TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 10 octobre 2023
Composition
M. André Jomini, président; MM. Raymond Durussel et Jean-Daniel Beuchat, assesseurs; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourants
1.
A.________, à ********,
2.
B.________, à ********, tous deux représentés par Me José ZILLA, avocat à Neuchâtel,
Autorité intimée
Municipalité de Vully-les-Lacs, à Salavaux, représentée par Me Aurore ESTOPPEY, avocate à Lausanne,
Opposants
1.
C.________, à********,
2.
D.________, à ********, tous deux représentés par Me John-David BURDET, avocat à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ et B.________ c/ décision de la Municipalité de Vully-les-Lacs du 14 février 2023 refusant d'octroyer le permis de construire requis pour la transformation d'un bâtiment sur la parcelle no 834 (CAMAC 208717).
Vu les faits suivants:
A. A.________ et B.________ sont propriétaires de la parcelle no 834 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Vully-les-Lacs, près du centre de la localité de Bellerive. D'une surface de 1'209 m2, cette parcelle supporte une maison d'habitation, à savoir une villa avec une toiture à deux pans (ECA no 6463a) ainsi que, à l'est de la villa, un garage double à toit plat (ECA no 6463b).
B. La commune de Vully-les-Lacs résulte de la fusion en 2011 de plusieurs communes, dont celle de Bellerive. Les plans d'affectation de ces anciennes communes et leurs règlements sont toujours en vigueur. La parcelle no 834 est soumise à la réglementation du plan général d'affectation des zones (PGA) de Bellerive, adopté par le Conseil général le 25 juin 1992 et approuvé par le Conseil d'Etat le 18 septembre 1992. Ce plan délimite une zone de village A, qui correspond aux noyaux des quatre villages de l'ancienne commune (Bellerive, Cotterd, Vallamand-Dessous et Salavaux), et une zone de village B dans le prolongement des zones de village A (à Bellerive, Salavaux et Vallamand-Dessous). La parcelle no 834 est classée dans la zone de village A à Bellerive, à l'extrémité de cette zone en direction de l'est. Les normes de police des constructions se trouvent dans le règlement sur le plan général d'affectation et la police des constructions de l'ancienne commune de Bellerive (RPGA).
C. Le 13 novembre 2022, A.________ et B.________ ont déposé une demande de permis de construire (CAMAC no 208717) pour un ouvrage ainsi décrit:
"Transformation intérieure et extérieure du bâtiment principal (construction d'un jardin d'hiver) et du bâtiment adjacent (construction d'un étage supplémentaire sur le garage et d'un observatoire) avec extension de la surface des panneaux photovoltaïques actuellement disponible."
Le projet comprend donc deux volets. Il consiste, d'une part, en la réalisation d'un jardin d'hiver, à l'extérieur, au sud-est de la villa (ECA no 6463a). D'autre part, les constructeurs souhaitent réaliser un étage supplémentaire sur le garage (ECA no 6463b). Il est prévu d'y aménager notamment un réduit, une salle de bain, une cuisine ainsi qu'un loft. Cet étage supplémentaire est pourvu d'un toit plat. Selon les plans d'architecte, il doit être relié au niveau supérieur du bâtiment d'habitation principal, avec un passage depuis les pièces du premier étage. Le projet entraîne une augmentation de 105 m2 de la surface brute utile de plancher existante. Sur la dalle supérieure de cet étage supplémentaire, les propriétaires ont prévu d'aménager un observatoire ("planétarium") de forme sphérique de 2,3 mètres de diamètre sur un cylindre (hauteur: environ 3,3 mètres), ainsi que des panneaux solaires sur une surface de 22 m2. Il serait possible d'accéder à l'observatoire depuis l'extérieur par un escalier en colimaçon projeté au sud du garage.
Dans leur demande de permis de construire, les constructeurs ont sollicité l'octroi d'une dérogation portant sur le toit plat et sur l'aménagement de l'observatoire. Ils ont motivé cette requête comme il suit:
"Vu la situation du lieu et de la construction, la vue en direction du Sud et du lac ne sera pas modifiée pour les autres propriétés. De plus, même s'il est classé en Zone A, le quartier est manifestement construit avec des maisons modernes, de sorte que l'observatoire et le toit plat ne trancheront pas dans le paysage et ne provoqueront pas d'atteintes au voisinage."
D. Le dossier de demande de permis de construire a été mis à l'enquête publique du 23 novembre au 22 décembre 2022. Durant ce délai, le projet de construction a suscité l'opposition d'C.________ et D.________, copropriétaires de la parcelle voisine no 1142, ces derniers se plaignant, en substance, de possibles nuisances en lien avec l'observatoire.
