TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 mai 2024
Composition
M. François Kart, président, M. André Jomini et M. Alain Thévenaz, juges; M. Loïc Horisberger, greffier.
Recourants
1.
A.________, à ********,
2.
B.________, à ********, tous deux représentés par Me Nicolas IYNEDJIAN, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale de la mobilité et des routes DGMR, Division Finances et support, à Lausanne,
Tiers intéressé
C.________, à ********.
Objet
Divers
Recours A.________ et consorts c/ décisions de la Direction générale de la mobilité et des routes du 25 octobre 2022 et du 1er novembre 2023 relatives à un mur de soutènement sis sur la parcelle n°360 de la Commune de Gryon.
Vu les faits suivants:
A. A.________ et B.________ sont propriétaires depuis le 24 décembre 2021 de la parcelle ******** de la commune de Gryon (ci-après: la parcelle), date à laquelle ils l'ont achetée à D.________ et E.________ (ci-après: les époux D.______ et E.______). Cette parcelle de 1'390 m2, colloquée en zone d’habitation de très faible densité, supporte un bâtiment et comprend notamment une surface en nature de forêt de 380 m2. Au sud, la parcelle est bordée par la route de ******** (DP ********). Un mur de soutènement, situé sur la parcelle, est érigé le long de cette route (ci-après: le mur de soutènement).
B. Par lettre du 12 septembre 2017, la Direction générale de la mobilité et des routes (ci-après: la DGMR) a informé les propriétaires de l'époque de la parcelle, soit les époux D.______ et E.______, que des pierres du mur de soutènement se descellaient et que certaines étaient tombées sur la chaussée. Invoquant l'art. 34 de la loi sur les routes du 10 décembre 1991 (LRou; BLV 725.01), la DGMR a imparti aux époux D.______ et E.______ un délai au 1er octobre 2017 pour "procéder sans tarder à la réfection de cet ouvrage".
Par courriel du 15 septembre 2017, D.________ a répondu à la DGMR que des gardes forestiers de la commune de Gryon avaient endommagé plusieurs pierres du mur de soutènement lors de travaux d'abattage réalisés en 2010. Exposant que des arbres étaient alors directement tombés sur ledit mur, D.________ a demandé à la DGMR si ce n'était pas "à la commune de [le] remettre en état".
La DGMR ne semble pas avoir répondu à ce courriel.
Par lettre du 21 octobre 2019, la DGMR a informé les époux D.______ et E.______ qu'elle constatait que le mur de soutènement était "dans un état de détérioration avancé" et que cette situation occasionnait "un réel danger pour les usagers de la route cantonale RC ********". Invoquant toujours l'art. 34 LRou, elle leur a demandé de "procéder sans tarder à la réfection de ce mur".
Par lettre du 2 août 2021, la DGMR a mis en demeure les époux D.______ et E.______ de procéder à la réfection du mur en leur impartissant un ultime délai au 27 septembre 2021 pour s'exécuter. Il était précisé qu'à défaut, la DGMR procéderait aux travaux par substitution sur la base de l'art. 59 al. 1 LRou.
Par lettre du 25 octobre 2022, toujours adressée aux époux D.______ et E.______ mais cette fois-ci à leur adresse à ********, localité de la commune d'********, la DGMR leur a imparti un nouveau délai au 25 novembre 2022 pour procéder aux travaux de réfection du mur. Il était à nouveau précisé qu'à défaut, la DGMR procéderait par substitution et à leur frais à ces travaux. Aucune lettre similaire ou copie de cette lettre n'a été adressée par la DGMR à A.________ et B.________, qui étaient les seuls propriétaires de la parcelle depuis le 24 décembre 2021.
C. Entre le 13 mars et le 17 mai 2023, la DGMR a mis en œuvre F.________ pour exécuter des travaux de réfection du mur de soutènement. Selon un décompte final du 13 juin 2023 adressé à la DGMR, le coût total des travaux s'est élevé à 115'000 francs. Les travaux ont notamment consisté en un démontage du mur, à son coffrage et à son bétonnage. Selon des photographies versées au dossier, le mur de soutènement a été entièrement remis à neuf sur toute sa longueur.
