TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 mai 2024
Composition
M. André Jomini, président; M. Emmanuel Vodoz et M. Victor Desarnaulds, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourants
1.
A.________, à ********,
2.
B.________, à ********, tous deux représentés par Me Alexandre BERNEL, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Begnins, représentée par Me Mathias KELLER, avocat à Lausanne,
Opposant
C.________, à ********.
Objet
permis de construire
Recours A._______ et B._______ c/ décision de la Municipalité de Begnins du 29 novembre 2023 refusant d'autoriser le remplacement d'un chauffage à mazout par une PAC air-eau (CAMAC 222271).
Vu les faits suivants:
A. A._______ et B._______ sont copropriétaires de la parcelle n° 171 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Begnins. Ce terrain a une surface de 271 m2 et il s'y trouve une maison d'habitation de 116 m2 au sol. Il est classé en zone à bâtir (zone nouvelle de l'ordre contigu) par le plan d'extension partiel "Centre de Begnins" entré en vigueur en 1981. Le degré de sensibilité au bruit III a été attribué à cette zone.
B. Le 1er mars 2023, A._______ et B._______ ont déposé une demande de permis de construire en vue du "remplacement du chauffage à mazout par une PAC [pompe à chaleur] air/eau" (ch. 10 de la demande, description de l'ouvrage). Le dossier, préparé par une entreprise de chauffage, comporte un "formulaire d'attestation du respect des exigences de protection contre le bruit pour pompe à chaleur air/eau" (formulaire proposé par le Cercle bruit – voir l'aide à l'exécution 6.21 "Evaluation acoustique des pompes à chaleur air/eau", publiée en juin 2022 par cet organisme qui est le groupement des responsables cantonaux de protection contre le bruit). Ce formulaire indique le modèle de PAC choisi (alpha innotec NP-AW 20-16) et donne les résultats de la détermination du niveau d'évaluation Lr (niveau de bruit engendré par la PAC, avec fonctionnement nocturne actif de 19 à 7 heures) à l'emplacement de fenêtres de la maison la plus proche, construite sur la parcelle adjacente no 169, classée dans la même zone du plan d'affectation (distance entre la PAC et la façade ouest de cette maison: 9 m). Ce niveau Lr est de 46.9 dB(A) le jour et de 45.9 dB(A) la nuit. Le formulaire indique, à la rubrique "Lärmbeurteilung" (évaluation), que la valeur limite est respectée, les mesures préventives proportionnées au but visé étant par ailleurs mises en œuvre.
La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique du 13 juin au 13 juillet 2023. C._______, propriétaire de la parcelle voisine n° 169, a formé opposition le 7 juillet 2023.
Le dossier a été transmis aux services concernés de l'administration cantonale. La Direction générale de l'environnement (DGE/DIREV/ARC) a émis un préavis positif, avec les explications suivantes: "Dans le cas de cette nouvelle construction, les niveaux d'évaluation mesurés dans le voisinage ne devront pas dépasser les valeurs de planification (art. 7 OPB). Pour une puissance acoustique de 62 dB et 55 dB nocturne à une distance de 8 m, les valeurs de planification pour la période nocturne sont respectées pour les voisins les plus proches" (le préavis est inclus dans la synthèse CAMAC 222271 du 12 juillet 2023).
C. Le 29 novembre 2023, la Municipalité de Begnins (ci-après: la municipalité) a rendu une décision de refus du permis de construire, l'opposition de C._______ étant admise. Dans la motivation de cette décision, il est en substance exposé que la règlementation communale n'impose aucune distance minimale entre la pompe à chaleur et les limites de propriété (ch. 1); que la municipalité n'a pas à se prononcer sur la question de savoir si la PAC empiète sur l'assiette d'une servitude de passage (ch. 2); que le projet n'est cependant pas conforme au principe de prévention selon l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41), qui impose d'étudier des alternatives d'implantation intérieures et extérieures permettant de limiter les émissions de bruit dans le voisinage (ch. 3).
