TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 mars 2024
Composition
M. Alain Thévenaz, président; Mme Imogen Billotte et M. André Jomini, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourant
A.________, à ********, représenté par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), représenté par sa Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Blonay - Saint-Légier, à Blonay, représentée par Me Denis SULLIGER, avocat à Vevey.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ c/ décision du Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) du 5 septembre 2023 approuvant la prolongation de la zone réservée cantonale (parcelles nos 1455 et 1458 de la Commune de Blonay - Saint-Légier).
Vu les faits suivants:
A. A.________ est propriétaire de la parcelle no 1458 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Blonay - Saint-Légier. D'une surface de 3'733 m2, cette parcelle supporte un bâtiment d'habitation (ECA no 354) de 55 m2. La commune de Blonay - Saint-Légier résulte de la fusion, effective depuis le 1er janvier 2022, de deux anciennes communes, celles de Saint-Légier - La Chiésaz et de Blonay. Les plans d'affectation de ces anciennes communes et leurs règlements sont toujours en vigueur. La parcelle no 1458 est affectée en zone de protection des sites du secteur B de l'Eglise de la Chiésaz et du Château de Blonay selon la réglementation du plan des zones de Saint-Légier - La Chiésaz, approuvée par le Conseil d'Etat dans sa séance du 13 mai 1983.
B. Le 7 avril 2017, A.________ a déposé une demande de permis de construire pour deux villas individuelles avec garages enterrés sur la parcelle no 1458. Le dossier de la demande de permis de construire a été mis à l'enquête publique du 13 octobre au 13 novembre 2017. Le Service du développement territorial (SDT – actuellement: la Direction générale du territoire et du logement [DGTL]) a formé opposition le 9 novembre 2017.
C. Le SDT a ensuite élaboré un projet de zone réservée cantonale sur la parcelle no 1458 ainsi que sur la parcelle voisine no 1455. Selon l'art. 1 du règlement (RZR), "[l]a zone réservée est destinée à rendre inconstructible, provisoirement les parcelles no 1455 et no 1458 du cadastre de la commune comprises dans la zone définie par le plan". La durée initiale de la zone réservée est de cinq ans à compter de sa mise en vigueur, une prolongation de trois ans étant possible (art. 4 RZR).
Par décision du 7 septembre 2018, le Département du territoire et de l'environnement (DTE – actuellement: le Département des institutions, du territoire et du sport [DITS]) a approuvé, sous réserve des droits des tiers, la zone réservée cantonale sur les parcelles nos 1455 et 1458. A.________ n'a pas recouru contre cette décision.
D. Par décision du 4 novembre 2019, le Conseil communal de Saint-Légier - La Chiésaz a instauré des zones réservées pour différents secteurs situés sur le territoire de cette ancienne commune. L'objectif était de bloquer la délivrance de nouveaux permis de construire pour une durée de cinq ans, prolongeable de trois ans au maximum. La parcelle no 1458 est comprise dans le périmètre de cette zone réservée.
Le plan de zones réservées communales a été approuvé par le département cantonal compétent le 7 juillet 2020. A.________ n'a pas contesté cette zone réservée communale.
E. En 2023, la DGTL a procédé à une modification du règlement de la zone réservée cantonale (RZR), singulièrement de son art. 4. Selon cette disposition, dans sa nouvelle teneur, "la zone réservée est prolongée de 3 ans, elle s'applique jusqu'au 7 septembre 2026". La DGTL a rédigé un "Rapport d'aménagement (selon article 47 OAT)", du 27 juin 2023, qui décrit notamment le contexte et les objectifs de cette modification. À propos du dimensionnement des zones à bâtir, il expose ce qui suit (p. 1):
"La Commune de Blonay - Saint-Légier dispose d'une zone à bâtir surdimensionnée. Elle a entrepris des démarches afin de réviser son plan d'affectation communal. La révision du plan d'affectation communal n'est pas encore aboutie.
