concession actuellement en vigueur pour la plage des Rocailles prohibe la navigation dans l'entier du périmètre concédé, lequel est réservé à la baignade.
a) L'art. 25 LPA-VD prévoit que l'autorité peut, d'office ou sur requête, suspendre la procédure pour de justes motifs, notamment lorsque la décision à prendre dépend de l'issue d'une autre procédure ou pourrait s'en trouver influencée d'une manière déterminante.
b) Dans le cas présent, on rappelle que le Tribunal fédéral n'a pas voulu accorder l'effet suspensif au recours formé auprès de lui contre la décision autorisant le ponton de G.________ ; concrètement, cela implique que cette dernière peut exploiter le ponton pour des activités de navigation durant la procédure pendante, ce malgré la teneur de la concession, qui n'a pas encore fait l'objet d'un avenant. S'agissant du container ici en cause, celui-ci est sans doute lié aux activités de G.________ , mais il prend place sur la terre ferme (parcelle n° 294); il contribuera certes, selon toute vraisemblance, aux activités de navigation de G.________ , mais il ne constitue pas, en tant que tel, un ouvrage de nature à violer les termes de la concession existante. On ne voit donc pas qu'il y ait là matière à suspendre la présente procédure jusqu'à droit connu sur le pourvoi pendant auprès du Tribunal fédéral; on note d'ailleurs qu'il s'agit d'une construction mobile et qu'il paraît très aisé de l'éloigner au cas où le Tribunal fédéral donnerait raison aux recourants dans cette dernière procédure.
3. Sous l'angle formel, les recourants font valoir que le dossier serait incomplet dans la mesure où il contiendrait une description insuffisante des raccordements. A cet égard, il faut constater que l'installation projetée ne comporte aucune alimentation en eau, ce qui explique l'absence d'indications au sujet d'un raccordement en eau (respectivement eau potable ou eaux usées) dans le dossier de mise à l'enquête. Quant aux indications relatives au raccordement en électricité, elles apparaissent suffisantes.
Ce grief doit donc être écarté.
4. Sur le plan du droit matériel, les recourants soulèvent essentiellement un moyen, tiré de la violation de l'art. 2.5 du règlement général sur l'aménagement du territoire et des constructions de la Commune de Coppet, approuvé par l'autorité cantonale le 17 décembre 2001. Cette disposition prévoit ce qui suit, s'agissant de la zone d'utilité publique où se trouve la parcelle n° 294 (Parc des Rocailles):
"Surface constructible affectée aux constructions, installations et aménagements d'intérêt public ou nécessaire à un service public.
D'autres équipements sportifs, sociaux ou culturels peuvent être autorisés dans cette zone s'ils sont réalisés par une collectivité publique propriétaire du bien-fonds ou par un tiers mis au bénéfice d'un droit de superficie. "
En substance, les recourants soutiennent que le projet concerne une construction de G.________ ; or aucun élément du dossier ne permet de constater que cette dernière, qui est un tiers, a été mis au bénéfice d'un droit de superficie pour une telle réalisation. Pour sa part, la commune conteste cette allégation et affirme qu'elle doit bien être considérée comme la constructrice du container litigieux.
A la lecture du dossier, il faut constater que la commune apparaît bien comme la constructrice s'agissant de ce projet; elle le confirme en procédure, en ajoutant qu'elle entend mettre ce container à disposition de G.________. Les recourants évoquent cependant le fait que G.________ va assumer la totalité du coût de cette installation et ils font ainsi valoir implicitement une forme de fraude à la loi en lien avec l'application de l'art. 2.5 du règlement précité.
a) Toutefois, l'examen d’une l'éventuelle fraude à la loi présuppose de prendre en compte les buts poursuivis par la norme en cause. Or l'art. 2.5 précité, spécialement son al. 2, vise un objectif qui s'apparente à celui poursuivi par à l'art. 108 al. 1 LATC, soit garantir une situation aussi claire que possible dans l'hypothèse de constructions sur fonds d'autrui. S'agissant de cette seconde disposition on peut citer ici un extrait de la jurisprudence de la cour de céans (CDAP AC.2023.0115 du 16 janvier 2024):
"a) aa) Selon l'art. 108 al. 1 LATC, la demande de permis est adressée à la Municipalité. Elle est signée par celui qui fait exécuter les travaux et, s'il s'agit de travaux à exécuter sur le fonds d'autrui, par le propriétaire du fonds.