D. Par courrier recommandé du 24 août 2023, intitulé "Gryon – RC ******** IL-S – Parcelle n° ******** – Réfection d'un mur de soutènement", la DGMR a indiqué à A.________ et B.________ qu'elle avait effectué des "travaux de sécurisation" sur leur bien-fonds. La DGMR précisait qu'elle avait informé à plusieurs reprises "les anciens propriétaires de votre bien-fonds, les époux D.______ et E.______, de la nécessité de réparer cet ouvrage (le mur de soutènement)". Il était ensuite indiqué ce qui suit:
"Conformément à l'art. 200 al. 1 du Code des obligations (RS 200, CO), vous devez ou auriez dû être informés de l'état manifestement dégradé du mur (défaut) au moment de la vente. Nous souhaiterions dès lors savoir si tel est bien le cas, sachant que le coût de cette réfection vous incombe à la suite de l'achat de cette parcelle.
A défaut et considérant les frais relativement élevés de cette réfection que nous allons prochainement vous refacturer, nous vous proposons de nous faire parvenir une proposition de remboursement du montant dû d'ici au 22 septembre prochain. Sans réponse de votre part dans le délai imparti, nous procéderons aux démarches utiles au remboursement dudit montant."
La même lettre a été adressée une nouvelle fois à A.________ et B.________ par courrier recommandé du 6 septembre 2023.
Par courrier recommandé du 14 septembre 2023, A.________ et B.________ ont notifié aux époux D.______ et E.______ un avis des défauts, faisant état de la lettre du 6 septembre 2023 de la DGMR.
Par lettre du 19 septembre 2023, la DGMR a imparti à A.________ et B.________ un délai de trente jours pour procéder au remboursement des frais de réfection du mur de soutènement, soit 115'000 fr., "ou, à tout le moins, de contacter dans ce même délai, M. G.________, voyer, afin de discuter, le cas échéant, des modalités de paiement". En substance, la DGMR a exposé à A.________ et B.________ qu'ils ne pouvaient pas ignorer l'état déplorable du mur de soutènement lors de leur achat de la parcelle, à tout le moins s'ils avaient examiné le bien immobilier avec une attention suffisante. Il était précisé que "faute de réponse positive de votre part dans le délai imparti, des poursuites seront ouvertes à votre encontre".
Par lettre du 25 septembre 2023, le conseil de A.________ et B.________ a requis de pouvoir consulter le dossier de la cause. Par lettre du 5 octobre 2023, il a requis une prolongation d'un mois du délai qui était imparti à ses mandants dans la lettre du 6 septembre 2023 pour formuler une proposition de remboursement et informer la DGMR de la connaissance ou non par ses clients de l'état du mur de soutènement au moment de l'achat de la parcelle.
E. Par lettre du 1er novembre 2023, intitulée "Décision – Commune de Gryon [...]", envoyée par pli simple et reçue le 6 novembre 2023, la DGMR a fixé un nouveau délai au 31 décembre 2023 à A.________ et B.________ pour procéder au remboursement des frais de réfection du mur, soit 115'000 francs.
F. Par acte du 6 décembre 2023, A.________ et B.________ (ci-après: les recourants) ont déposé un recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après CDAP). Le recours a été déposé contre la décision du 1er novembre 2023 de la DGMR, contre la décision de la DGMR du 22 [recte 25] octobre 2022 adressée aux époux D.______ et E.______ et contre l'absence de décision de constatation de l'inexécution et d'attribution des travaux à un tiers. Principalement, les recourants concluent, d’une part, à ce qu'il soit constaté la nullité de la décision du 25 octobre 2022 et que ses conséquences leur sont inopposables et, d’autre part, à la réforme de la décision du 1er novembre 2023 en ce que sens qu'elle leur est inopposable et que les coûts de réfection du mur de soutènement doivent être supportés par l'Etat de Vaud, la commune de Gryon et/ou les époux D.______ et E.______. Subsidiairement, ils concluent, d’une part, à l’annulation de la décision du 25 octobre 2022 et à ce qu’il soit déclaré que ses conséquences leur sont inopposables et, d’autre part, à l’annulation de la décision du 1er novembre 2023 et au renvoi de la cause en première instance pour qu’une nouvelle décision soit prise dans le sens des considérants. Plus subsidiairement, ils concluent, d’une part, à l’annulation de la décision du 25 octobre 2022 et au renvoi de la cause en première instance pour qu’une nouvelle décision soit prise dans le sens des considérants et, d’autre part, à l’annulation de la décision du 1er novembre 2023 et au renvoi de la cause en première instance pour qu’une nouvelle décision soit prise dans le sens des considérants.
Le 15 janvier 2024, la DGMR (ci-après aussi: l'autorité intimée) a déposé sa réponse au recours. Elle conclut à son rejet.
Les recourants et l'autorité intimée ont encore répliqué et dupliqué les 14 et 21 février 2024.
