TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 3 octobre 2024
Composition
M. François Kart, président; M. Alain Thévenaz, juge; Mme Lorraine Wasem, assesseure; Mme Nadia Egloff, greffière.
Recourantes
1.
A.________ à ********
2.
B.________ à ******** toutes deux représentées par Me Laurent PFEIFFER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), représenté par la Direction générale du territoire et du logement, Service juridique, à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Mies, représentée par Me Patrick MICHOD, avocat à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ et consort c/ décision du Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) du 6 octobre 2022 (levant leur opposition et approuvant la zone réservée cantonale sur la parcelle n° 204 de la commune de Mies).
Vu les faits suivants:
A. Le territoire de la Commune de Mies est régi par le Plan général d’affectation de la commune (PGA) et le règlement sur le plan général d’affectation et la police des constructions (RPGA), approuvés par le département compétent le 22 septembre 2006 et mis en vigueur les 16 janvier 2007 et 2 mai 2007 pour les art. 13 et 19. Le PGA prévoit des plans de détail qui fixent les exigences particulières à respecter sur certaines parties du territoire communal et qui font partie intégrante du PGA (art. 2 let. b RPGA).
B. A.________ et B.________ sont propriétaires de la parcelle n° 204 de la Commune de Mies, d’une surface totale de 25'987 m2. Cette parcelle est actuellement affectée en zone à bâtir résidentielle des Pénys par le PGA. Elle est libre de constructions et possède majoritairement une surface en nature de champ, pré et pâturage selon le registre foncier. Les dispositions régissant la zone résidentielle du lac lui sont applicables, à l’exception de quelques articles (par renvoi de l’art. 20.1 al. 1 RPGA), et sous réserve de prescriptions particulières (art. 20.1 al. 2 RPGA). La zone est destinée aux maisons individuelles, les maisons jumelées n’étant pas autorisées (art. 19.3 let. a RPGA). Les habitations individuelles comptent au maximum deux logements répartis horizontalement ou verticalement (art. 21.1 let. a RPGA). Pour les parcelles dont la surface constructible est supérieure à 3'500 m2, les droits à bâtir sont plafonnés à 910 m2 de SBP par unité d’habitation, quelle que soit la taille de la parcelle et chaque unité d’habitation de 910 m2 de SBP peut comprendre au maximum deux logements, soit une habitation principale individuelle d’un seul logement et une habitation secondaire (maison d’hôte, logement de service d’au maximum 120 m2 de SBP) ou une habitation individuelle de deux logements (art. 19.4 let. c et d RPGA).
La parcelle n° 204 est bordée au nord-ouest par la Rue des Pénys et au sud-est par les voies de chemin de fer CFF. Sa limite sud-est se situe à environ 150 m de la gare de Mies, à laquelle on peut accéder par un passage sous-voie. La parcelle n° 204 fait partie d’un vaste secteur, sis entre la Rue des Pénys et les voies de chemin de fer CFF, qui n’est pas ou que très partiellement bâti. Les parcelles sises au nord de la Rue des Pénys sont affectées en zone villas et sont pratiquement toutes construites. Les parcelles sises au sud des voies CFF sont principalement affectées en zone d’activité et sont construites.
C. La commune a entamé une procédure de révision de son plan d’affectation communal (PACom), notamment en vue de réduire ses zones à bâtir, largement surdimensionnées, ce dont elle a avisé les propriétaires de son territoire, le 19 septembre 2019.