Les services concernés de l'administration cantonale ont délivré des autorisations spéciales regroupées dans la synthèse établie le 6 janvier 2023 par la Centrale des autorisations en matière de construction (synthèse CAMAC n° 208717).
Par décision du 14 février 2023, la Municipalité de Vully-les-Lacs (ci-après: la municipalité) a délivré le permis de construire pour le jardin d'hiver prévu au sud-est du bâtiment d'habitation principal. Elle a en revanche refusé d'autoriser la construction d'un étage supplémentaire sur le garage et de l'observatoire, en retenant en substance que la toiture plate de ce bâtiment accolé à la villa n'était pas conforme à la règle définissant les toitures admissibles (à deux pans; art. 9 ch. 3 let. a RPGA). La municipalité a considéré qu'elle n'était pas habilitée à octroyer une dérogation sur ce point (art. 31 RPGA). Enfin, elle a retenu que l'observatoire s'intégrerait mal dans la zone de village, où du reste le nombre d'étages est limité à deux (art. 9 ch. 6 let. e, art. 33 et art. 20 RPGA).
E. Agissant le 16 mars 2023 par la voie du recours de droit administratif, A.________ et B.________ demandent à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal d'annuler la décision du 14 février 2023 en tant qu'elle refuse d'autoriser la transformation du bâtiment ECA 6463b et, partant, de délivrer le permis de construire requis pour l'étage supplémentaire et l'observatoire. En substance, les recourants estiment que le refus de la municipalité de leur octroyer une dérogation pour le toit plat et l'observatoire n'est pas justifié. Ils prétendent que la municipalité a déjà autorisé plusieurs constructions à toit plat sur le territoire communal.
Dans sa réponse du 26 mai 2023, la municipalité conclut au rejet du recours.
Le 6 juin 2023, les opposants – ayant la possibilité de participer à la procédure avec la qualité de partie – ont déposé une réponse, concluant au rejet du recours.
Le 13 juillet 2023, les recourants ont répliqué, maintenant leurs conclusions.
Considérant en droit:
1. La voie du recours de droit administratif auprès du Tribunal cantonal, au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), est ouverte à l'encontre d'une décision portant refus du permis de construire (cf. art. 114 s. de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]). Les propriétaires de la parcelle concernée ont qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD), le recours satisfait en outre aux autres conditions formelles de recevabilité (notamment art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
Il convient de préciser que l'objet du litige est limité au refus d'autorisation pour l'étage supplémentaire, l'observatoire et l'extension des panneaux photovoltaïques. L'autre volet de la décision de la municipalité du 14 février 2023, à savoir l'octroi du permis de construire pour le jardin d'hiver, est entré en force.
2. Les recourants font valoir que le refus de la municipalité de leur octroyer une dérogation pour le toit plat et l'observatoire n'est pas justifié.
a) aa) En droit communal, le régime applicable spécifiquement à la "zone de village A, B" est défini à l'art. 9 RPGA. A propos des toitures, l'art. 9 ch. 3 let. a RPGA prévoit ce qui suit:
"En règle générale, les toitures sont à deux pans, les toits à pans inversés sont interdits.
Dans la zone de village B, la Municipalité peut, cas échéant, autoriser l'aménagement d'une toiture plate dans les terrains en pente, pour autant qu'il s'agisse de constructions en terrasse."
L'art. 9 ch. 3 RPGA règle encore d'autres aspects des toitures, notamment à propos de la couverture (let. b, en principe tuiles de terre cuite naturelle), de l'orientation du faîte principal (let. c), et de l'obligation d'avoir un avant-toit (let. d).
L'art. 9 ch. 3 let. a al. 1 RPGA énonce une "règle générale" pour toute la zone de village (A et B) en vertu de laquelle les toitures sont à deux pans. Par conséquent, les toits plats sont interdits. L'al. 2 de cette disposition prévoit un régime différent pour la zone de village B; cela n'a toutefois pas d'influence sur la réglementation de la zone de village A, seule applicable à la parcelle no 834. Lorsqu'une norme du droit communal fixe une règle générale, cela signifie que cette règle est applicable, sauf s'il y a lieu de faire une exception. Les motifs d'exception, ou de dérogation, sont prévus par le droit cantonal, pour la zone à bâtir. L'art. 85 al. 1 LATC a la teneur suivante:
"Dans la mesure où le règlement communal le prévoit, des dérogations aux plans et à la réglementation y afférente peuvent être accordées par la municipalité pour autant que des motifs d'intérêt public ou des circonstances objectives le justifient. L'octroi de dérogations ne doit pas porter atteinte à un autre intérêt public ou à des intérêts prépondérants de tiers."