Considérant en droit:
1. La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; BLV 173.36) est ouverte contre les décisions rendues par les autorités administratives (art. 92 al. 1 LPA-VD); la notion de décision est définie à l'art. 3 LPA-VD. La DGMR est une autorité administrative au sens de cette disposition. Le 1er novembre 2023, elle a choisi de rendre une décision ayant pour objet de créer une obligation à la charge des recourants, consistant au paiement d'une somme d'argent (cf. art. 3 al. 1 let. a LPA-VD). Cet acte peut donc faire l'objet d'un recours de droit administratif. Les recourants ont manifestement qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Leur recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il satisfait aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. art. 79 LPA-VD). Il y a dès lors lieu d'entrer en matière.
Pour ce qui est de la décision du 25 octobre 2022 adressé aux époux D.______ et E.______ (décision impartissant un délai au 25 novembre 2022 pour procéder aux travaux de réfection du mur avec une menace d’exécution par substitution), on relève que le recours est sans objet puisque les travaux ont été exécutés par substitution au printemps 2023. Il n’est par conséquent pas nécessaire de se prononcer sur la recevabilité du recours en tant qu’il porte sur cette décision.
2. Le litige porte sur la prise en charge des frais de réfection d'un mur de soutènement situé sur une parcelle dont les recourants sont propriétaires. Invoquant les art. 34 et 35 al. 2 et 3 LRou, l'autorité intimée leur réclame le remboursement desdits frais qu'elle a assumés.
a) Les art. 34 et 35 LRou disposent ce qui suit:
" Art. 34
Murs de soutènement
Pour les routes existantes, l'entretien des murs de soutènement est à la charge du propriétaire du terrain soutenu, sauf convention ou décision contraire.
Art. 35
Terrains instables; ouvrages défectueux
1 Lorsque les fonds voisins d'une route sont menacés d'éboulement ou de glissement naturel, l'Etat ou la commune a le droit d'y exécuter, à ses frais, les travaux utiles.
2 Si le danger d'éboulement ou de glissement provient du fait du propriétaire ou d'un tiers, l'Etat ou la commune somme celui-ci de procéder aux travaux nécessaires. En cas d'urgence, l'Etat ou la commune agit d'office aux frais du propriétaire ou du tiers responsable.
3 La règle de l'alinéa qui précède est applicable par analogie lorsqu'une construction, un ouvrage défectueux ou un arbre crée un danger pour la route."
Par ailleurs, l'art. 59 al. 1 LRou dispose ce qui suit:
"Art. 59 Mesures d'exécution
a) Principe
1 Lorsqu'un propriétaire ou un usager ne donne pas suite aux mesures ordonnées en vertu de la présente loi, l'autorité compétente peut les exécuter d'office et aux frais de celui-ci."
L'art. 34 LRou est une règle de droit matériel au sujet de l'entretien des murs de soutènement. Il permet de déterminer la responsabilité du propriétaire du terrain soutenu, en cas de dommage causé par un mauvais entretien d'un mur (CDAP AC.2023.0021 du 1er mars 2024 consid. 2d).
L'art. 35 al. 1 LRou permet à la collectivité publique d'exécuter, à ses frais – mais pas aux frais de tiers – des travaux sur des fonds voisins d'une route, en cas de risque non imputable au propriétaire voisin. L'art. 35 al. 2 LRou règle une autre hypothèse, à savoir celle où le danger d'éboulement ou de glissement provient du fait du propriétaire ou d'un tiers. Dans ce cas, la loi permet à l'autorité de prononcer une décision administrative, sommant le propriétaire (ou le tiers) de procéder aux travaux nécessaire (1ère phrase de l'alinéa 2). L'art. 35 al. 2, 2e phrase LRou réserve l'exécution immédiate ou anticipée, comme l'art. 92 al. 3 LATC, en cas d'urgence particulière.
L'art. 59 LRou est une clause générale relative à l'exécution par substitution. Son al. 1 permet à l'autorité compétente de procéder par substitution aux mesures ordonnées en vertu de la présente loi, notamment en vertu d'une décision prononcée sur la base de l'art. 35 al. 2 LRou, lorsqu'un propriétaire n'y donne pas suite. Ainsi, comme cela ressort expressément de l'art. 59 al. 1 LRou, l'autorité doit avoir prononcé une décision de base, fondée sur la loi sur les routes, à laquelle le propriétaire n'a pas donné suite, avant qu'elle puisse procéder elle-même, ou en confier la tâche à un tiers, à la prestation inexécutée par l'administré (CDAP AC.2023.0021 du 1er mars 2024 consid. 2d).
