A.________, B.________, C.________, D.________/Municipalité du Mont-sur-Lausanne | Recours contre une décision de suspension des procédures de permis de construire et d'abattage d'arbres en cours sur un secteur compris dans un plan de quartier, jusqu'à droit connu sur le sort d'une initiative populaire communale portant sur la modification de ce plan. Recours recevables: la décision de suspension peut entraîner un retard à statuer vu la durée de la procédure à laquelle est soumise l'initiative (c. 1). Constat que la procédure relative au traitement de l'initiative n'est pas encore de nature à influencer le déroulement des procédures actuellement suspendues et que les dispositions spéciales en matière d'aménagement du territoire permettront de coordonner en temps voulu des procédures de planification et de permis de construire éventuellement contradictoires (c. 2). Recours admis et décision attaquée annulée.
Full text
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 4 juillet 2024
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; Mme Danièle Revey et M. André Jomini, juges; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.
Recourants
1.
A.________, à ********,
2.
B.________, à ********,
3.
C.________, à ********,
4.
D.________, à ********,
5.
E.________, à ********, tous représentés par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité du Mont-sur-Lausanne, représentée par Me Maxime FLATTET, avocat, à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ et B.________ et consorts c/ décision de la Municipalité du Mont-sur-Lausanne du 16 novembre 2023 suspendant avec effet immédiat toute procédure de demande d'abattage et de demande de permis de construire dans le secteur régi par le plan d'affectation Valleyre dossier joint: AC.2023.0439
Vu les faits suivants:
A. Le Syndicat d'améliorations foncières du Mont-sur-Lausanne (ci-après: le syndicat) a été constitué en 1982. Il a pour but le remaniement parcellaire en corrélation avec l'adoption d'une zone agricole liée à une zone à bâtir, la construction de chemins et la pose de canalisations d'assainissement, l'étude, en collaboration avec la commune, des plans de quartier inclus dans le périmètre du syndicat, ainsi que l'équipement des terrains à bâtir.
Le 6 août 1993, le Conseil d'Etat a approuvé le nouveau plan général d'affectation (ci-après: PGA) ainsi que le règlement correspondant (ci-après: RCAT) adoptés par le Conseil communal du Mont-sur-Lausanne. Ce plan définit dans la zone à bâtir plusieurs périmètres qui ne sont pas immédiatement constructibles, chacun d'eux devant faire l'objet au préalable d'un plan de quartier ou d'un plan partiel d'affectation, accompagné de son propre règlement. Parmi ces périmètres figure celui de "Valleyre", colloqué en zone de verdure et d'habitats groupés.
Le plan de quartier "Valleyre" (ci-après: PQ Valleyre) a été mis à l'enquête publique du 23 janvier au 23 février 2006 en même temps que les autres plans de quartier inclus dans le périmètre du syndicat. Il a été adopté par le Conseil communal du Mont-sur-Lausanne le 19 juin 2006 et approuvé par le département cantonal compétent le 11 décembre 2006. Il a été contesté jusqu'au Tribunal fédéral, qui, par arrêts du 28 septembre 2009 (causes 1C_454/2008 et 1C_572/2008), a confirmé définitivement sa conformité au droit supérieur. Il n'est toutefois entré en vigueur que le 1er novembre 2019 en même temps que les autres plans de quartier inclus dans le périmètre du syndicat, à l'issue de l'intégralité des procédures judiciaires introduites et de l'exécution du remaniement parcellaire (cf. art. 40 al. 1 du règlement du plan de quartier "Valleyre", qui prévoit que la mise en vigueur du plan et son règlement est subordonnée, pour les parcelles incluses dans le périmètre du syndicat, au transfert de propriété du nouvel état parcellaire).
B. En décembre 2021, un comité d'initiative composé d'électeurs dans la Commune du Mont-sur-Lausanne, a déposé au greffe municipal un projet d'initiative populaire communale intitulée "Sauvons le Vallon de la Valleyre, le poumon vert du Mont!" et rédigée en termes généraux, dont le texte est le suivant:
"L'initiative "Sauvons le Vallon de la Valleyre, le poumon vert du Mont!" demande que le périmètre entier du plan de quartier Valleyre approuvé par le Conseil communal le 19 juin 2006 soit classé en zone inconstructible et fasse l'objet d'une planification tendant à sa préservation sous forme d'espace de délassement et de préservation de la nature."
