TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 15 janvier 2025
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; M. Pascal Langone et M. Alain Thévenaz, juges; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.
Recourants
1.
A.________, à ********,
2.
B.________, à ********,
3.
C.________, à ********,
4.
D.________, à ********, tous représentés par Me Adrienne FAVRE, avocate à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), représenté par la Direction générale du territoire et du logement, à Lausanne,
2.
Conseil communal de Bottens, représenté par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ et consorts c/ décisions du Conseil communal de Bottens, du 17 mai 2021, et du Département des institutions, du territoire et du sport, du 31 août 2023, adoptant, respectivement approuvant, le plan d'affectation communal de Bottens
Vu les faits suivants:
A. Le territoire de la commune de Bottens est régi par un plan général d'affectation (ci-après: PGA) approuvé par le Conseil d'Etat le 26 novembre 1982 et modifié le 9 mars 1994, un plan fixant la limite des constructions approuvé par le Conseil d'Etat le 9 mars 1994, ainsi que plusieurs plans partiels d'affectation, dont le plan partiel d'affectation (ci‑après: PPA) "Au Carro Nord", en vigueur depuis le 17 mars 2008. L'affectation des zones est définie dans le règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions (ci-après: RPGA) approuvé par le Conseil d'Etat le 9 mars 1994.
B. A.________, B.________, C.________ et D.________ sont copropriétaires de la parcelle n° 60 de la commune de Bottens. Bordée par la route de Froideville, cette parcelle est située au cœur d'un quartier bâti au sud du village. D'une surface de 13'478 m2, elle est en nature de champ, pré, pâturage. Elle est classée en zone intermédiaire selon le PGA. A teneur de l'art. 39 RPGA, les zones intermédiaires s'étendent aux terrains dont l'affectation sera définie ultérieurement (al. 1). En tant que telles, ces zones sont inconstructibles, cependant, des plans partiels d'affectation ou des plans de quartier peuvent y être établis, dans les limites fixées par les articles 48 et 51 de la LATC (al. 2).
Une portion de la parcelle n° 60, d’une surface de 1'945 m2, a fait l'objet d'une division parcellaire en 2008 et a été cédée à la nouvelle parcelle n° 955. Cette portion est comprise dans le périmètre du PPA "Au Carro Nord" et elle est constructible, à teneur de ce plan. Le 24 février 2005, les propriétaires de la parcelle n° 60 avaient conclu avec la commune de Bottens une convention réglant les modalités de mise en œuvre du PPA. Dans ce cadre, ils s'étaient engagés à constituer, à leurs frais et sans indemnité, toutes les servitudes assurant le droit de la commune en ce qui concerne les aménagements prévus pour les eaux claires et eaux usées, ainsi que l'eau potable et les bornes hydrantes (cf. ch. 3.9.1 de la convention). La parcelle n° 955 est actuellement construite.
Au cours des années, plusieurs échanges ont eu lieu entre les propriétaires précités et les autorités communales au sujet des possibilités de développement sur la parcelle n° 60. Dans ce cadre, le 8 février 2012, la Municipalité de Bottens (ci-après: la municipalité) s'est adressée à A.________ en indiquant que les zones alors constructibles étaient suffisantes pour atteindre les limites de densité imposées par le canton. Par conséquent, aucun développement n'était prévu à moyen terme. Dans une lettre du 5 février 2014 adressée au mandataire des propriétaires de la parcelle n° 60, la municipalité a encore écrit qu'un changement d'affectation de la parcelle précitée en zone constructible ne pourrait intervenir qu'à long terme, soit au-delà de 2024.
C. La zone à bâtir de la commune de Bottens a été considérée surdimensionnée, de sorte que sa réduction a été envisagée en application de l’art. 15 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) dont la révision partielle, adoptée le 15 juin 2012, est entrée en vigueur le 1er mai 2014 (RO 2014 904). Pour mettre en œuvre les principes du droit fédéral relatifs au dimensionnement des zones à bâtir, les autorités cantonales ont notamment élaboré, lors de la 4e adaptation du Plan directeur cantonal (ci-après: PDCn), adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018, une mesure A11 intitulée "Zones d'habitation et mixtes". Celle-ci n’a pas été modifiée lors des adaptations 4bis, 4ter et 4quater du PDCn intervenues depuis lors.
Le processus de réduction de la zone à bâtir de la commune de Bottens a débuté le 27 mai 2015 avec la publication, dans la Feuille des avis officiels (FAO) du canton de Vaud, d’un avis aux propriétaires les informant de l’intention de la municipalité de réviser son PGA.