La Commune de Mies est comprise dans le périmètre du projet d’agglomération franco-valdo-genevoise du Grand Genève. Elle dispose d’un statut de localité à densifier, reconnu par le Plan directeur cantonal (PDCn), en raison de sa proximité avec le Grand Genève et de sa desserte ferroviaire. Elle doit proposer aux autorités cantonales, depuis 2016, un périmètre de localité à densifier et formuler des propositions concrètes de densification à l’intérieur de ce périmètre. Le 23 juillet 2020, la commune a, en application de l’art. 36 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) soumis à la Direction générale du territoire et du logement (DGTL) un projet d’intention pour examen préliminaire en vue de l’élaboration de son futur PACom (vision communale). La délimitation du périmètre de localité à densifier a fait l’objet de discussions. La Commune a exposé sa stratégie de développement et il ressort d’un document intitulé "Révision du plan d’affectation communal – Séance de coordination Services cantonaux" établi en août 2021 que la commune n’avait d’abord pas inclus la parcelle n° 204 dans son projet de territoire urbanisé (p. 19). La DGTL n’est pas entrée en matière sur la stratégie de redimensionnement proposée. Les autorités cantonales ont alors instauré des zones réservées sur plusieurs parcelles du territoire communal, conformément à leur mandat de surveillance des permis de construire.
Le 21 janvier 2022, des représentants de la commune ont tenu une séance avec la Cheffe du Département des institutions, du territoire et du sport (DITS). Le principe d’un périmètre de localité à densifier autour de la gare de Mies a été discuté et la commune a été invitée à établir un périmètre de localité à densifier. Un projet d’intention intitulé "Périmètre de localité à densifier; Rapport justificatif" du mois de mars 2022 destiné à la DGTL a ainsi été établi. Dans ce projet, la commune proposait de délimiter un périmètre de localité à densifier basé sur l’aire d’accessibilité de la gare de Mies (rayon de 500 m depuis celle-ci). Ce projet d’intention a fait l’objet d’une discussion entre la commune et la DGTL lors d’une séance qui s’est tenue le 5 juillet 2002. Les participants à cette séance se sont mis d’accord sur un certain nombre de principes, qui devaient être concrétisés dans le projet de PACom. Les principes de densification proposés au sud de la route des Pénys ont notamment été validés. Il a ainsi été convenu que le périmètre de centre serait limité aux parcelles situées au sud de la route des Pénys et que les parcelles situées coté Jura de cette route resteraient en zone villas et garderaient leurs droits actuels, à l’exception de franges non bâties. Il a également été prévu que le périmètre de centre pourrait soit être limité aux parcelles constructibles avec un CUS de 0,625, soit intégrer l’ensemble des parcelles situées dans le secteur en délimitant précisément les zones constructibles ("poches densifiées") et les zones de verdure.
D. A.________ et B.________ ont mis à l’enquête publique du 10 août au 9 septembre 2021 une demande d’autorisation préalable d’implantation portant sur la construction de cinq unités d’habitation (petits immeubles). Ces unités d’habitation occuperaient une grande partie de la parcelle n° 204, à l’exception d’un secteur sis au sud-est.
E. Le 31 août 2021, la DGTL a formulé une opposition en invoquant notamment l’art. 134 LATC. La DGTL a ensuite soumis à l’enquête publique un projet de zone réservée cantonale au sens de l’art. 46 LATC. Selon l’art. 1 du règlement (RZR), "la zone réservée est destinée à rendre, provisoirement, inconstructible la surface de la parcelle n° 204 comprise dans le périmètre défini sur le plan". La durée de la zone réservée est de cinq ans à compter de son approbation, une prolongation de trois ans étant possible (art. 4 RZR). Le projet est accompagné d’un "Rapport d'aménagement (selon article 47 OAT)", du 2 septembre 2022, qui décrit notamment le contexte et les objectifs de cette mesure. Ce rapport fait référence à l'art. 15 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700). A propos du dimensionnement des zones à bâtir, il expose ce qui suit (p. 1):
"La Commune de Mies dispose d'une zone à bâtir surdimensionnée et doit entreprendre des démarches afin de réviser son plan d'affectation communal.
L'instauration d'une zone réservée cantonale a pour objectif d'éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou plus difficiles et d'inciter la Municipalité de Mies à poursuivre la révision de son plan d'affectation communal, conformément à la législation fédérale et cantonale en matière d'aménagement du territoire."