Par décision du 18 janvier 2022, la Municipalité du Mont-sur-Lausanne (ci‑après: la municipalité) a déclaré invalide le projet d'initiative déposé. Cette décision a été contestée devant la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal qui, par arrêt du 2 décembre 2022, a admis le recours et la validité de l'initiative (CCST.2022.0001). Le recours formé contre cet arrêt devant le Tribunal fédéral a été rejeté par arrêt du 28 septembre 2023 (TF 1C_32/2023).
C. La société A.________ est propriétaire des parcelles 2732, 2734 et 2735 du Mont-sur-Lausanne. Ces parcelles sont sises dans le périmètre du PQ Valleyre. La société B.________ est également propriétaire de plusieurs parcelles sises dans le périmètre du plan de quartier précité, à savoir les parcelles 2736, 2737, 2739, 2740. La société E.________ est propriétaire de la parcelle 2741 et D.________ et C.________ sont copropriétaires de la parcelle 2744, sises dans le même périmètre.
D. Le 15 décembre 2022, B.________, agissant en tant que propriétaire des parcelles 2736, 2737, 2739, 2740, respectivement en tant que promettant-acquéreur des parcelles 2731 (alors propriété de F.________), 2738 (alors propriété d'G.________ et H.________), 2742 (alors propriété de I.________), 2743 (alors propriété de J.________), et les propriétaires des parcelles 2741 et 2744, ont déposé dix demandes de permis de construire sur les parcelles précitées, auprès de la Municipalité du Mont-sur-Lausanne (ci-après: la municipalité).
Par courriels distincts du 8 septembre 2023, adressés au bureau d'architecte commun aux projets de construction précités, le service communal de l'urbanisme a sollicité plusieurs compléments aux projets.
E. Le 16 novembre 2023, la municipalité a notifié aux différents propriétaires des parcelles sises dans le périmètre du PQ Valleyre une décision portant l'intitulé: "Plan d'affectation Valleyre – Initiative populaire "Sauvons le Vallon de la Valleyre, le poumon vert du Mont" – Décision de suspension des procédures". Cette décision se référait à l'arrêt du Tribunal fédéral du 28 septembre 2023 confirmant l'arrêt cantonal qui avait déclaré l'initiative valide. On extrait ce qui suit de cette décision:
"[...]
...Par conséquent, cette initiative doit dès à présent être soumise, via un préavis, au Conseil communal conformément à l'art. 149 de la loi sur l'exercice des droits politiques (LEDP). Concrètement, une décision sur l'affectation du secteur doit maintenant être prise par le Conseil communal ou une votation populaire.
De ce fait, la Municipalité décide de suspendre dès à présent, et jusqu'à droit connu, toute procédure de demande d'abattage et de permis de construire dans le plan d'affectation Valleyre.
Cette décision est prise en application de l'art. 25 de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD)...
[...]"
F. Le 12 décembre 2023, A.________ a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en concluant à son annulation. La cause a été enregistrée sous la référence AC.2023.0438.
G. Le 14 décembre 2023, agissant par leur conseil commun, B.________, C.________, D.________ et E.________ ont également recouru contre cette décision devant la CDAP. Ils concluent également à l'annulation de la décision, respectivement à sa réforme en ce sens qu'il est ordonné que les procédures de permis de construire se poursuivent. La cause a été enregistrée sous la référence AC.2023.0439.
L'instruction des deux causes a été jointe sous la première référence, le 11 janvier 2024.
La municipalité s'est déterminée sur les recours, le 1er mars 2024. Elle conclut principalement à leur irrecevabilité, subsidiairement à leur rejet.
Les recourants ont répliqué, le 8 avril 2024. Le 22 avril 2024, le conseil des recourants B.________ et consorts a indiqué représenter également la recourante A.________.
La municipalité s'est encore déterminée, le 1er mai 2024, et les recourants, le 13 mai 2024.
H. Par arrêté préfectoral du 11 juin 2024, les membres du corps électoral de la Commune du Mont-sur-Lausanne ont été convoqués au scrutin communal du 22 septembre 2024, portant sur l'initiative populaire précitée.
Considérant en droit:
1. La municipalité conteste la recevabilité des recours au motif qu'ils sont dirigés contre une décision incidente au sens de l'art. 74 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), dont les conditions ne seraient pas réalisées. Les recourants estiment en substance subir un déni de justice compte tenu du refus de la municipalité de poursuivre la procédure de permis de construire (art. 74 al. 2 LPA-VD). Un tel refus constitue aussi selon eux un préjudice irréparable au sens de l'art. 74 al. 4 LPA-VD.
a) L'art. 74 LPA-VD, applicable à la procédure de recours de droit administratif par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, régit les décisions susceptibles de recours:
"1 Les décisions finales sont susceptibles de recours.