La révision du plan d'affectation communal ne pourra être réalisée avant l'échéance de la zone réservée cantonale.
Dès lors, la zone réservée cantonale, approuvée et entrée en vigueur pour 5 ans le 7 septembre 2018 doit être prolongée, tel que prévu dans le règlement."
Il est précisé que "[l]a prolongation de la présente zone réservée cantonale a pour objectif de permettre à la Municipalité de continuer à réfléchir sereinement au dimensionnement de sa zone d'habitation et mixte et d'éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou plus difficiles" (rapport 47 OAT, p. 5 s.). La DGTL relève à ce propos ce qui suit (p. 6):
"Bien que la procédure de révision du plan d'affectation communal ait débuté, elle n'a pas encore abouti à une mise en vigueur d'un plan d'affectation communal respectant la mesure A11 Zones d'habitation et mixtes de la 4e adaptation du Plan directeur cantonal. La prolongation de la zone réservée cantonale se justifie parce que les efforts entrepris par la commune dans sa révision ne sont pas suffisants."
F. La modification projetée a été mise à l'enquête publique du 1er au 30 juillet 2023. A.________ a formé opposition le 20 juillet 2023. Une séance de conciliation a eu lieu le 30 août 2023, en présence du DITS, de la DGTL, de la commune et de l'opposant.
Par décision du 5 septembre 2023, le DITS a levé l'opposition formée par A.________ et approuvé, sous réserve des droits des tiers, la modification du règlement de la zone réservée cantonale sur les parcelles nos 1455 et 1458, prolongeant la durée de la zone réservée cantonale de trois ans, soit jusqu'au 7 septembre 2026.
G. Agissant le 6 octobre 2023 par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal d'annuler la décision du DITS. Subsidiairement, il conclut à la réforme de cette décision en ce sens que son opposition est admise et la prolongation de la zone réservée cantonale sur la parcelle no 1458 est refusée, la zone réservée cantonale n'ayant plus d'effet.
Dans sa réponse du 4 décembre 2023, la Municipalité de Blonay - Saint-Légier conclut au rejet du recours.
Le 19 décembre 2023, le DITS, représenté par la DGTL, a répondu au recours en concluant à son rejet.
Le 14 février 2024, le recourant a répliqué, en confirmant ses conclusions.
Considérant en droit:
1. Le recours est dirigé contre une décision du département cantonal en charge de l'aménagement du territoire portant sur la modification du règlement d'un plan de zone réservée (art. 46 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]), l’adoption d’un tel plan suivant la procédure d’approbation d’un plan d'affectation cantonal au sens des art. 11 ss LATC (art. 46 al. 2 LATC). Cette décision, par laquelle il est également statué sur les oppositions, est susceptible d'un recours au Tribunal cantonal (art. 15 LATC). Ce recours est le recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD) et il respecte les exigences légales de motivation (en particulier art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le propriétaire touché, qui a formé opposition, a manifestement la qualité pour recourir (art. 75 al. 1 let. a LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2. Le recourant estime que la mesure litigieuse (prolongation d'une zone réservée cantonale) est disproportionnée, car sa parcelle no 1458 fait déjà l'objet d'une zone réservée communale.
a) Selon l'art. 27 LAT, s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai (al. 2). Le droit vaudois prévoit que la commune ou le département cantonal peuvent établir des zones réservées pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum (cf. art. 46 al. 1 LATC). L'établissement d'une zone réservée répond à un intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier un plan d'aménagement, que celui-ci soit ou non conforme au droit. Il s'agit en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de construction viennent entraver cette liberté (TF 1C_410/2022 du 4 décembre 2023 consid. 2.1; TF 1C_9/2023 du 1er décembre 2023 consid. 3.2).