Il est précisé que l'objectif de l'instauration d'une zone réservée cantonale sur la parcelle précitée est "de permettre à la Municipalité de réfléchir sereinement au dimensionnement de sa zone d'habitation et mixte et d'éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou plus difficiles" (rapport 47 OAT, p. 5).
A.________ et B.________, d’une part, et la Commune de Mies, d’autre part, ont formulé des oppositions à l’encontre du projet de zone réservée en date des 4 octobre et 7 octobre 2021.
Une séance de conciliation s’est tenue le 2 février 2022. A cette occasion, les parties ont décidé de suspendre la procédure d’approbation de la zone réservée dans l’attente de la présentation par la commune de la proposition de périmètre de localité à densifier et du résultat de l’analyse de cette proposition par la DGTL.
Le 14 septembre 2022, le Secrétaire général du DITS a écrit au conseil de A.________ et B.________ pour l’informer que la suspension ne se justifiait plus et que la zone réservée allait être soumise pour approbation dans les meilleurs délais à la Cheffe du Département. Il relevait que plusieurs séances de coordination avaient permis de dégager des accords sur plusieurs orientations stratégiques du futur plan, que la procédure d’établissement du nouveau PACom n’était toutefois pas assez avancée pour que la zone réservée soit remise en cause et que ce n’était qu’une fois les accords concrétisés par un plan approuvé par le Conseil communal que l’ensemble des zones réservées pourraient être levées. Dans un nouveau courrier du 5 octobre 2022 adressé au conseil de A.________ et B.________, le Secrétaire général du DITS a précisé que le maintien d’une zone réservée cantonale sur la parcelle n° 204 se justifiait dès lors que la procédure de révision du plan débutait et que, en l’absence d’une zone réservée communale, la mise en place d’une mesure provisionnelle cantonale était nécessaire afin d’éviter que des projets de construction ne viennent entraver le redimensionnement de la zone à bâtir. Il ajoutait que l’autorité cantonale n’avait pas, à ce stade de la procédure, de garantie que la commune parviendrait à une planification qui soit conforme aux exigences découlant de la LAT et de la mesure A11 du PDCn.
F. Par décision du 6 octobre 2023, la Cheffe du DITS a levé l’opposition de A.________ et B.________ et approuvé la zone réservée sur la parcelle n° 204, estimant en particulier qu’il s’agissait du seul moyen efficace pour ne pas entraver le redimensionnement des zones à bâtir dans la commune. Il était également relevé que, compte tenu de ses caractéristiques, la parcelle n° 204 entrait raisonnablement en considération en vue d’une mesure de redimensionnement dans le cadre de la révision de la planification communale.
G. Par acte conjoint du 9 novembre 2022, A.________ et B.________ (ci-après: les recourantes) ont recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du 6 octobre 2022, concluant à son annulation, la parcelle en question n’étant soumise à aucune zone réservée. A titre subsidiaire, les recourantes concluent à l’annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à l’autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Les autorités communales n’ont pas recouru contre cette décision.
La DGTL, au nom de l’autorité intimée, a déposé sa réponse le 8 décembre 2022. Elle conclut au rejet du recours.
Dans des déterminations du 8 décembre 2022, la Commune de Mies a rappelé l’historique des discussions avec le DITS et la DGTL dans le cadre de l’élaboration de son nouveau PACom. Elle soulignait également les spécificités de sa situation liées à sa proximité avec le Canton de Genève. Elle proposait que la procédure soit suspendue à tout le moins jusqu’à l’issue de la procédure d’examen préalable du projet de PACom selon l’art. 37 LATC. Les autres parties ont été interpellées sur cette requête. La DGTL s’en est remise à justice. Les recourantes ont accepté le principe d’une suspension jusqu’à l’issue de la procédure d’examen préalable.