En l'occurrence, le règlement communal prévoit la possibilité d'accorder des dérogations. L'art. 31 RPGA (règle applicable à toutes les zones) est libellé comme il suit:
"La Municipalité se réserve le droit d'accorder des dérogations de minime importance dans les limites des lois et règlements en vigueur, lorsque l'état des lieux présente des problèmes particuliers, notamment en raison de la topographie, de la forme des parcelles, des accès, de l'intégration des constructions dans l'environnement construit pour autant qu'il n'en résulte pas d'inconvénients majeurs pour les voisins.
[...]"
Le législateur communal a ainsi énuméré certaines circonstances objectives propres à justifier une dérogation, et il a limité la marge de la municipalité en limitant cette possibilité aux cas de minime importance, ce qui n'est pas contraire à l'art. 85 al. 1 LATC.
Lorsque, statuant sur une demande d'autorisation de construire, l'autorité communale interprète son règlement en matière de police des constructions et apprécie les circonstances locales, elle bénéficie d'une liberté d'appréciation particulière, que l'instance cantonale de recours contrôle avec retenue (cf. art. 3 al. 2 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]). Une autorité de recours ne peut ainsi pas choisir entre plusieurs solutions disponibles et appropriées ou remplacer une appréciation adéquate de la commune par sa propre appréciation (ATF 146 II 367 consid. 3.1.4; TF 1C_124/2022 du 6 juin 2023 consid. 4.1.1). Selon la jurisprudence, l'autorité de recours, dont le pouvoir d'examen est libre (art. 33 al. 3 let. b LAT), doit en particulier sanctionner l'appréciation de l'autorité communale lorsque celle-ci contrevient au droit supérieur, viole les principes constitutionnels d'égalité de traitement et de proportionnalité ou encore apparaît objectivement insoutenable (cf. notamment ATF 146 II 367 consid. 3.1.4; TF 1C_124/2022 précité consid. 4.1.1).
Selon la jurisprudence, les dispositions dérogatoires ne doivent pas nécessairement être interprétées de manière restrictive, mais selon les méthodes d'interprétation ordinaires. Une dérogation importante peut ainsi se révéler indispensable pour éviter les effets rigoureux de la réglementation ordinaire. En tous les cas, la dérogation doit servir la loi ou, à tout le moins, les objectifs recherchés par celle-ci : l'autorisation exceptionnelle doit permettre d'adopter une solution reflétant l'intention présumée du législateur s'il avait été confronté au cas particulier. L'octroi d'une dérogation suppose une situation exceptionnelle et ne saurait devenir la règle, à défaut de quoi l'autorité compétente pour délivrer des permis de construire se substituerait au législateur cantonal ou communal par le biais de sa pratique dérogatoire. Il implique une pesée entre les intérêts publics et privés de tiers au respect des dispositions dont il s'agirait de s'écarter et les intérêts du propriétaire privé à l'octroi d'une dérogation, étant précisé que des raisons purement économiques ou l'intention d'atteindre la meilleure solution architecturale, ou une utilisation optimale du terrain, ne suffisent pas à elles seules à justifier une dérogation (cf. TF 1C_124/2022 précité consid. 4.2.2 et les réf. cit.).
bb) En l'occurrence, les recourants ont requis l'octroi d'une dérogation portant sur le toit plat et sur l'aménagement de l'observatoire. Ils ont motivé cette requête en exposant, en substance, que leur projet n'avait que peu d'impact sur le paysage et sur le voisinage. Ils ont souligné en particulier qu'il n'entraînait pas une perte de vue en direction du lac pour les voisins. Pour sa part, la municipalité a estimé que le refus d'accorder une dérogation était justifié: selon elle, la création d'un toit plat avec observatoire en lieu et place d'une toiture à deux pans ne peut être considérée comme une dérogation de minime importance au sens de l'art. 31 RPGA.
Il n'est pas contesté que le toit plat projeté n'est pas conforme à la réglementation communale. Le garage existant ne pourrait plus, avec sa transformation en bâtiment destiné en partie à l'habitation, bénéficier du régime particulier pour les constructions annexes (pavillons, réduits de jardin, garage pour deux voitures – cf. art. 9 ch. 4 RPGA), de sorte que les règles ordinaires de la zone de village A pour les bâtiments (principaux) sont applicables. En effet, le projet litigieux ne consiste pas en une légère modification du garage (ECA no 6463b), qui a été conçu, à l'origine, comme une dépendance séparée du bâtiment principal (ECA no 6463a), sur un niveau, à laquelle d'autres prescriptions s'appliquent pour la forme des toitures (cf. art. 9 ch. 4 let. a in fine RPGA). Il vise au contraire à agrandir la maison d'habitation en créant un nouveau logement sur le garage, logement qui, relié au niveau supérieur de la villa, ne serait du reste plus dans un bâtiment distinct.