D. Le 1er juillet 2016, la municipalité a adressé un dossier de révision de son plan d'affectation communal (ci-après: PACom) au Service du développement territorial (SDT; désormais la Direction générale du territoire et du logement, DGTL) pour examen préalable. Il s’agissait de procéder à des changements d’affectation de parcelles, dans le but de redimensionner la zone à bâtir afin d’être conforme à la mesure A11 du PDCn.
Le dossier comportait le PACom et son règlement d'application (abrogeant entièrement ou partiellement les plans partiels d'affectation "Rebaton Sud", "Vieux-Village" et "Au Carro Nord", les autres plans situés hors du périmètre du PACom restant en vigueur), un nouveau plan de limites des constructions abrogeant le précédent plan du 9 mars 1994, et un rapport d'aménagement selon l'art. 47 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire ([OAT; RS 700.1]; ci-après: rapport 47 OAT).
Le 19 mai 2017, le SDT a adressé à la municipalité un rapport d’examen préalable concernant l’appréciation globale du dossier ainsi que les préavis des services cantonaux consultés. Constatant qu'il convenait de procéder à de nombreuses adaptations et à des compléments d'études dans plusieurs domaines, le SDT a indiqué qu'il n'était pas en mesure d'effectuer la pesée des intérêts requise pour évaluer la légalité du PACom et sa conformité à la planification directrice cantonale. Il a demandé à la commune de revoir et de corriger le projet, en précisant qu'il conviendrait notamment de réactualiser le calcul du dimensionnement de la zone à bâtir en fonction de l'évolution de la population et de la nouvelle mesure A11 adoptée dans le cadre de la 4e adaptation du PDCn.
Le 16 juillet 2019, le SDT a établi un second rapport d'examen préalable valant examen préliminaire au sens de l'art. 36 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions ([LATC; BLV 700.11]; disposition introduite dans le cadre de la révision de la loi entrée en vigueur le 1er septembre 2018). Dès lors que de nombreux aspects du PACom n'étaient toujours pas conformes aux dispositions légales applicables et au PDCn, ou nécessitaient des adaptations tenant compte des demandes des services cantonaux consultés, le SDT a indiqué qu'il n'était pas en mesure de rendre un préavis favorable. Il a proposé à la commune d'organiser des séances de coordination avec les services de l'Etat, portant sur les thématiques du dimensionnement de la zone à bâtir et du plan de limites de constructions.
Le projet de PACom a été modifié en concertation avec la DGTL (anciennement le SDT). Il a été mis à l'enquête publique du 19 février au 19 mars 2020. Il a suscité plusieurs oppositions parmi lesquelles celle de A.________, dont la parcelle n° 60 est classée en zone agricole.
La municipalité a tenu des séances de conciliation et apporté des modifications au PACom en réponse aux arguments soulevés par certains opposants. Elle a ensuite adressé à la DGTL une note du 19 novembre 2020 présentant les modifications apportées au projet, pour examen préalable.
Le 23 novembre 2020, la DGTL a rendu un nouveau rapport d'examen préalable concernant les modifications apportées au PACom. Elle a préavisé favorablement le projet, sous réserve de quelques adaptations à apporter (mise en forme du plan, rédaction d'un complément au rapport 47 OAT, correction d'informations cadastrales contenues dans la note du 19 novembre 2020).
Les modifications du projet de PACom ont fait l'objet d'une enquête publique complémentaire, du 2 décembre 2020 au 2 janvier 2021. Elles ont notamment suscité une opposition de A.________.
Le dossier comporte un rapport 47 OAT actualisé, établi le 21 juin 2021. Il ressort de ce rapport (cf. pp. 21 ss) que la commune de Bottens, considérée comme village hors centre, présente une surcapacité d'accueil de 183 habitants à l'horizon 2036 et que sa zone à bâtir doit en conséquence être réduite conformément aux exigences du droit fédéral et du PDCn. La stratégie de redimensionnement s'est basée en premier lieu sur le dézonage des terrains en zone à bâtir situés en dehors du territoire urbanisé, qui sont ainsi rendus à la zone agricole. La réflexion s'est poursuivie en frange du territoire urbanisé, sur des portions de parcelles non aménagées et non construites. D'après le rapport 47 OAT, le PACom permet d'atteindre un bilan équilibré des réserves en zone à bâtir, avec une capacité d'accueil résiduelle de 15 habitants.
Le rapport 47 OAT identifie les changements d'affectation ayant une incidence sur le bilan des surfaces d'assolement (ci-après: SDA; cf. pp. 31-32). Pour ce faire, les auteurs du rapport se sont basés sur le principe que la couche cantonale (geoplanet) ne peut pas être corrigée. Il en résulte des "gains" ou des "pertes" très théoriques, qui ne tiennent pas forcément compte de la réalité du terrain. Les parcelles comprises dans les secteurs 5 (selon le plan figurant en p. 30) correspondent aux zones intermédiaires, qui sont toutes affectées en zone agricole, sans que ce changement ait un impact sur le bilan des SDA. La parcelle n° 60 se situe dans un secteur 5. Les gains totaux en SDA sont évalués à 20'348 m2. Le rapport 47 OAT précise que la zone intermédiaire n'est plus une option admissible par les nouvelles prescriptions cantonales.