D. Agissant le 16 janvier 2024 par la voie du recours de droit administratif, A._______ et B._______ demandent à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) de réformer la décision de la municipalité en ce sens que le remplacement de leur chauffage à mazout par une PAC air/eau est autorisé. A titre subsidiaire, ils concluent à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Dans sa réponse du 19 mars 2024, la municipalité conclut au rejet du recours.
L'opposant C._______ a déposé des déterminations le 5 mars 2024, en concluant à la confirmation de la décision attaquée.
Les recourants ont exercé leur droit de répliquer en déposant une écriture le 18 avril 2024.
Considérant en droit:
1. La décision par laquelle une municipalité refuse de délivrer un permis de construire (art. 103 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]) peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). En l'occurrence, le recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il respecte les exigences légales de motivation (art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La qualité pour recourir est définie à l'art. 75 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD); elle doit à l'évidence être reconnue aux propriétaires fonciers requérants de l'autorisation. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2. La contestation porte, d'après le recours, exclusivement sur l'autorisation d'installer une PAC et sur l'application des normes de limitation du bruit de cet équipement.
a) La PAC litigieuse est une installation fixe nouvelle au sens des art. 7 al. 7 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) et 2 al. 1 de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41), dont l'exploitation produit un bruit extérieur. À ce titre, elle ne peut être construite, en vertu des art. 25 al. 1 LPE et 7 al. 1 let. b OPB (disposition de l'ordonnance du Conseil fédéral ayant la même portée que la règle légale précitée), que si les immissions sonores (cf. art. 7 al. 2 i.f. LPE; bruit au lieu de son effet) qu'elle génère ne dépassent pas les valeurs de planification fixées à l'annexe 6 de l'OPB. Celle-ci prévoit en particulier les valeurs limites applicables aux installations de chauffage, de ventilation et de climatisation (ch. 1 al. 1 let. e de l'annexe 6 OPB) qui sont applicables aux PAC. Dans une zone à laquelle le DS III a été attribué – c'est le cas des terrains directement voisins de la parcelle des recourants –, les valeurs de planification à observer sont de 60 dB(A) le jour et de 50 dB(A) la nuit.
b) Dans le concept de la LPE, l'obligation de respecter les valeurs de planification (art. 25 al. 1 LPE) ne dispense pas le détenteur de l'installation de respecter le principe énoncé à l'art. 11 al. 2 LPE qui dispose que, "indépendamment des nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l’état de la technique et les conditions d’exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable" (principe de prévention). C'est pourquoi, s'agissant de la limitation des émissions de nouvelles installations fixes, l'OPB énonce également, à son art. 7 al. 1 let. a, une règle correspondant matériellement à l'art. 11 al. 2 LPE ("[l]es émissions de bruit d’une nouvelle installation fixe seront limitées conformément aux dispositions de l’autorité d’exécution dans la mesure où cela est réalisable sur le plan de la technique et de l’exploitation et économiquement supportable").
L'art. 7 OPB a été récemment modifié par le Conseil fédéral, qui a introduit un nouvel alinéa 3 par une ordonnance du 29 septembre 2023 en vigueur depuis le 1er novembre 2023 (RO 2023 582 – cf. infra). Auparavant, dans la jurisprudence relative à l'installation de nouvelles pompes à chaleur extérieures, il était rappelé la nécessité d'examiner chaque cas d'espèce à la lumière des critères définis par les art. 11 al. 2 LPE et 7 al. 1 let. a OPB pour déterminer si le principe de prévention exige une limitation supplémentaire des émissions, nonobstant le respect des valeurs de planification. Dans ce cadre, le principe de prévention impose, lors du choix de l'emplacement d'une nouvelle installation, de tenir compte des émissions que celle-ci produira et de la protection des tiers contre les atteintes nuisibles et incommodantes (ATF 141 II 476 consid. 3.2). Dans la pratique, le respect du principe de prévention a pu justifier l'ordre donné par une autorité de réaliser certaines mesures d'isolation phonique (cf. notamment arrêt CDAP AC.2022.0129 du 10 février 2023 consid. 2 – pose d'un capot sur une PAC).
