TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 23 novembre 2023
Composition
M. André Jomini, président; M. Jacques Haymoz, assesseur et Mme Claude-Marie Marcuard, assesseure; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourante
A.________, à ********, représentée par Me Mathias KELLER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Villeneuve, à Villeneuve, représentée par Me Pascal NICOLLIER, avocat à La Tour-de-Peilz.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Villeneuve du 22 décembre 2022 ordonnant la démolition du couvert situé entre les bâtiments ECA nos 759 et 326 sur la parcelle no 2376.
Vu les faits suivants:
A. A.________ est une société dont le siège est à ******** et qui a pour but l'acquisition, la vente, l'administration et la gestion de participations à toutes entreprises commerciales, financières, immobilières ou industrielles ainsi que la conclusion de tous contrats et la réalisation de toutes opérations propres à développer et étendre ses activités, et l'acquisition, la vente, la construction, la mise en valeur, la transformation, la rénovation et la mise en location de tous immeubles.
Cette société détient les quinze lots de la propriété par étages (PPE) constituée sur la parcelle no 2376 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Villeneuve. Cette parcelle d'une surface de 2'551 m2 supportait (d'après les cartes topographiques) initialement plusieurs constructions, notamment, au nord, un immeuble de trois étages (bâtiment ECA no 326) avec, à l'est, au niveau du 1er étage de sa façade pignon, une dalle sur laquelle était aménagée une veranda. Au sud de la parcelle se trouvait un bâtiment industriel (ECA no 759). Les bâtiments ECA nos 326 et 759 étaient reliés par un couvert à voitures donnant sur une cour bétonnée à laquelle on pouvait accéder par un passage sous la dalle de l'immeuble ECA no 326. Le couvert à voitures n'a pas été cadastré en tant que bâtiment après sa construction. Le bâtiment ECA no 326 présentait une surface bâtie de 221 m2, à laquelle s'ajoutait celle de la dalle, par 84 m2, qui comprenait elle-même l'espace de la veranda (20 m2). Le bâtiment ECA no 759, lui, occupait une surface bâtie de 135 m2. La surface bâtie du couvert à voitures entre les deux s'élève à plus de 170 m2. Un bâtiment sis sur la parcelle no 2399, au sud de la parcelle no 2376, cause un empiètement de 2 m2 sur celle-ci.
La parcelle no 2376 est affectée en zone d'habitation collective A selon le plan général d'affectation (PGA) de la commune de Villeneuve, adopté par le Conseil communal les 22 mars et 6 décembre 2007, et approuvé par le Chef du Département de l'économie le 13 mai 2008. Son régime d'affectation fait l'objet des art. 50 ss du règlement communal sur le PGA et la police des constructions (RPGA), adopté et approuvé en même temps que le plan. L'art. 54 RPGA, intitulé "Rapport de surface", a la teneur suivante:
"La surface bâtie ne peut excéder le 1/6 de la surface totale de la parcelle (COS)."
L'art. 119 RPGA définit la surface bâtie de la manière suivante:
"La surface bâtie est la surface de la projection au sol du volume bâti.
Les terrasses non couvertes, les seuils, les pergolas, les perrons, les balcons en saillie dont la profondeur extérieure ne dépasse pas 2 m et d'autres installations semblables, les piscines non couvertes et les constructions souterraines ne comptent pas dans le calcul de la surface bâtie."
B. Le 26 juin 2019, A.________ a déposé une demande de permis de construire pour un ouvrage ainsi décrit:
"Démolition du bâtiment ECA 759, construction d'un immeuble de logements et aménagement de 51 places de parc extérieures et 11 places de parc intérieures."