La municipalité a adressé au Conseil communal de Bottens (ci-après: le conseil communal) son préavis n° 2021-05 du 19 janvier 2021 relatif à la révision du PACom. Ce document reprend en substance certaines considérations exposées dans le rapport 47 OAT et présente les propositions de réponses aux oppositions.
La municipalité s'est déterminée de la façon suivante au sujet des oppositions émanant de propriétaires de parcelles sises en zone intermédiaire qui passent en zone agricole, soit notamment la parcelle n° 60:
"Pour répondre à l’impératif de la LAT et du PDCn4, en particulier à la mesure A11, la révision du Plan d’affectation a dû opérer des réductions de zones à bâtir selon l’art. 15 LAT. Les parcelles sont actuellement affectées en zone intermédiaire, ce qui ne correspond pas à une zone à bâtir selon l'art. 15 LAT mais à une zone selon l'art. 18 LAT. En raison du surdimensionnement des zones à bâtir de la commune nécessitant une réduction de celles-ci, il n'est pas envisageable de justifier une extension de la zone à bâtir sur ce type de zone. Ceci autant pour des questions de conformité à la mesure A11 (capacité d'accueil d'habitants) qu'à la mesure F12 (surfaces d'assolement). Enfin nous rappelons que dans sa version pour examen préalable, le projet proposait le maintien de la zone intermédiaire En Saint-Livre (qui concerne ces oppositions sauf celle de A.________) et que depuis lors, la zone intermédiaire n'est plus une option possible selon les nouvelles directives cantonales applicables (NORMAT)."
E. Dans sa séance du 17 mai 2021, le conseil communal a adopté le PACom et son règlement tel qu'amendé lors des délibérations (concernant la zone de verdure) et levé les oppositions. Il a également adopté le plan fixant la limite des constructions.
Le dossier a été transmis à la DGTL, pour approbation. A la demande de cette autorité, les amendements au PACom adoptés par le conseil communal ont fait l'objet d'une seconde enquête publique complémentaire, qui s'est déroulée du 5 février au 5 mars 2022 et n'a pas suscité d'opposition.
La municipalité et la DGTL ont ensuite eu des échanges au sujet de la parcelle n° 312, située en zone verte et en zone d'utilité publique, que la municipalité prévoyait de classer partiellement en zone affectée à des besoins publics 15 LAT.
F. Le dossier a été transmis au Département des institutions, du territoire et du sport (ci-après: DITS) qui, par une décision du 31 août 2023, a approuvé partiellement, sous réserve des droits des tiers, le PACom régissant le territoire de la commune de Bottens (à l'exception de la parcelle n° 312 qui conserve son ancienne affectation). Le DITS a aussi approuvé, sous réserve des droits des tiers, le plan fixant la limite des constructions.
G. Agissant le 29 septembre 2023 par la voie du recours de droit administratif, A.________, B.________, C.________ et D.________ demandent à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci‑après: CDAP), principalement, d'admettre leur recours et de réformer la décision du DITS du 31 août 2023 en ce sens que le PACom est approuvé partiellement, à l'exception de la parcelle n° 312 qui demeure en zone verte et en zone d'utilité publique, ainsi que de la parcelle n° 60 qui est classée en zone à bâtir selon l'art. 15 LAT. Subsidiairement, ils concluent à l'annulation de la décision entreprise, la cause étant renvoyée au DITS pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Dans sa réponse du 29 février 2024, la DGTL, au nom du DITS, conclut au rejet du recours. Elle a produit son dossier.
Dans sa réponse du 15 mars 2024, la municipalité, pour le conseil communal, conclut au rejet du recours. Elle a produit son dossier.
Le tribunal a tenu une audience sur place le 2 juillet 2024, en présence des parties, lesquelles ont été entendues dans leurs explications. La municipalité s'est encore déterminée le 10 juillet 2024, et les recourants ont déposé deux écritures les 19 juillet et 22 août 2024.
Considérant en droit:
1. a) La contestation porte sur un plan d'affectation communal (PACom). L'art. 34 al. 1 LATC dispose que les plans sont établis par la municipalité. Après l'enquête publique, le plan doit être transmis par la municipalité au conseil communal qui doit se prononcer et, le cas échéant, adopter le plan; ce conseil doit simultanément statuer sur les projets de réponse aux oppositions (art. 42 LATC). Ensuite, il incombe au département cantonal d'approuver le plan adopté par le conseil (art. 43 al. 1 LATC). L'art. 43 al. 2 LATC dispose alors ce qui suit: "[l]a décision du département et les décisions communales sur les oppositions sont notifiées par écrit à la municipalité et aux opposants. Ces décisions sont susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen". Le recours mentionné à l'art. 43 al. 2 LATC est le recours de droit administratif selon les art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).