Une zone réservée au sens de l'art. 46 LATC ou au sens de l'art. 27 LAT auquel il renvoie, est une mesure conservatoire, qui permet notamment d'interdire temporairement toute construction. Elle équivaut à un plan d'affectation et entraîne des restrictions à la propriété (TF 1C_142/2022 du 7 juin 2023 consid. 2.2.2). Le principe de la proportionnalité exige cependant que cette mesure soit limitée dans le temps. L'art. 27 al. 2 LAT limite de ce point de vue la durée de la zone réservée à cinq ans au maximum, sous réserve d'une prolongation de ce délai par le droit cantonal. Le droit vaudois est clair à ce propos: la durée initiale d'une zone réservée est de cinq ans au maximum et une prolongation est possible pour une durée de trois ans au maximum (art. 46 al. 1 LATC).
Selon le Tribunal fédéral, la zone réservée ne peut être prolongée que pour autant que l'objectif qu'elle poursuit, qui est de préserver la liberté de l'autorité planificatrice, soit respecté (TF 1C_440/2019 du 7 janvier 2020 consid. 4.3.2 et les réf. cit.). La zone réservée doit pouvoir remplir son but pendant toute la durée de la procédure de planification. Elle ne doit pas servir à repousser indéfiniment la mise à l'enquête ou l'adoption de la nouvelle réglementation et s’avère injustifiée si elle se prolonge pour toute autre raison que celle d'être au service de l'adoption de la nouvelle planification (TF 1C_440/2019 précité consid. 5.2). Au moment de l'instauration de la zone réservée, l'autorité en charge de l'aménagement du territoire n'est en général pas capable d'anticiper toutes les difficultés politiques et pratiques qui peuvent naître dans le cadre de la procédure de planification. Si elle ne disposait pas de la possibilité de prolonger la zone réservée, l'autorité compétente serait contrainte de fixer soit une durée qui apparaît trop courte pour assurer l'élaboration de la future planification – ce qui serait contraire à l'art. 27 LAT –, soit une durée qui, au regard de l'état des connaissances au moment de l'adoption de la zone réservée, semble injustement longue – ce qui contreviendrait à la garantie de la propriété (TF 1C_440/2019 précité consid. 4.3.2). La CDAP a récemment jugé que si le droit cantonal permet la prolongation d'une zone réservée, il faut en prouver la nécessité en fonction des circonstances particulières; une "prolongation par précaution", c'est-à-dire la fixation d'une zone réservée dont la durée est d’emblée de plus de cinq ans, n'est donc pas conforme à l'art. 27 LAT (CDAP AC.2022.0334 du 10 novembre 2023 consid. 2c).
b) En l'occurrence, le recourant ne conteste pas vraiment la zone réservée dans son principe. Il n'a du reste recouru ni contre l'instauration de la zone réservée cantonale, ni contre celle, subséquente, de la zone réservée communale. On ne peut nier que la mesure litigieuse, soit la prolongation de la zone réservée cantonale, repose sur des motifs sérieux et objectifs. Comme le relève de manière pertinente la DGTL, les conditions qui prévalaient lors de son instauration perdurent: le surdimensionnement des zones à bâtir de la commune de Blonay - Saint-Légier n'est pas remis en cause. La surcapacité d'accueil s'est même aggravée depuis l'adoption de la zone réservée cantonale litigieuse. Quant à la parcelle no 1458, il y a lieu, dans le cadre de la planification d'affectation, de mener une réflexion approfondie en lien avec le futur régime applicable à ce bien-fonds, eu égard à ses caractéristiques et à sa situation dans le territoire communal. La DGTL n'a ainsi pas prolongé la zone réservée pour une raison autre que celle d'être au service de l'adoption du nouveau plan d'affectation communal (PACom): il s'agit toujours de garantir à l'autorité communale la liberté de planifier, en évitant qu'un projet de construction ne vienne entraver cette liberté. En ce sens, la mesure litigieuse satisfait à l'exigence d'aptitude découlant du principe de la proportionnalité. Il reste à déterminer si elle remplit la condition de la nécessité, ce que conteste le recourant.