2 L'absence de décision peut également faire l'objet d'un recours lorsque l'autorité tarde ou refuse de statuer.
3 Les décisions incidentes qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation sont séparément susceptibles de recours de même que les décisions sur effet suspensif et sur mesures provisionnelles.
4 Les autres décisions incidentes notifiées séparément sont susceptibles de recours:
a. si elles peuvent causer un préjudice irréparable au recourant, ou
b. si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
5 Dans les autres cas, les décisions incidentes ne sont susceptibles de recours que conjointement avec la décision finale."
Selon la jurisprudence, une décision incidente de suspension de la procédure n'est en principe pas susceptible de recours, à moins qu'elle cause un préjudice irréparable au sens de l'art. 74 al. 4 let. a LPA-VD (CDAP GE.2023.0121 du 4 juillet 2023; RE.2020.0006 du 24 novembre 2020; AC.2012.0060 du 13 février 2013). Toutefois, l'exigence d'un préjudice irréparable n'est pas opposable à la partie recourante lorsque celle-ci attaque une ordonnance de suspension de procès et qu'elle expose et rend vraisemblable que ce prononcé entraînera une violation du principe de célérité, c'est-à-dire le droit de tout justiciable à ce que sa cause soit jugée dans un délai raisonnable; ce droit est garanti par l'art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 ([Cst.; RS 101]; ATF 143 III 416; 138 III 190; TF 5A_1069/2020 du 16 mars 2021 consid. 1.2.1).
b) En l'occurrence, les recourants B.________ et consorts ont déposé plusieurs demandes de permis de construire en décembre 2022. La décision de suspension attaquée a été rendue en novembre 2023, sans précision quant à la durée de cette suspension, prévue jusqu'à droit connu sur le sort de l'initiative populaire communale. Une telle suspension implique une durée relativement importante: la municipalité se réfère à l'art. 149 de la loi vaudoise du 5 octobre 2021 sur l'exercice des droits politiques (LEDP; BLV 160.01). Cette disposition prévoit notamment que la décision d'approbation ou de rejet d'une initiative par le conseil communal intervient au plus tard dans les neuf mois après l'aboutissement de l'initiative (art. 149 al. 3 LEDP). Le vote du peuple intervient au plus tard dans les six mois suivant la décision du conseil communal (art. 149 al. 5 LEDP). Si l'initiative est acceptée par le peuple, le conseil communal est tenu de prendre dans les quinze mois qui suivent la votation les décisions utiles à sa mise en oeuvre, ce délai pouvant être prolongé de six mois (art. 149 al. 6 LEDP). Dans cette mesure, on peut admettre que la décision attaquée peut avoir pour conséquence un retard à statuer au sens de l'art. 74 al. 2 LPA-VD et de l'art. 29 al. 1 Cst., ce qui justifie de procéder à un examen au fond de la mesure contestée. La recevabilité du recours doit, partant, être admise.
Il est en revanche douteux que la recourante A.________ puisse se prévaloir d'un déni de justice, voire d'un dommage irréparable au sens de l'art. 74 LPA-VD, dès lors qu'elle n'allègue pas avoir déposé à ce jour de demande de permis de construire. La question de la recevabilité de son recours peut toutefois rester indécise dès lors qu'elle s'est jointe aux autres recourants en cours de procédure.
2. Sur le fond, la municipalité se prévaut de l'art. 25 LPA-VD. Elle fait en substance valoir un juste motif de suspendre les procédures de permis de construire et d'abattage en cours, dès lors que l'issue de ces procédures pourrait être influencée par le sort de l'initiative populaire, ce qui nécessiterait une coordination entre ces procédures. Une suspension permettrait d'éviter un risque de décisions contradictoires et se justifierait notamment au regard de l'art. 34 Cst. qui garantit les droits politiques des citoyens.
a) L'art. 25 LPA-VD prévoit que l'autorité peut, d'office ou sur requête, suspendre la procédure pour de justes motifs, notamment lorsque la décision à prendre dépend de l'issue d'une autre procédure ou pourrait s'en trouver influencée d'une manière déterminante. La suspension de la procédure comporte toutefois le risque de retarder inutilement la procédure, de sorte qu’elle ne doit intervenir qu’à titre exceptionnel, eu égard à l’exigence de célérité posée par l’art. 29 al. 1 Cst. L’autorité saisie dispose d’une certaine marge d’appréciation dont elle doit faire usage en procédant à une pesée des intérêts des parties (CDAP GE.2023.0121 précité; AC.2019.0017 du 26 juillet 2019; PS.2018.0068 du 31 octobre 2018 consid. 3a et les réf. cit.). Dans les cas limites, l'exigence de célérité l'emporte (ATF 119 II 386 consid. 1b p. 388).