On relèvera également ici que selon un principe général du droit, valable pour tous les domaines du droit, notamment pour le droit administratif, principe déduit de l'art. 9 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), qui protège la bonne foi du citoyen dans ses relations avec l'Etat, l'absence de notification ou une notification irrégulière d'une décision ne peut entraîner de préjudice aux destinataires concernés (cf. arrêts TF 1C_268/2021 du 25 novembre 2021 consid. 2.1; 2C_318/2009 du 10 décembre 2009 consid. 3.3; cf. aussi arrêts CDAP AC.2021.0116 du 6 juillet 2022 consid. 3a; AC.2019.0389 du 31 mars 2021 consid. 3a et les références citées).
b) En l'espèce, force est de constater que l'autorité intimée n'a pas sommé les recourants de procéder aux travaux de réfection nécessaires avant de procéder par substitution aux mesures ordonnées. En effet, les recourants n'ont reçu aucune décision leur impartissant un délai pour procéder à ces travaux, à l'inverse des anciens propriétaires. Il s'ajoute à cela que l'autorité intimée n'a informé les recourants de la situation que les 24 août et 6 septembre 2023, alors même que les travaux de réfection du mur de soutènement étaient déjà terminés depuis plusieurs mois. De plus, rien n'indique que les recourants aient été informés par les époux D.______ et E.______ des lettres de la DGMR des 12 septembre 2017, 21 octobre 2019, 2 août 2021 ou encore du 25 octobre 2022. On notera au demeurant que cette dernière décision, qui constatait que les travaux de réfection n'avaient pas été entrepris, et fixait un dernier délai au 25 novembre 2022 pour procéder aux travaux de réfection du mur a été adressée aux époux D.______ et E.______, alors même que les recourants étaient déjà propriétaires de la parcelle. Là-encore, rien n'indique que cette lettre ait été transmise aux recourants. Ces derniers ont d'ailleurs immédiatement fait notifier un avis des défauts aux époux D.______ et E.______ dès la réception de la lettre du 6 septembre 2023 de la DGMR, ce qui parait bien démontrer qu'ils n'étaient pas informés de l'état du mur de soutènement. Il n'est donc pas possible d'opposer ces décisions, singulièrement celle du 25 octobre 2022 prononçant l’exécution par substitution, aux recourants puisqu'elles ne leur ont pas été régulièrement notifiées.
En conséquence, il y a lieu d'admettre qu'une des conditions pour procéder aux travaux par substitution faisait défaut lorsque les travaux ont été réalisés au printemps 2023 (art. 59 al. 1 LRou) puisqu'aucune décision de base, indiquant qu'à défaut de procéder aux travaux de réfection, l'autorité y procéderait elle-même ou par un tiers, n'a été régulièrement notifiée aux recourants, alors même qu’ils étaient propriétaires de la parcelle 360 depuis le 24 décembre 2021.
3. Demeure litigieuse la question de savoir si l'autorité intimée pouvait passer outre cette condition, en se prévalant de l'urgence au sens de l'art. 35 al. 2 2ème phrase LRou.
a) A ce titre, il paraît utile de rappeler que dans sa jurisprudence propre à l'art. 92 al. 3 LATC, qui est une disposition similaire à l'art. 35 al. 2 2ème phrase LRou, la cour de céans a relevé que cette norme ne justifiait pas qu'en l'absence d'une décision préalable sur les travaux de consolidation à effectuer par un propriétaire sur son immeuble, l'autorité puisse effectuer d'office ces travaux, pendant plusieurs semaines, sans sommation et en invoquant simplement l'urgence. En effet, cela reviendrait à priver l'administré de la possibilité d'exécuter l'obligation lui-même, ou par le truchement d'une entreprise choisie et surveillée par lui (CDAP AC.2023.0021 du 1er mars 2024 consid. 2c). A cet égard, il y a lieu de tenir compte du fait que dans le cadre d'une exécution par substitution, la collectivité publique qui est contrainte d'intervenir, n'a pas à traiter l'affaire comme si elle était elle-même mandatée par le propriétaire déficient. Ce n'est pas son affaire que de tout mettre en œuvre pour sauvegarder les intérêts de celui qui l'oblige à agir en raison de sa mauvaise volonté ou de son incurie. Seule la négligence grave peut lui être reprochée dans la manière de mandater l'entreprise choisie et d'exécuter sa décision. Dans ce cadre, elle n'a pas à se soucier de trouver la solution la plus judicieuse ou la moins chère pour faire cesser le trouble causé par le perturbateur (cf. arrêts AC.2012.0368 du 31 mars 2014; AC.2011.0030 précité; cf. en outre RDAF 2006 I, pp. 67 à 72).