La présente occurrence a ceci de particulier que la parcelle no 1458 est soumise à la réglementation de deux zones réservées distinctes, soit une zone réservée cantonale, approuvée initialement par le département compétent le 7 septembre 2018, et une zone réservée communale, approuvée le 7 juillet 2020. La portée matérielle de ces deux régimes est identique (sous réserve des rares exceptions possibles, non déterminantes en l’espèce, cf. art. 3 RZR cantonale et art. 3 RZR communale): il s'agit de rendre la parcelle du recourant inconstructible, en bloquant la délivrance de nouveaux permis de construire pour une durée (initiale), dans les deux cas, de cinq ans, prolongeable de trois ans. En vertu de la jurisprudence cantonale, le dies a quo du délai de cinq ans est la date d'approbation de la zone réservée par le département cantonal compétent, nonobstant un éventuel recours (cf. CDAP AC.2022.0334 du 10 novembre 2023 consid. 2c; cf. ég. TF 1C_14/2022 du 7 juin 2023 consid. 2).
À première vue, à la lumière de la jurisprudence récente de la CDAP (arrêt AC.2022.0334 du 10 novembre 2023), l'adoption successive d'une zone réservée cantonale, pour cinq ans dès le 7 septembre 2018, puis d'une zone réservée communale, pour cinq ans dès le 7 juillet 2020, ne paraît pas conforme au principe de l'art. 27 al. 2 LAT, qui veut que la zone réservée ne puisse être prévue que pour cinq ans au plus, avant l'examen concret de la nécessité d'une prolongation de trois ans au maximum. Il n'y a cependant pas lieu d'examiner la validité du plan de zones réservées communales, qui s'est superposé en 2020 à la zone réservée cantonale, et que le recourant n'a pas contesté devant la CDAP. L'objet du litige réside en effet dans la prolongation de la zone réservée cantonale, à teneur du nouvel art. 4 RZR, jusqu'au 7 septembre 2026. Une telle mesure n'est pas davantage conforme au droit fédéral: elle aurait en effet pour résultat de porter la durée de la zone réservée cantonale au-delà de la validité de la zone réservée communale (le 7 juillet 2025), sans toutefois que l'autorité compétente examine concrètement si, à l'échéance de cette dernière, la mesure conservatoire est toujours justifiée. Autrement dit, la modification litigieuse a le caractère d'une "prolongation par précaution" qui, de fait, prive le recourant d'une évaluation concrète de la nécessité de la mesure conservatoire à l'expiration de la zone réservée communale. Il y a ainsi lieu d'admettre que l'autorité intimée n'a pas établi la nécessité de la mesure litigieuse, en particulier au regard des effets actuels – de même nature conservatoire – que déploie déjà, sur la parcelle no 1458, la zone réservée communale. Comme telle, la prolongation de la zone réservée cantonale n'est à ce stade pas nécessaire et contrevient au principe de la proportionnalité.
Aussi le grief de violation du droit fédéral présenté par le recourant est fondé, ce qui conduit à l'admission du recours. Pour ce motif, il n'y a pas lieu d'examiner les autres griefs soulevés par le recourant.
3. Il s'ensuit que le recours doit être admis et que la décision rendue par le département cantonal doit être annulée. Cela signifie, concrètement, que la seule mesure conservatoire applicable en l'état à la parcelle no 1458 est la zone réservée communale de 2020. L'annulation partielle de la décision attaquée n'a en revanche aucun effet sur la zone réservée cantonale en tant qu'elle vise la parcelle voisine no 1455, cette dernière n'étant pas soumise à la zone réservée communale.
Vu l'issue de la cause, il est renoncé à la perception d'un émolument judiciaire (art. 52 LPA-VD). Le recourant, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat, a droit à des dépens, à la charge de l'Etat (cf. art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 5 septembre 2023 par le Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), en tant qu'elle porte sur la prolongation de la zone réservée cantonale sur la parcelle no 1458, est annulée.
III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV. Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à verser au recourant A.________ à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de Vaud, par la caisse de la Direction générale du territoire et du logement (DGTL).
Lausanne, le 19 mars 2024
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.