Une suspension de procédure peut ainsi se justifier lorsqu'il apparaît nécessaire de coordonner différentes décisions, par exemple une décision municipale relative à une demande de permis de construire et une décision relevant d'une autorité cantonale spécialisée, en application de l'art. 120 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), ou encore lorsque la décision à prendre dépend d'une autre procédure préalable: ainsi la question de l'équipement suffisant d'une parcelle (art. 104 al. 3 LATC) peut dépendre d'une procédure civile concernant une servitude permettant l'accès à la parcelle (AC.2012.0060 du 13 février 2013).
De même, une suspension peut se justifier, comme l'a relevé la municipalité, afin d'éviter des décisions contradictoires. La jurisprudence admet ainsi, s'agissant de se prononcer sur l'existence d'une infraction en matière de circulation routière, que l'autorité administrative ne doit pas s'écarter sans raison sérieuse des faits constatés par le juge pénal ni de ses appréciations juridiques qui dépendent fortement de l'établissement des faits, en particulier lorsque le jugement pénal a été rendu au terme d'une procédure publique ordinaire au cours de laquelle les parties ont été entendues et des témoins interrogés (ATF 124 II 103; CDAP GE.2023.0121 précité consid. 3). Si l'intéressé fait ou va probablement faire l'objet d'une dénonciation pénale, l'autorité administrative doit en principe surseoir à statuer jusqu'à droit connu sur le plan pénal, dans la mesure où l'état de fait ou la qualification juridique du comportement litigieux est pertinent(e) dans le cadre de la procédure administrative (ATF 121 II 214 précité consid. 3a; 119 Ib 158 précité consid. 2b). La sécurité du droit commande d'éviter que l'indépendance du juge pénal et du juge administratif ne conduise à des jugements opposés, rendus sur la base des mêmes faits (ATF 139 II 95 consid. 3.2; 137 I 363 consid. 2.3.2; TF 1C_181/2014 du 8 octobre 2014; CDAP GE.2023.0121 précité).
b) En l'occurrence, dès lors que la suspension contestée est motivée par la procédure d'initiative populaire en cours, il convient de brièvement rappeler le déroulement d'une telle procédure.
Les art. 147 et 149 LEDP règlent la procédure de traitement d'une initiative communale conçue comme en l'espèce en termes généraux, après la récolte de signatures. L'art. 149 al. 1 LEDP précise que si le conseil communal approuve l'initiative, celle-ci n'est pas soumise au vote du peuple. Le conseil communal est alors tenu de prendre les décisions utiles à sa mise en oeuvre, dans un délai de quinze mois, prolongeable de six mois. Lorsqu'il n'approuve pas l'initiative, comme dans le cas présent, celle-ci doit être soumise au vote populaire (art. 149 al. 2 LEDP). L'art. 149 al. 6 LEDP prévoit que si l'initiative est acceptée par le peuple, le conseil communal est tenu de prendre les décisions utiles à sa mise en oeuvre.
S'agissant de l'objet de l'initiative populaire en question, qui porte sur une éventuelle révision d'un plan d'affectation, la Cour constitutionnelle a rappelé la procédure à suivre (CCST.2022.0001 précité consid. 3): en résumé, l'autorité est tenue, en premier lieu, de se prononcer sur la nécessité d'une révision, qui dépend de la modification sensible des circonstances selon l'art. 21 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Cette disposition prévoit en effet que lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires. Elle tend à assurer la planification une certaine stabilité, sans laquelle les plans d'aménagement ne peuvent remplir leur fonction (ATF 144 II 41).