Selon la jurisprudence et la doctrine, l’exigence relative à la signature par le propriétaire du fonds lorsqu'il s'agit de travaux à effectuer sur le fonds d'autrui peut se comprendre en relation avec les art. 671 ss du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210); elle est une des conséquences du principe de l'accession qui veut que le droit du propriétaire s'étende à tout ce qui est incorporé au sol, dont les constructions (art. 667 al. 2 CC; voir Robert Haab/August Simonius/Werner Scherrer/Dieter Zobl, in Commentaire zurichois, IV, 1, n° 18 ad art. 667 CC; Paul-Henri Steinauer, Droits réels II, 4ème éd., Berne 2012, ch. 1622 et 1636ss). La signature des plans par le propriétaire du fonds déploie des effets concrets dans le domaine du droit public. Selon la jurisprudence constante, cette exigence n'est pas une prescription de pure forme; elle permet à la municipalité de vérifier que celui qui entreprend une construction a obtenu l'accord de celui qui a la maîtrise juridique du bien-fonds et que ce dernier consent aux travaux et à tous les effets de droit public qui en découlent le cas échéant (révision de l'estimation fiscale, taxe de raccordement, diminution des possibilités d'utilisation de l'immeuble); indirectement, cette règle a aussi pour effet de prévenir des conflits ultérieurs de droit privé lorsqu'ils interviennent une fois les travaux achevés. Ainsi, le permis de construire doit être refusé si l'une des personnes qui doit signer les plans s'y refuse (CDAP AC.2019.0175 du 20 août 2020 consid. 2d; AC.2016.0454 du 20 avril 2018 consid. 2c/aa; AC.2014.0170 du 18 septembre 2014 consid. 3a; AC.2009.0289 du 31 mai 2010 consid. 11)".
b) Dans le cas d'espèce, quoi qu'en disent les recourants, la commune a adopté une approche qui permet une situation claire du point de vue des droits réels: elle est à la fois propriétaire du bien fonds n° 294 et elle se trouve être constructrice du container projeté; ce dernier constitue d’ailleurs une construction mobilière, pour laquelle un droit de superficie n’est pas nécessaire. Le fait que la commune prévoie la mise à disposition de cette installation en faveur de G.________ , ce qui est pleinement conforme à la convention conclue entre elles, ne permet de retenir une volonté de contourner l'art. 2.5 du règlement précité; au contraire, elle aboutit, comme on l'a dit, à une règlementation claire des relations juridiques entre les parties.
Quant à l'affectation prévue, elle apparaît manifestement conforme à l'art. 2.5 du règlement précité.
Il apparaît ainsi que ce grief doit être rejeté.
5. Les considérations qui précèdent conduisent au rejet du recours, ainsi qu'au maintien de la décision attaquée. Les recourants, déboutés, doivent ainsi supporter l'émolument d'arrêt et n'ont pas droit à l'allocation de dépens. Par contre, la commune intimée, qui a procédé avec le concours d’un mandataire professionnel et qui l’emporte, a droit à une indemnité à titre de dépens (art. 49 et 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II. La décision de la Municipalité de Coppet du 1er mai 2024, écartant l'opposition formée à un projet de container mobile avec pergola rétractable sur la parcelle n° 294 de Coppet est confirmée.
III. Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de A.________ et B.________, C.________ et D.________, F.________ et E.________, débiteurs solidaires.
IV. A.________ et B.________, C.________ et D.________, F.________ et E.________, débiteurs solidaires, verseront à la Commune de Coppet une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 5 septembre 2024
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.