c) Il ressort d'interventions parlementaires récentes que l'application concrète de ces normes – singulièrement des exigences supplémentaires tirées de l'art. 11 al. 2 LPE quand le respect des valeurs de planification selon l'art. 25 al. 1 LPE est garanti – pouvait freiner le remplacement de systèmes de chauffage fonctionnant avec des combustibles fossiles par des installations exploitant la chaleur présente dans l'environnement. Le Conseil fédéral a dès lors été invité à simplifier l'exécution des prescriptions en matière de protection contre le bruit s'appliquant aux pompes à chaleur (voir la motion 22.3388 – Simplifier le passage à des systèmes de chauffage moderne, déposée le 26 avril 2022 et adoptée en définitive par les deux Chambres). Le Conseil fédéral a adopté le 29 septembre 2023 une modification de l'OPB, complétant l'art. 7 OPB par l'adjonction d'un nouvel al. 3 ainsi libellé:
"3 Les mesures supplémentaires de limitation des émissions prévues à l’al. 1, let. a, ne s’appliquent aux nouvelles pompes à chaleur air-eau qui sont majoritairement destinées au chauffage de locaux ou d’eau potable et dont les immissions de bruit ne dépassent pas les valeurs de planification que si les émissions peuvent être réduites d’au moins 3 dB moyennant au plus 1 % des coûts d’investissement de l’installation."
Dans un rapport explicatif concernant cette modification de l'OPB, publié par l'Office fédéral de l'environnement (OFEV– https://www.bafu.admin.ch/bafu/fr/home/ themes/bruit/droit/erlaeuternde-berichte.html), il est indiqué en titre que cela vise à une "concrétisation du principe de prévention pour les pompes à chaleur". Il est en outre exposé ce qui suit (p. 5):
"Les conditions de respect du principe de prévention et des valeurs de planification sont cumulatives. En vertu de la jurisprudence du Tribunal fédéral, constante en la matière, lorsque les valeurs de planification sont respectées, des mesures supplémentaires de protection contre le bruit à titre préventif n’entrent en ligne de compte que si elles permettent d’obtenir, moyennant un coût relativement faible, une réduction supplémentaire importante des émissions […]. Lorsque les valeurs de planification sont respectées, l’utilité supplémentaire d’autres mesures de limitation des émissions doit donc dépasser nettement les coûts associés à ces mesures.
La présente révision de l’OPB vise à préciser ce rapport coût-utilité dans un nouvel art. 7, al. 3, spécifiquement pour l’installation de nouvelles pompes à chaleur air-eau et, ainsi, à énoncer les conditions dans lesquelles des mesures préventives supplémentaires doivent être prises. Concrètement, lorsque les valeurs de planification sont respectées, des mesures supplémentaires ne doivent être considérées comme proportionnées que si les émissions peuvent être réduites d’au moins 3 dB moyennant tout au plus 1 % des coûts d’investissement de la pompe à chaleur. Grâce à ces lignes directrices claires, l’examen des mesures préventives sera nettement simplifié, ce qui peut également contribuer à accélérer les procédures d’autorisation et à accroître la sécurité juridique. La protection de la population contre le bruit reste garantie."