En l’occurrence, les recourants contestent la décision cantonale d'approbation du PACom. On comprend cependant, à la lecture des conclusions, qu'ils demandent aussi la réforme, subsidiairement l’annulation de la décision communale d'adoption du plan, dans la mesure relative à leur parcelle n° 60.
b) D'après la jurisprudence (ATF 141 II 50 consid. 2.1; CDAP AC.2021.0351 du 11 juillet 2022 consid. 1c; AC.2020.0065 du 15 mars 2021 consid. 1), celui qui conteste un nouveau plan d'affectation a qualité pour recourir s'il a pris part à la procédure devant l'autorité précédente - en d'autres termes s'il a fait opposition pendant l'enquête publique -, s'il est atteint par la décision attaquée et s'il dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
En l’espèce, seul le recourant A.________ a formé opposition durant l'enquête publique et durant l’une des enquêtes complémentaires. Il recourt désormais conjointement avec les autres copropriétaires pour contester le classement de la parcelle n° 60 en zone agricole, mesure restreignant l'usage du bien-fonds. La question de la qualité pour recourir des autres recourants, qui n'ont pas participé à la procédure d'enquête publique, peut rester ouverte dès lors que la qualité pour recourir de A.________ est manifeste.
c) Pour le reste, déposé en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD), le recours satisfait en outre aux autres exigences légales de recevabilité (en particulier art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2. Les recourants contestent l'affectation de leur parcelle n° 60, qui passe de la zone intermédiaire à la zone agricole. Ils font tout d'abord valoir une violation de leur bonne foi, en se référant en particulier à la convention conclue le 24 février 2005 avec les autorités communales, relative à l'équipement de la parcelle n° 60 dans le cadre de la mise en œuvre du PPA "Au Carro Nord". Ils soulignent que cet équipement a nécessité un investissement financier important de leur part, d’un montant avoisinant les 95'000 francs.
a) aa) Découlant directement de l'art. 9 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 148 II 233 consid. 5.5.1; 146 I 105 consid. 5.1.1; 143 V 95 consid. 3.6.2).
Le principe de la bonne foi est l'émanation d'un principe plus général, celui de la confiance, lequel suppose que les rapports juridiques se fondent et s'organisent sur une base de loyauté et sur le respect de la parole donnée. Ce principe impose aux organes de l'Etat ainsi qu'aux particuliers d'agir conformément aux règles de la bonne foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou abusif (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1; CDAP AC.2021.0405 du 16 mai 2023 consid. 1; AC.2019.0142 du 4 mai 2020 consid. 4a).
bb) Selon la jurisprudence, des démarches entreprises par une commune pour équiper un quartier ne peuvent pas être interprétées comme une assurance concrète quant à la constructibilité des parcelles concernées. Ces démarches n'empêchent pas l'autorité communale d'envisager par la suite une modification de la planification en vigueur, compte tenu notamment de l'évolution de la législation (TF 1C_288/2023 du 24 juin 2024 consid. 4.2; CDAP AC.2021.0405 précité).
b) Dans le cas présent, la parcelle n° 60 est classée en zone intermédiaire par le PGA de 1994. La convention conclue en 2005 en relation avec l'équipement de parcelles sises dans le périmètre du PPA "Au Carro Nord" rappelle d'ailleurs expressément l'affectation en zone intermédiaire de cette parcelle. Il convient encore de rappeler que la parcelle n° 60 a fait l'objet d'une division parcellaire en faveur de la parcelle n° 955, qui est aujourd'hui construite. Les recourants ont expliqué en audience que la municipalité avait permis le développement de cette parcelle n° 955 incluse dans le PPA précité, ce qui explique les frais d'équipement consentis. On ne saurait dans ces circonstances considérer que les autorités communales auraient donné de quelconques assurances aux recourants s'agissant d'une affectation future de la parcelle n° 60 en zone constructible. Au contraire, la municipalité a sans équivoque indiqué, en 2012 et en 2014 notamment, qu'un développement de la parcelle précitée en zone à bâtir n'était pas envisagé à moyen, voire à long terme.
Au vu de ce qui précède, on ne saurait retenir ici une violation du principe de la bonne foi et de la confiance.