Le projet visait essentiellement à ériger un immeuble de logements de six niveaux (souterrain et combles compris) occupant une surface bâtie de 202 m2. Le formulaire de demande de permis de construire contenait les informations suivantes: sous la rubrique D. "Surfaces, volume, coût", au chiffre 62 "Surface bâtie [m2] (B)", la constructrice indiquait une surface bâtie totale, après les travaux, de 425 m2, conforme, vu la surface de 2'551 m2 de la parcelle no 2376, au coefficient d'occupation du sol (COS) de 0,167 (425 : 2'551 = 0,167 [soit 1/6]). La constructrice a produit à ce propos, dans le dossier d'enquête publique, un plan intitulé "Calcul du COS": il a été retenu une surface bâtie existante de 442 m2 (correspondant aux surfaces bâties cumulées du bâtiment ECA no 326, par 221 m2, de la dalle attenante, par 84 m2, du bâtiment ECA no 759, par 135 m2, et de l'empiètement au sud, par 2 m2). La surface à démolir s'élevait à 219 m2 (elle comprend les surfaces bâties cumulées du bâtiment ECA no 759, par 135 m2, et de la dalle du bâtiment ECA no 326, par 84 m2), tandis que la surface bâtie ajoutée (celle du nouvel immeuble) était de 202 m2. La surface bâtie existante (442 m2), à laquelle était soustraite la surface à démolir (219 m2), puis ajoutée la surface du nouvel immeuble (202 m2), atteignait une surface bâtie totale, après les travaux, de 425 m2.
Les indications figurant dans le plan "Calcul du COS" ne coïncident que partiellement avec les données ressortant du chiffre 62 de la rubrique D. du formulaire de demande de permis de construire. La constructrice y a retenu une surface bâtie existante de 378 m2 (elle semble correspondre aux surfaces bâties cumulées du bâtiment ECA no 326, par 221 m2, de sa veranda, par 20 m2, du bâtiment ECA no 759, par 135 m2, et de l'empiètement de 2 m2), une surface bâtie ajoutée de 202 m2 (nouvel immeuble), et une surface bâtie supprimée de 155 m2 (elle correspond vraisemblablement aux surfaces bâties cumulées du bâtiment ECA no 759, par 135 m2, et de la véranda, par 20 m2).
Ni le plan "Calcul du COS" ni le formulaire de demande de permis de construire ne tiennent compte de la surface bâtie occupée par le couvert à voitures qui reliait les bâtiments ECA nos 326 et 759.
Dans la rubrique E. intitulée "Bâtiment et logement", la constructrice a mentionné, pour le nombre total de bâtiments à démolir, le chiffre "2".
Avec le formulaire de demande de permis de construire, la constructrice a notamment déposé le plan de situation du géomètre officiel, à l'échelle 1:500. Ce dernier figure, en gris, le bâtiment ECA no 326, et, avec une teinte jaune (pour désigner les bâtiments à démolir), le bâtiment ECA no 759 ainsi que la véranda attenante à l'immeuble ECA no 326. Un traitillé jaune délimite le pourtour de la dalle aménagée au niveau du 1er étage du bâtiment ECA no 326 (laquelle supporte la véranda). Sur le plan figure également, en traitillé jaune, l'extrémité est du couvert à voitures qui reliait les bâtiments ECA nos 326 et 759.
C. Dans le cadre de sa mise à l'enquête publique, le projet a suscité plusieurs oppositions. Se déterminant sur celles-ci, la constructrice a produit un nouveau plan des aménagements extérieurs: le bâtiment ECA no 759, de même que la dalle aménagée à l'est du bâtiment ECA no 326, portent l'inscription "A démolir". Le plan ne figure pas le couvert qui relie les deux bâtiments ECA nos 326 et 759. Il est prévu d'aménager, à l'endroit où il se trouve, sept places de parc dites "extérieur[es]" pour voitures.
Par décision du 10 octobre 2019, la Municipalité de Villeneuve (ci-après: la municipalité) a levé les oppositions et délivré le permis de construire requis.
Ce permis est entré en force et le projet de construction a été réalisé.
D. Lors d'une visite de fin de chantier, le service communal en charge des travaux a constaté, le 9 juin 2022, que le bâtiment ECA no 759 n'avait été que partiellement détruit. Le couvert à voitures entre les bâtiments ECA nos 326 et 759 n'avait pas été démoli.