Il est vrai que d'après la jurisprudence constante, l'application combinée des art. 25 al. 1 LPE et 11 al. 2 LPE implique que, lorsque les valeurs de planification sont respectées, des mesures supplémentaires de limitation (préventive) des émissions ne sont considérées comme économiquement supportables que si elles permettent une réduction importante du niveau de bruit avec un coût relativement faible (ATF 127 II 306 consid. 8, 124 II 517 consid. 5a; cf. aussi Robert Wolf, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zurich 2000, Art. 25 N 14). Tels sont bien les critères retenus par le Conseil fédéral dans le nouvel art. 7 al. 3 OPB, qui estime qu'il faut une diminution du niveau sonore d'au moins 3 dB pour obtenir une réduction notable des immissions (en dessous des valeurs de planification) et qui fixe à 1% des coûts d'investissement le seuil pour le "coût relativement faible". Ces critères, qui n'ont pas une portée générale mais servent à définir abstraitement la portée du principe de prévention (art. 11 al. 2 LPE) pour un type particulier d'installation – les pompes à chaleur air-eau qui sont majoritairement destinées au chauffage de locaux ou d’eau potable et dont les immissions de bruit ne dépassent pas les valeurs de planification – sont objectifs et praticables. Il n'y a aucun motif de considérer que le Conseil fédéral, chargé par le parlement de compléter ponctuellement l'OPB, n'aurait pas fait usage de sa marge de manœuvre normative d'une manière conforme au droit supérieur, en particulier à la Constitution fédérale (cf. à ce propos: Commentaire romand de la Constitution fédérale [CR Cst.], Vincent Martenet, art. 190 N 32). Les autorités administratives chargées d'appliquer la LPE dans une procédure de permis de construire doivent par conséquent se prononcer sur la base de l'art. 7 OPB dans sa nouvelle teneur dès son entrée en vigueur le 1er novembre 2023 (cf. arrêt CDAP AC.2023.0410 du 30 avril 2024). En l'espèce, il incombait donc à la municipalité, qui a statué sur la demande de permis de construire le 29 novembre 2023, d'appliquer le nouvel art. 7 al. 3 OPB.
d) Il est établi que l'exploitation de la PAC litigieuse ne provoquera pas un dépassement des valeurs de planification dans les pièces de la maison voisine la plus proche, celle de l'opposant. Le calcul des niveaux d'évaluation Lr, effectué sur la base de données du fabriquant de l'installation conformément aux recommandations du Cercle bruit – calcul ayant pu être revu par le service cantonal spécialisé –, n'a du reste pas été mis en doute. La marge est importante (13 dB le jour et 4 dB la nuit). Sur la base des pièces du dossier, qui mentionnent notamment le prix de la PAC (environ 15'000 fr.) et des travaux d'installation, il est manifeste que l'on ne parviendrait pas à réduire notablement les immissions, pour avoir des marges encore plus grandes par rapport aux valeurs de planification, moyennant tout au plus 1 % des coûts d’investissement.
En définitive, la nouvelle réglementation du droit fédéral empêchait la municipalité d'exiger des recourants l'étude de mesures constructives supplémentaires ou d'emplacements alternatifs. Partant, la municipalité a violé l'art. 7 al. 3 OPB en refusant le permis de construire pour les motifs développés au ch. 3 de sa décision. Le recours, dénonçant une violation du droit fédéral de la protection de l'environnement, est par conséquent bien fondé.
3. Il s'ensuit que la décision attaquée doit être annulée, la cause devant être renvoyée à la municipalité pour nouvelle décision (cf. art. 90 al. 2 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il incombera à cette autorité de statuer en application du droit en vigueur au moment de sa décision, en examinant donc si le nouvel art. 68c du règlement d'application de la LATC (RLATC; BLV 700.11.1) permet de dispenser l'installation litigieuse d'une autorisation de construire. Il convient de préciser que comme le présent litige ne porte pas sur l'application des règles sur les distances aux limites ni sur la portée d'une servitude de passage dans une procédure administrative régie par la LATC (ch. 1 et 2 de la décision attaquée), la municipalité n'est pas habilitée à statuer différemment sur ces points à la suite du présent arrêt de renvoi.
Les recourants obtenant gain de cause, les frais de justice doivent être mis à la charge, à parts égales, de la Commune de Begnins et de l'opposant, vu leurs conclusions tendant à la confirmation de la décision attaquée (cf. art. 49 LPA-VD). Pour ces mêmes motifs, la Commune et l'opposant doivent verser des dépens aux recourants (cf. art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 29 novembre 2023 par la Municipalité de Begnins est annulée, la cause étant renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision au sens des considérants.
III. Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la Commune de Begnins.
IV. Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de C._______.
V. Une indemnité de 1'000 (mille) francs, à payer aux recourants A._______ et B._______, créanciers solidaires, à titre de dépens, est mise à la charge de la Commune de Begnins.
VI. Une indemnité de 1'000 (mille) francs, à payer aux recourants A._______ et B._______, créanciers solidaires, à titre de dépens, est mise à la charge de C._______.
Lausanne, le 29 mai 2024
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFEV.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.