3. Sans contester le besoin de réduire la zone à bâtir de la commune de Bottens, qui est surdimensionnée, les recourants font valoir en substance que l'affectation en zone agricole de leur parcelle n° 60 est inopportune et contraire aux principes généraux de l'aménagement du territoire, tels que consacrés à l'art. 15 LAT.
a) Il convient tout d'abord de rappeler le cadre légal applicable.
aa) En vertu de l'art. 75 al. 1 Cst., la Confédération fixe les principes applicables à l’aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire. Le législateur fédéral a exécuté ce mandat constitutionnel au travers de la LAT, qui fixe les buts (art. 1) et les principes (art. 3) à respecter pour les autorités de planification.
Selon l’art. 1 al. 1 LAT, la Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire. L'art. 1 al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Il prévoit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment, de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l’air, l’eau, la forêt et le paysage (let. a), d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. abis) et de créer un milieu bâti compact (let. b). Au nombre des principes régissant l'aménagement du territoire, l’art. 3 al. 3 LAT indique que les territoires réservés à l’habitat et à l’exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. A cette fin, il convient notamment de répartir judicieusement les lieux d’habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics (let. a), de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l’habitat (let. abis) et de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d’arbres (let. e).
bb) A teneur de l'art. 15 LAT, les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1). Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). L’emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l’aménagement du territoire; en particulier, il faut maintenir les SDA et préserver la nature et le paysage (al. 3). La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant aux besoins (al. 5).
cc) Avec l'entrée en vigueur des art. 8a LAT et 5a OAT, le 1er mai 2014, la maîtrise de l'urbanisation est devenue une tâche centrale de la planification directrice cantonale (Jean-Baptiste Zufferey, Droit public de la construction, Berne 2024, n° 213). Le plan directeur cantonal doit définir la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15 LAT; il s'agit-là avant tout de faire en sorte que les communes appliquent les critères quantitatifs qui président au dimensionnement des zones à bâtir, respectivement qu'elles entreprennent les dézonages nécessaires en cas de surdimensionnement.
b) aa) Dans le canton de Vaud, le cadre ou processus pour répondre aux exigences de l'art. 15 LAT fait l'objet de la mesure A11 du PDCn (Zones d’habitation et mixtes). Suivant celle-ci, les communes évaluent la nécessité de redimensionner leurs zones à bâtir en vérifiant l'adéquation entre leur capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée, limitée par type d'espace du projet de territoire cantonal. Les communes qui doivent redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et soumettent leur projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après l'adoption du Plan directeur cantonal par le Grand Conseil. Cette révision prend en compte au moins les aspects suivants: la qualité de la desserte en transports publics; l'accès en mobilité douce aux services et équipements; la qualité des sols et les ressources, dont les SDA; l'environnement, notamment la nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances; la capacité des équipements et des infrastructures; la possibilité d'équiper à un coût proportionné; ainsi que la disponibilité des terrains. Pour répondre aux besoins à 15 ans, les communes, dans l'ordre, réaffectent les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement; densifient le territoire urbanisé et mettent en valeur les réserves et les friches notamment par la densification.
Le PDCn fixe l'année de référence à 2015 (à savoir en nombre d'habitants au 31 décembre 2015) et arrête l'horizon de planification à 2036. Le développement maximal d'une commune hors centre, comme en l'espèce, se calcule en multipliant la croissance annuelle admise (0,75%) par le nombre d'années qui séparent la date de référence de l'horizon de planification (21 ans). Il correspond ainsi à une croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans) (CDAP AC.2023.0412 du 29 août 2024 consid. 2b/aa; AC.2023.0288 du 1er mai 2024 consid. 2b/aa; AC.2022.0012 du 15 décembre 2022 consid. 3c; AC.2021.0187 du 9 juin 2022 consid. 2b/bb et les références citées).
bb) La législation fédérale ne donne pas une liste des critères dont on pourrait tenir compte pour désigner précisément les parcelles de zone à bâtir susceptibles de se prêter le mieux à une réduction de réserves surdimensionnées (TF 1C_134/2015 du 10 février 2016 consid. 3.2). Un canton pourrait décider de définir des critères dans le cadre de ses lois ou de son plan directeur. Il ne pourrait toutefois pas s’agir d’une liste exhaustive, les critères déterminants pouvant varier dans chaque situation (Franziska Waser, La réduction de la zone à bâtir surdimensionnée selon l’art. 15 al. 2 LAT, Genève/Zurich/Bâle 2018, n° 456). En l’absence de critères définis par le législateur cantonal, il est judicieux de s’inspirer de ceux fixés à l’art. 15 al. 3 et 4 LAT, en rapport avec un nouveau classement en zone à bâtir (TF 1C_134/2015 précité consid. 3.2). En effet, moins une zone à bâtir les remplit, plus cela tend à indiquer qu’il faut la réduire (Waser, op. cit., n° 457).