Par courrier du 15 juillet 2022, la municipalité a demandé à la constructrice de se conformer au permis de construire en démolissant en totalité le bâtiment ECA no 759 et le couvert à voitures situé entre les bâtiments nos 326 et 759. Elle a relevé, en particulier, qu'avec ces éléments, la surface bâtie de la parcelle no 2376 dépassait le COS maximum autorisé.
Par courrier du 18 août 2022, la constructrice, assistée d'un avocat, a fait savoir à la municipalité qu'elle allait procéder à la démolition du bâtiment ECA no 759. Elle a contesté en revanche devoir démolir le couvert à voitures entre les bâtiments nos 326 et 759, le permis de construire, selon elle, ne prévoyant pas une telle mesure.
Par décision du 22 décembre 2022, la municipalité a ordonné à la constructrice de procéder à la démolition entière du bâtiment ECA no 759 ainsi que du couvert à voitures reliant les bâtiments nos 326 et 759 dans un délai échéant au 22 mars 2023. Elle a estimé, en substance, que le maintien de ces éléments constituait une violation grave de la réglementation communale sur la police des constructions, le COS de la parcelle no 2376 étant largement dépassé.
E. Agissant le 25 janvier 2023 par la voie du recours de droit administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal de réformer la décision précitée en ce sens que le couvert situé entre les bâtiments nos 326 et 759 n'a pas à être démoli. Subsidiairement, elle conclut à l'annulation de la décision et au renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision dans le sens des considérants. En substance, la recourante prétend que la démolition du couvert à voitures n'était pas une condition du permis de construire, si bien que l'ordre de remise en état ne serait pas justifié. Selon elle, la mesure litigieuse serait disproportionnée et contreviendrait au principe de la bonne foi.
Dans sa réponse du 9 mai 2023, la municipalité conclut, principalement, à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement, à son rejet. En tous les cas, elle demande la confirmation de la décision du 22 décembre 2022.
La recourante a répliqué le 3 juillet 2023, maintenant ses conclusions.
Considérant en droit:
1. La décision par laquelle une municipalité ordonne le rétablissement d'une situation conforme au droit peut faire l'objet d'un recours de droit administratif auprès du Tribunal cantonal au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours, déposé en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD) par une personne ayant manifestement la qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD), respecte en outre les autres conditions formelles de recevabilité (en particulier art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond, étant précisé que vu les conclusions principales du recours, l'objet du litige est limité au sort du couvert situé entre les bâtiments nos 759 et 326
2. La recourante prétend que le permis de construire n'était pas assorti d'une condition prévoyant la démolition du couvert à voitures reliant les bâtiments ECA nos 326 et 759. Selon elle, l'autorité intimée n'était ainsi pas fondée à prononcer un ordre de démolition. Cette mesure serait du reste disproportionnée et contraire au principe de la bonne foi.
a) Selon l'art. 105 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), la municipalité est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires.
Le prononcé d'une mesure de remise en état présuppose une analyse de la légalité de la construction concernée, même si elle a été réalisée sans autorisation. S'il apparaît que l'ouvrage ne peut pas être autorisé, alors se pose la question de la proportionnalité de la mesure (CDAP AC.2022.0232 du 14 mars 2023 consid. 3a). Selon la jurisprudence, l'autorité peut renoncer à ordonner le rétablissement d'une situation conforme au droit si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la remise en état causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 132 II 21 consid. 6; TF 1C_8/2022 du 5 décembre 2022 consid. 4.1; CDAP AC.2022.0232 précité consid. 3b). Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a; TF 1C_8/2022 du 5 décembre 2022 consid. 4.1).