b) En l'espèce, il faut déjà relever qu'alors même qu'un dernier délai au 25 novembre 2022 avait été imparti aux époux D.______ et E.______ pour procéder aux travaux de réfection, l'entreprise mise en œuvre par l'autorité intimée n'est intervenue qu'à compter du 13 mars 2023, soit près plus de trois mois et demi après le délai qui était imparti aux époux D.______ et E.______. On peut s'étonner que l'autorité intimée n'ait pas informé les recourants de l'état du mur de soutènement pendant ce laps de temps.
Par ailleurs, il y a lieu de constater que l'état de détérioration du mur de soutènement avait déjà signalé par l'autorité intimée dans une première correspondance du 12 septembre 2017. Près de deux années plus tard, alors qu'aucune suite n'avait été donnée à sa correspondance du 12 septembre 2017, l'autorité intimée constatait dans une lettre du 21 octobre 2019 "un état de détérioration avancé" qui occasionnait "un réel danger pour tous les usagers de la route". Ce n'est ensuite que le 2 août 2021, plus de 20 mois plus tard que la DGMR a mis en demeure les époux D.______ et E.______ de procéder à des travaux de réfection. Elle attendra encore plus d'une année avant de leur impartir un ultime délai au 25 novembre 2022 pour procéder aux travaux. Il y a donc lieu de relativiser fortement l'urgence dont se prévaut aujourd'hui l'autorité intimée, qui n'est au demeurant établie par aucune pièce. Rien n'indique que l'état du mur de soutènement se soit encore dégradé entre le 25 novembre 2022 et le début des travaux en mars 2023, pour permettre à l'autorité d'intervenir d'urgence. Il apparaît bien plutôt que les travaux ont commencé parce que les époux D.______ et E.______ n'ont pas donné suite au dernier délai imparti par la DGMR. Or, les époux D.______ et E.______ n'étaient plus propriétaires de la parcelle depuis décembre 2021, ce que la DGMR aurait dû constater par un simple contrôle au registre foncier.
La cour de céans considère dès lors que l'état du mur de soutènement, qui est dégradé depuis plusieurs années, ne dispensait pas l'autorité intimée d'avertir les propriétaires concernés, à savoir les recourants, de la nécessité d'exécuter des travaux de réfection et de leur donner un délai à cet effet avant de procéder par substitution à ces derniers.
4. a) Les considérants qui précèdent scellent à eux seuls l'issue du recours. Il y a en effet lieu de retenir que l'autorité intimée ne peut pas, comme elle l’a fait par la décision attaquée, exiger des recourants qu'ils lui remboursent les frais de réfection du mur de soutènement en se fondant sur des dispositions de droit public cantonal, en particulier sur les art. 34, 35 et 59 LRou ainsi que sur l'art. 92 LATC. Il y a donc lieu d'annuler la décision du 1er novembre 2023.
En revanche, en l'absence d'intérêt pour les recourants (art. 75 let. a LPA-VD), il n'appartient pas à la Cour de céans de réformer la décision du 1er novembre 2023 en mettant les frais de réfection du mur de soutènement à charge de l'Etat de Vaud, de la commune de Gryon ou encore des époux D.______ et E.______.
Enfin, on a vu que le recours est sans objet en tant qu’il vise la décision du 25 octobre 2022 adressée aux époux D.______ et E.______ puisque les travaux ont été exécutés par substitution au printemps 2023.
b) Le présent arrêt est rendu sans frais (art. 49 al. 1 et 52 LPA‑VD). Les recourants qui ont procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, ont droit à des dépens, à la charge de l’Etat de Vaud (art. 55 al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est sans objet en tant qu’il est dirigé contre la décision de la Direction générale de la mobilité et des routes du 25 octobre 2022.
II. Le recours est admis en tant qu’il est dirigé contre la décision de la Direction générale de la mobilité et des routes du 1er novembre 2023 et cette décision est annulée.
III. Il n’est pas perçu d’émolument judiciaire.
IV. L’Etat de Vaud, par l’intermédiaire de la caisse de la Direction générale de la mobilité et des routes, versera à A.________ et B.________, solidairement entre eux, une indemnité de 2000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 30 mai 2024
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.