cc) La DGTL (anciennement le SDT) a publié plusieurs fiches d'application en vue de la mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn. La fiche d'application intitulée "Comment traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le développement" (version de juin 2021; sur le site internet www.vd.ch, rubrique: Territoire et construction > Aménagement du territoire > Plan d'affectation communal) définit la stratégie de redimensionnement suivante:
"[…]
• Dézoner toutes les franges de la zone à bâtir en zone agricole. Ces franges sont identifiées lors de la délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis de la commune […]. Les secteurs qui répondent aux critères des surfaces d’assolement devront être dézonés en priorité et affectés en zone agricole […];
• Traiter les petites zones à bâtir isolées (noyaux bâtis comprenant entre 1 et 10 bâtiments), en commençant par réduire la zone à bâtir afin que celle-ci soit calée au plus près des constructions existantes. Selon le résultat, analyser s'il est pertinent ou non de maintenir le bâti en zone à bâtir […];
• Affecter en zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus de 2500 m2 situés au milieu du bâti. Ces espaces représentent une surface suffisamment grande pour être sujette à un morcellement agricole (cf. art. 58 al. 2 de la Loi fédérale sur le droit foncier rural (RS 210; LDFR). Ainsi, leur affectation en toute autre zone que de la zone agricole devra être justifiée;
• Mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les espaces vides qu'il comprend afin d'identifier les secteurs qui méritent d'être mis en valeur et les préserver par des mesures de planification (exemples: espaces publics, vergers, ensembles bâtis remarquables, vues, etc.). Ces secteurs pourront être affectés en secteur de protection de la nature et du paysage 17 LAT ou en secteurs de protection du site bâti 17 LAT. Les droits à bâtir existants peuvent également être réduits pour préserver des jardins, des vergers ou des cours dignes d’intérêt. Cela peut se concrétiser notamment par une modification du règlement de la zone concernée (création d’aire inconstructible, de transition, etc.). Toute réduction de droits à bâtir doit cependant rester conforme au développement vers l’intérieur du milieu bâti et au principe d’économie du sol;
• Assurer la disponibilité des terrains libres de construction sur le territoire communal et, le cas échéant, affecter les parcelles concernées en conformité avec leur usage futur. […]"
Cette fiche d'application ajoute ce qui suit:
"La stratégie de redimensionnement doit se baser sur ces cinq principes. Si l'application de toutes ces mesures ne permet pas de répondre aux exigences du plan directeur cantonal (PDCn), un surdimensionnement incompressible de la zone à bâtir d'habitation et mixte sera accepté dans le projet de révision du plan d'affectation communal. Il s'agira cependant de prouver que toutes les mesures de redimensionnement pertinentes du point de vue de l'aménagement du territoire ont été prises."
c) Selon la jurisprudence, la réduction de zones à bâtir surdimensionnées relève d’un intérêt public important (ATF 144 II 41 consid. 5.2; TF 1C_653/2019 du 15 décembre 2020 consid. 4.1.2). Le choix des parcelles concernées par le redimensionnement de la zone à bâtir relève dans une large mesure du pouvoir d’appréciation des autorités locales de planification (cf. art. 2 al. 3 LAT et art. 2 et 3 OAT; ATF 144 II 41 consid. 5.2 et les références citées).
L'autorité de recours cantonale, investie d'un libre pouvoir d'examen, doit vérifier que la planification contestée devant elle est juste et adéquate. Son rôle spécifique d'autorité de recours ne se confond toutefois pas avec celui de l'organe compétent pour adopter le plan; elle doit préserver la liberté d'appréciation dont celui-ci a besoin dans l'accomplissement de sa tâche (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également convenable (CDAP AC.2021.0405 précité consid. 4 et les références citées).
d) Un autre intérêt public important à prendre en considération a trait au maintien des SDA conformément à l’art. 15 al. 3 LAT. Les SDA sont des parties du territoire qui se prêtent à l'agriculture (art. 6 al. 2 let. a LAT) et qui doivent être préservées en vertu de l'art. 3 al. 2 let. a LAT. Selon l'art. 26 OAT, elles se composent des terres cultivables comprenant avant tout les terres ouvertes, les prairies artificielles intercalaires et les prairies naturelles arables. Elles sont garanties par des mesures d'aménagement du territoire (al. 1). Elles sont délimitées en fonction des conditions climatiques (période de végétation, précipitations), des caractéristiques du sol (possibilités de labourer, degrés de fertilité et d'humidité) ainsi que de la configuration du terrain (déclivité, possibilité d'exploitation mécanisée). La nécessité d'assurer une compensation écologique doit également être prise en considération (al. 2). Aux termes de l'art. 26 al. 3 OAT, une surface totale minimale d'assolement a pour but d'assurer au pays une base d'approvisionnement suffisante, comme l'exige le plan alimentaire, dans l'hypothèse où le ravitaillement serait perturbé, cela conformément à l'art. 1 al. 2 let. d LAT.