b) Le COS a pour fonction d'assurer une limitation de l'emprise des constructions sur une parcelle en maintenant des espaces non bâtis autour de chaque construction; il permet donc d'assurer à la fois des conditions d'aération et d'ensoleillement du bâtiment en limitant la densité de la surface construite au sol dans un quartier donné et de maintenir une proportion de surface verte. Le COS assure une fonction importante d'aménagement du territoire en influençant la structure et la trame urbanistique et architecturale d'un quartier et en permettant de préserver les caractéristiques d'un tissu bâti ou d'un quartier (Marti, Distance, coefficient et volumétrie des constructions en droit vaudois, thèse Lausanne, 1988, p. 151 s.). Conformément à l’art. 22 al. 1 LATC, les plans d'affectation communaux règlent le mode d'utilisation du sol en définissant des zones sur tout ou partie du territoire d'une ou de plusieurs communes. Comme la jurisprudence cantonale le rappelle régulièrement, les communes peuvent préciser dans leur règlement quels sont les éléments à prendre en considération dans la surface bâtie pour le calcul du COS (voir notamment CDAP AC.2018.0375 du 10 septembre 2019 consid. 4a; AC.2017.0379 du 7 janvier 2019 consid. 3a et les nombreux arrêts cantonaux cités; cf. aussi TF 1C_592/2015 du 27 juillet 2016 consid. 4.2). Cela leur laisse la possibilité d'exclure du calcul certains éléments de construction comme les perrons, seuils et balcons, ou les terrasses non couvertes, les piscines non couvertes et les garages enterrés. Un règlement communal peut procéder inversement, en définissant spécialement ce qui doit être inclus dans la surface bâtie (CDAP AC.2017.0097 du 15 novembre 2017 consid. 2a).
Dans la commune de Villeneuve, l'art. 54 RPGA définit le COS dans la zone d'habitation collective A en prévoyant que la surface bâtie ne peut excéder le 1/6 de la surface totale de la parcelle. L'art. 119 RPGA dispose que la surface bâtie est la surface de la projection au sol du volume bâti. Les terrasses non couvertes, les seuils, les pergolas, les perrons, les balcons en saillie dont la profondeur extérieure ne dépasse pas 2 m et d'autres installations semblables, les piscines non couvertes et les constructions souterraines ne comptent pas dans le calcul de la surface bâtie. Pour l'autorité intimée, il est clair que cette disposition signifie qu'un bâtiment tel que le couvert litigieux doit être pris en compte dans la surface bâtie. En l'espèce, compte tenu de la grande liberté d'appréciation dont bénéficie l'autorité communale dans l'interprétation de sa réglementation (cf. art. 2 al. 3 LAT; ATF 146 II 367 consid. 3.1.4; 145 I 52 consid. 3.6), il y a lieu d'admettre qu'une telle argumentation ne prête pas le flanc à la critique. Le couvert litigieux consiste en une construction en volume fermée sur les côtés, d'une surface de 170 m2, avec une emprise importante sur le sol. L'autorité intimée pouvait considérer que la surface bâtie du couvert litigieux devait être prise en compte dans le calcul du COS.
La parcelle no 2376 a une surface totale de 2'551 m2. Elle supporte plusieurs constructions: le nouvel immeuble (d'une surface de 202 m2), le bâtiment existant ECA no 326 (221 m2) ainsi que le couvert à voitures qui reliait l'ancien bâtiment ECA no 759, démoli dans le cadre du projet, au bâtiment ECA no 326. Ce couvert a une surface bâtie de plus de 170 m2. Aussi, la surface bâtie totale, qui s'élève à environ 600 m2, excède largement le 1/6 (0,167) de la surface totale de la parcelle no 2376 (600 : 2'551 = 0,235). Sous l'angle de l'indice d'occupation du sol, la situation de la parcelle no 2376 n'est manifestement pas conforme au droit communal. D'ailleurs, vu le dépassement important du COS, une régularisation, par la conservation de l'ouvrage, semble d'emblée exclue.
c) Quoi qu'en pense la recourante, l'examen du dossier de la demande de permis de construire ne permet pas de démontrer que le permis de construire prévoyait autre chose que la démolition du couvert à voitures litigieux.