En cas de vote populaire négatif, on pourra en déduire que, du point de vue de l'organe suprême de la commune, au terme de la première étape de l'examen prescrit par l'art. 21 al. 2 LAT, la garantie de la stabilité du plan d'affectation en vigueur doit l'emporter. Si en revanche la mise en oeuvre de l'initiative est décidée par le conseil communal ou le peuple, cela ne signifie pas que le plan d'affectation devra en définitive être modifié; il s'agit seulement d'une appréciation concernant la modification sensible des circonstances depuis la mise en vigueur du plan actuel. Cette mise en oeuvre sera réalisée dans le respect des dispositions de procédure des art. 34 ss LATC. Le processus de la LEDP, dans le cas de l'acceptation d'une initiative communale, n'aboutit donc pas directement à une modification du plan d'affectation communal (CCST.2022.0001 précité consid. 3e). Le projet du comité d'initiative ne constitue pas un plan en voie d'élaboration au sens de l'art. 47 LATC, qui permettrait à la municipalité de refuser un permis de construire lorsqu'un projet de construction, bien que conforme, compromet une modification de plan envisagée, non encore soumise à enquête publique. Cette dernière disposition confère au demeurant une simple faculté à la municipalité qui pourrait également délivrer un permis de construire alors même que le projet serait contraire à la future réglementation envisagée. Pour qu'un effet anticipé d'un plan en voie d'élaboration soit opposable à un propriétaire foncier requérant un permis de construire, il faut que la première étape de la procédure des art. 34 ss LATC soit franchie. Ce n'est ainsi que lorsque la municipalité serait tenue de mettre en oeuvre cette initiative que l'on pourra, en principe, admettre l'existence d'un plan en voie d'élaboration susceptible de déployer un effet anticipé négatif en vertu de l'art. 47 LATC (CCST.2022.0001 précité consid. 4).
c) Au vu de ce qui précède, la procédure relative au traitement de l'initiative populaire précitée n'apparaît pas encore de nature à influencer de manière déterminante le déroulement des procédures de permis de construire actuellement suspendues (art. 25 LPA-VD). La municipalité justifie sa démarche par une éventuelle révision future de la planification à venir. Or, cette faculté est spécialement prévue aux art. 27 LAT et 46, 47 et 49 LATC, qui autorisent des mesures conservatoires permettant justement de coordonner les procédures de planification future et de permis de construire éventuellement contradictoires. Ainsi, l'art. 27 LAT permet, lorsque l'adaptation d'un plan s'impose, de prévoir une zone réservée dans un territoire exactement délimité, à l'intérieur duquel rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement d'un plan d'affectation. Une telle zone réservée ne peut être prévue que pour cinq au plus, prolongeable selon le droit cantonal. L'art. 46 LATC permet une prolongation de la zone réservée de trois ans au maximum. Comme on l'a vu ci-dessus, l'art. 47 LATC permet encore à la municipalité de refuser un permis de construire lorsqu'un projet de construction compromet une modification de plan envisagée non encore soumise à l'enquête publique. Cette faculté est toutefois soumise à un délai: l'autorité doit alors mettre le projet de planification à l'enquête publique dans un délai de 14 mois dès la décision de refus du permis de construire, puis adopter son projet dans les 12 mois suivant la fin de l'enquête publique (art. 47 al. 2 LATC). En cas d'inobservation de ces délais, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire (art. 47 al. 3 LATC). Un refus de tout permis de construire allant à l'encontre d'un plan interviendra dès l'ouverture d'une enquête publique concernant le plan d'affectation (art. 49 LATC). L'autorité en charge du plan sera tenue de l'adopter dans les douze mois qui suivent le refus du permis de construire (art. 49 al. 2 LATC).
L'application de l'art. 25 LPA-VD dans le cas présent contrevient à ces exigences légales, dès lors qu'elle fait fi des délais légaux précités relevant de la législation spéciale en matière d'aménagement du territoire. En raison de sa durée indéterminée, la suspension litigieuse contrevient par ailleurs au principe de célérité garanti par l'art. 29 Cst.
3. Il résulte des considérants qui précèdent que les recours doivent être admis et la décision attaquée annulée. Succombant, la Commune du Mont-sur-Lausanne supportera l'émolument de justice, ainsi qu'une indemnité à titre de dépens en faveur des recourants, créanciers solidaires (art. 49 et 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Les recours sont admis.
II. La décision de la Municipalité du Mont-sur-Lausanne, du 16 novembre 2023, est annulée.
III. Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune du Mont-sur-Lausanne.
IV. La Commune du Mont-sur-Lausanne versera une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens aux recourants, créanciers solidaires.
Lausanne, le 4 juillet 2024
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.