Sur la base des surfaces minimales arrêtées dans le plan sectoriel de la Confédération (art. 29 OAT), les cantons définissent les SDA dans leur plan directeur, dans le cadre de la délimitation des autres parties du territoire qui se prêtent à l'agriculture (art. 28 OAT). L'art. 30 al. 1 OAT précise que les cantons veillent à ce que les SDA soient classées en zones agricoles; ils indiquent dans leur plan directeur les mesures nécessaires à cet effet. L'art. 30 al. 2 OAT demande aux cantons de s'assurer que leur part de la surface totale minimale d'assolement (art. 29 OAT) soit garantie de façon durable; si cette part ne peut être garantie hors des zones à bâtir, ils prévoient des zones réservées (art. 27 LAT) pour des territoires non équipés sis dans des zones à bâtir.
Selon l'art. 30 al. 1bis OAT, des SDA ne peuvent être classées en zone à bâtir que lorsqu'un objectif que le canton également estime important ne peut pas être atteint judicieusement sans recourir aux SDA (let. a) et lorsqu'il peut être assuré que les surfaces sollicitées seront utilisées de manière optimale selon l'état des connaissances (let. b). Cette disposition a pour but de tenir compte de la nécessité de maintenir les SDA (art. 15 al. 3 LAT) en durcissant les exigences à satisfaire lorsqu'il est question de recourir à des SDA pour créer des zones à bâtir. Cette disposition s'applique lorsque les cantons disposent de réserves de SDA. Dans le cas contraire, l'art. 30 al. 2 OAT s'applique et empêche en principe un tel classement à moins qu'il soit compensé, exigeant la création de zones réservées afin de garantir durablement la surface d'assolement attribuée à chaque canton. L'art. 30 al. 1bis OAT impose de s'assurer que le sacrifice de SDA pour la création de zones à bâtir est absolument nécessaire du point de vue du canton. L'autorité de planification doit examiner quelles alternatives pourraient raisonnablement entrer en considération (TF 1C_571/2022 du 7 octobre 2024 consid. 8.2; 1C_389/2020, 1C_394/2020 du 12 juillet 2022 consid. 2.1; 1C_102/2019 du 17 août 2020 consid. 4.1).
e) Dans le cas présent, les recourants estiment en substance que le périmètre dans lequel se trouve leur bien-fonds ne peut pas être considéré comme une rupture délibérée dans le milieu bâti et que leur parcelle remplit toutes les conditions pour être classée en zone à bâtir. Ils se prévalent de sa situation géographique, en plein centre du village et du milieu bâti et proche de toutes les commodités. Ils relèvent qu'elle est entourée de zone à bâtir et de constructions, qu'elle est la voisine directe d'une zone d'activité économique, qu'elle est encerclée par deux axes routiers, bien desservie par les transports publics, et qu'elle comprend les équipements nécessaires à sa construction. Ils affirment que leur parcelle constitue ainsi une brèche dans le milieu bâti qui devrait être classée en zone à bâtir. Ils rappellent que la LAT exige d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti. Ils estiment encore que leur parcelle ne présente pas les caractéristiques nécessaires pour faire l'objet d'une exploitation agricole au sens de l'art. 16 al. 1 LAT. L'affectation de l'ensemble de leur parcelle en zone agricole serait contraire au principe de la proportionnalité et violerait également le principe d'égalité de traitement avec les propriétaires voisins.
Ces arguments ne résistent pas à l'examen. La parcelle litigieuse se trouve certes proche du centre de la commune. Elle est desservie par un axe routier principal (route de Froideville) et proche de la route de Lausanne. Elle est également située à proximité des transports publics desservant la localité et entourée de constructions. Sa surface importante, de plus de 13'000 m2, dépasse toutefois la limite d'un hectare (ou 10'000 m2) retenue par la jurisprudence, qui considère qu'une zone non construite jusqu'à cette dimension, sise au milieu de zones construites, peut sous certaines conditions être considérée comme une brèche dans le milieu bâti (cf. notamment TF 1C_280/2023 du 3 avril 2024 consid. 4.4.1 et les références citées). Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a néanmoins retenu que cette question ne doit pas être traitée selon des critères purement quantitatifs et que la nature de l'environnement est déterminante. Il faut tenir compte de la relation entre la surface non construite et les zones construites qui l'entourent.