Ni le formulaire de demande, ni le plan intitulé "Calcul du COS" ne tiennent compte du couvert dans la détermination de cet indice; or, la recourante (ou son architecte) ne pouvait ignorer que la construction du nouveau bâtiment nécessitait la démolition simultanée d'autres ouvrages tels que le couvert litigieux. Ainsi, elle ne peut déduire du fait que ses propres calculs n'intègrent pas la surface bâtie du couvert – en violation du droit communal – que le projet autorisé prévoyait le maintien du couvert.
La recourante ne peut pas davantage tirer argument du plan de situation établi par le géomètre officiel. Conformément à l'art. 69 al. 1 ch. 9 RLATC, ce plan figure en jaune les bâtiments voués à la démolition, et en rouge l'ouvrage projeté. La surface du bâtiment ECA no 759 ainsi que celle de la véranda aménagée sur la dalle accolée au bâtiment no 326 ont une teinte jaune. Un traitillé jaune délimite le pourtour de la dalle, qui a été démolie dans le cadre du projet. Le même traitillé jaune relie ensuite, de manière discontinue, les bâtiments ECA nos 759 et 326: selon la municipalité, une telle indication, dont le tracé coïncide avec l'extrémité est du couvert à voitures, signifie que ce dernier devait être démoli dans le cadre du projet. Cette explication paraît convaincante. On ne voit en effet pas quelle autre portée pourrait avoir ce traitillé jaune, et la recourante, qui a elle-même versé ce plan au dossier d'enquête publique, ne fournit aucune explication à ce sujet.
d) Dès lors que l'octroi du permis de construire impliquait la démolition du couvert, il n'est pas disproportionné d'exiger l'exécution de cette partie de la décision, puisqu'il s'agit d'une opération que la constructrice avait planifiée dans le coût global de l'ouvrage. En d'autres termes, cette décision ne viole pas les normes du droit cantonal concernant la remise en état.
e) La recourante se plaint encore d'une violation du principe de la bonne foi, en faisant valoir que les autorités communales ont toujours considéré que le couvert litigieux ne constituait pas de la surface bâtie déterminante pour le COS. Elle invoque notamment les art. 5 al. 3 et 9 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), qui prescrivent aux organes de l'Etat d'agir de manière conforme aux règles de la bonne foi.
La seule question décisive, en l'espèce, est celle de savoir si l'ordre de remise en état va à l'encontre d'assurances formelles qui auraient été données à la recourante que le rétablissement de l'état de droit ne serait pas exigé de sa part (cf. notamment ATF 146 I 105 consid. 5.1). Tel n'est pas le cas. Manifestement, au vu du maintien illégal du couvert à voitures, en violation du permis de construire délivré, c'est à bon droit que la municipalité a considéré qu'elle devait prononcer un ordre de démolition. On ne voit pas en quoi cela serait contraire au droit à la protection de la bonne foi.
3. Le considérant qui précède conduit au rejet du recours, mal fondé, et à la confirmation de la décision attaquée. Un nouveau délai au 30 avril 2024 est imparti à la recourante pour procéder à la démolition du couvert à voitures reliant les bâtiments ECA nos 326 et 759, sur la parcelle no 2376 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Villeneuve. Un émolument judiciaire est mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 49 LPA-VD). La recourante supportera également une indemnité de dépens en faveur de la commune de Villeneuve, qui a procédé avec l'aide d'un avocat (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 22 décembre 2022 par la Municipalité de Villeneuve est confirmée. Un nouveau délai au 30 avril 2024 est imparti à la recourante A.________ pour procéder à la démolition du couvert situé entre les bâtiments ECA nos 326 et 759, sur la parcelle no 2376 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Villeneuve.
III. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante A.________.
IV. Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à verser à la Commune de Villeneuve à titre de dépens, est mise à la charge de la recourante A.________.
Lausanne, le 23 novembre 2023
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.