On doit admettre avec la municipalité que si, dans un noyau villageois, la réglementation communale exige des toitures à deux pans traditionnelles, autoriser à titre exceptionnel un toit plat sur un bâtiment de deux niveaux ne constituerait pas une dérogation de minime importance, au sens de l'art. 31 RPGA. On ne voit du reste pas quelles circonstances objectives justifieraient la non-application d'une règle ayant une influence sensible sur l'aspect des bâtiments. A l'évidence, la configuration des lieux ou l'intégration dans l'environnement construit n'imposent pas d'autoriser le projet litigieux. La municipalité n'a donc pas violé le droit communal ni le droit supérieur en refusant la dérogation requise pour le toit plat (et l'observatoire posé sur ce toit plat).
b) En lien avec la dérogation, les recourants invoquent encore une violation du principe de l'égalité de traitement. Ils prétendent que la municipalité s'écarte de manière constante des prescriptions réglementaires en autorisant la construction de bâtiments à toit plat en zone de village A et B, si bien qu'elle aurait dû délivrer le permis de construire pour leur projet.
aa) Le principe de l'égalité de traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. prohibe des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ainsi que l'omission des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, ce qui est semblable devant être traité de manière identique et ce qui est dissemblable devant être traité de manière différente (ATF 142 I 195 consid. 6.1; 139 I 242 consid. 5.1; 137 V 334 consid. 6.2.1). Le principe de la légalité de l'activité administrative prévaut en principe sur celui de l'égalité de traitement. Il peut être toléré une égalité dans l'illégalité s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi. Il faut encore que l'autorité n'ait pas respecté la loi selon une pratique constante, et non pas dans un ou quelques cas isolés, et qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant n'impose de donner la préférence au respect de la légalité (ATF 146 I 105 consid. 5.3.1; 139 II 49 consid. 7.1; 136 I 65 consid. 5.6).
bb) Les recourants prétendent que la municipalité a autorisé la construction de plusieurs constructions à toit plat, notamment, dans la localité de Bellerive, une maison moderne et un immeuble locatif au chemin du Bas de Chaux, en zone de village B. A Constantine et à Salavaux, l'autorité intimée aurait délivré des permis de construire pour plusieurs maisons et immeubles locatifs à toit plat. Les recourants en déduisent que la municipalité a la volonté claire de s'écarter de la réglementation communale.
Cet argument ne convainc pas. Les recourants n'invoquent en réalité qu'un seul cas d'octroi de dérogation dans la zone de village A. Les constructions situées dans d'autres zones (zone de village B) de Bellerive, ou sur d'autres parties du territoire de la commune de Vully-les-Lacs ne sont pas pertinentes. Dans sa réponse, la municipalité a bien expliqué qu'elle n'avait pas établi une pratique dérogatoire constante: la toiture plate du bâtiment construit sur la parcelle no 1101, au chemin du Bas de Chaux 19, à Bellerive, n'a pas été autorisée et fait l'objet d'une procédure de régularisation; concernant le bâtiment sis au chemin du Bas de Chaux 16, il s'agit, selon la municipalité, d'un cas isolé, qui ne saurait constituer une pratique constante. Dans ces conditions, il y a lieu d'admettre qu'il n'est pas établi que l'autorité aurait adopté une pratique constante contraire à la loi, ni, a fortiori, qu'elle aurait l'intention de persévérer dans cette dernière. Le grief que les recourants tirent du principe de l'égalité de traitement doit être rejeté.
c) C'est ainsi à bon droit que l'autorité intimée, compte tenu du large pouvoir d'appréciation dont elle bénéficie dans l'interprétation du règlement communal, a refusé d'accorder la dérogation requise. Le projet litigieux étant irrégulier sur ce point, il n'est pas nécessaire d'examiner les autres griefs formés par les recourants.
3. Le considérant qui précède conduit au rejet du recours, mal fondé, et à la confirmation de la décision attaquée. Un émolument judiciaire est mis à la charge des recourants, qui succombent (art. 49 LPA-VD). Ceux-ci supporteront également une indemnité de dépens en faveur de la municipalité et des opposants, qui ont procédé avec l'aide d'avocats (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 14 février 2023 par la Municipalité de Vully-les-Lacs est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge des recourants A.________ et B.________.
IV. Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à verser à la Commune de Vully-les-Lacs à titre de dépens, est mise à la charge des recourants A.________ et B.________, solidairement entre eux.
V. Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à verser aux opposants C.________ et D.________, créanciers solidaires, à titre de dépens, est mise à la charge des recourants A.________ et B.________, solidairement entre eux.
Lausanne, le 10 octobre 2023
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.