Or en l'occurrence, la parcelle n° 60 est sise en zone intermédiaire selon la planification actuelle, de sorte qu'elle n'a à ce jour jamais été colloquée en zone à bâtir. Selon la planification contestée, il convient de réduire la zone à bâtir surdimensionnée et il ressort du rapport 47 OAT, ainsi que du règlement adopté (RPACom), qu'aucune nouvelle construction destinée à l'habitation n'est admise en zone à bâtir, les seuls développements autorisés étant les démolitions et reconstructions sans augmentation de la surface de plancher déterminante, les transformations et de faibles extensions (cf. art. 6 al. 2 RPACom applicable à la zone centrale et 20 al. 2 RPACom applicable à la zone d'habitation de très faible densité). L'affectation de tout ou partie de la parcelle n° 60 en zone à bâtir ne se justifie d'emblée pas dans ces circonstances, dès lors qu'aucun développement de constructions d'habitation ne serait envisageable. A cela s'ajoute que cette parcelle est répertoriée en SDA de qualité I et recouvre un grand espace plat a priori propice à une activité agricole. Or, comme exposé ci-dessus, la préservation de SDA de qualité constitue un intérêt public important qui justifie l'affectation en zone agricole, même si certaines activités agricoles pourraient être difficiles à exercer compte tenu de l'environnement bâti à proximité, comme le relèvent les recourants. Contrairement à ce qu'ils allèguent toutefois, il n'apparaît pas que toute activité agricole soit exclue. Quoi qu'il en soit, selon la jurisprudence, il est indifférent, dans le cadre du redimensionnement de la zone à bâtir, que le bien-fonds ne se prête pas à une utilisation agricole. La commune doit en effet rechercher les territoires susceptibles de ne plus répondre à la définition de l’art. 15 LAT. Dans ce cadre, la qualité des sols et les SDA ne constituent que l’un des critères applicables (art. 15 al. 3 LAT), et l’autorité planificatrice peut aussi, compte tenu des autres exigences qui s’imposent à elle, être amenée à déclasser des terrains n’ayant aucune vocation agricole (TF 1C_204/2022 du 21 mars 2023 consid. 3.2.2 i.f.; 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 3.3; CDAP AC.2023.0288 précité consid. 3). Dans ces circonstances, l'intérêt public à réduire le surdimensionnement de la zone à bâtir et à préserver les SDA l'emporte sur celui de créer de nouvelles possibilités de bâtir sur tout ou partie de la parcelle n° 60, demeurée jusqu'à ce jour inconstructible.
Au vu des éléments précités et tout bien pesé, le tribunal ne voit pas de raison de s'écarter de l'appréciation des autorités de planification, selon laquelle la parcelle n° 60, jusqu'ici affectée en zone intermédiaire, doit désormais être classée en zone agricole. Cette appréciation découle d'une pesée complète de l'ensemble des intérêts en cause et s'avère conforme au droit et proportionnée. On ne voit en effet pas comment justifier une affectation même partielle de la parcelle en zone à bâtir, qui soit compatible avec la nécessité de réduire le surdimensionnement de la zone à bâtir et la nécessité de préserver les SDA.
4. Les recourants se plaignent d'une inégalité de traitement par rapport aux parcelles voisines.
a) Une décision viole le principe de l'égalité de traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 141 I 153 consid. 5.1; 140 I 77 consid. 5.1). Ce principe n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est‑à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; TF 1C_69/2023 du 26 avril 2024 consid. 4.1).
b) En l'occurrence, à la différence des parcelles voisines, la parcelle n° 60 n'a jamais été affectée jusqu'ici en zone à bâtir. Quant à d'autres parcelles sises en zone intermédiaire, le rapport 47 OAT (cf. p. 23) indique qu'elles ont également été affectées en zone agricole. Dans ces circonstances, les recourants ne sauraient se prévaloir d'une violation du principe d'égalité de traitement.
Ce grief est rejeté.
5. Les recourants estiment enfin qu'une indemnité pour expropriation devrait leur être accordée. Ils n'ont cependant pris aucune conclusion en ce sens.
L'objet du litige est circonscrit par les décisions attaquées qui portent sur une planification communale. Dans cette mesure, la question d'une éventuelle indemnisation pour expropriation matérielle excède l'objet du litige. Au demeurant, les recourants n'ont pris aucune conclusion formelle à cet égard. Ce grief doit en conséquence être déclaré irrecevable.
6. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité et les décisions contestées doivent être confirmées. Succombant, les recourants, débiteurs solidaires, supporteront les frais de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD) et verseront une indemnité à titre de dépens à la Commune de Bottens, qui a procédé avec l'assistance d'un avocat (art. 55 LPA-VD; art. 10 et 11 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.
II. Les décisions du Conseil communal de Bottens, du 17 mai 2021, et du Département des institutions, du territoire et du sport, du 31 août 2023, sont confirmées.
III. Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de A.________ et consorts, débiteurs solidaires.
IV. A.________ et consorts, débiteurs solidaires, verseront à la Commune de Bottens une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 15 janvier 2025
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure, ainsi qu’à l’Office fédéral du développement territorial (OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.