Le 13 janvier 2023, le juge instructeur a informé les parties du fait que la cause était suspendue jusqu’à l’issue de la procédure d’examen préalable du projet de PACom, la DGTL étant invitée à transmettre au tribunal une copie de cet examen.
Le 3 juin 2024, la DGTL a informé le tribunal du fait que l’examen préalable de son projet de PACom avait été adressé à la commune le 17 mai 2024. Elle précisait que, s’agissant de la parcelle n° 204, les mesures proposées par la commune en ce qui concernait l’affectation de cette parcelle n’avaient pas été estimées suffisantes et que le canton demandait une réduction supplémentaire de la surface maintenue en zone à bâtir. La DGTL soutenait par conséquent que le maintien de la zone réservée cantonale se justifiait.
A la suite de cette communication, la cause a été reprise.
Le 25 juin 2024, la commune a fait savoir qu’elle ne souhaitait pas compéter sa réponse du 8 décembre 2023. Elle indiquait souhaiter mettre son PACom à l’enquête publique d’ici le mois de novembre 2024.
Le 27 juin 2024, la commune a transmis au tribunal les extraits de l’examen préalable concernant la parcelle n° 204. Il en ressort notamment ce qui suit:
"Des mesures de dimensionnement doivent encore être prises de la manière suivante:
- Les parcelles nos 204 (...) sont partiellement maintenues en zone d'habitation de moyenne densité 15 LAT. Bien qu'elles soient localisées dans le périmètre de centre proposé dans le PACom et que nous pouvons admettre que des réserves de zone à bâtir d'habitation soient maintenues sur ces parcelles le long du DP 54, une telle surface maintenue en zone à bâtir d'habitation paraît injustifiée au regard des projets de construction concrets.
Au vu de ces éléments, nous ne pouvons pas admettre une surface aussi importante en zone d'habitation de moyenne densité 15 LAT.
(...)
Plan d'affectation
Demande :
- Réduire la surface affectée en zone d'habitation de moyenne densité 15 LAT sur les parcelles nos 204 (...) pour correspondre à des projets de construction concrets. Au surplus, nous renvoyons à nos demandes formulées sur le périmètre de centre.
(...)"
Les recourantes se sont déterminées le 20 août 2024. Elles relèvent qu’il ressort de l’examen préalable que la DGTL souhaite que la surface affectée en zone d’habitation de moyenne densité 15 LAT sur la parcelle n° 204 soit réduite pour correspondre à des projets de construction concrets. Elles en déduisent qu’il est certain que la parcelle n° 204 sera maintenue en zone à bâtir, à tout le moins de manière à accueillir le projet de construction qu’elles avaient présenté à la municipalité en 2021, et que, par conséquent, la planification communale n’est nullement entravée par ce projet. Selon les recourantes, une zone réservée n’a dès lors rien à faire sur cette parcelle.
Le 5 septembre 2024, la commune a indiqué ne pas vouloir se déterminer sur l’écriture des recourantes du 20 août 2024.
La DGTL s’est déterminée le 5 septembre 2024. Elle fait valoir que la zone réservée sur la parcelle n° 204 se justifie au motif que la commune, compte tenu de son surdimensionnement, ne peut maintenir une surface de plus de 5000 m2 en zone à bâtir sans la mettre en lien direct avec un projet concret et explicité dans le rapport 47 OAT.
Les recourantes ont encore déposé des déterminations spontanées le 18 septembre 2019.
Considérant en droit:
1. Le recours est dirigé contre une décision du département cantonal en charge de l'aménagement du territoire portant sur l’adoption d'un plan de zone réservée (art. 46 LATC), qui équivaut à un plan d'affectation cantonal au sens des art. 11 ss LATC. Cette décision, par laquelle il est également statué sur les oppositions, est susceptible d'un recours au Tribunal cantonal (art. 15 LATC). Il s'agit du recours de droit administratif réglé aux art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD) et il respecte les exigences légales de motivation (art. 76 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Les propriétaires touchées, qui ont formé opposition, ont qualité pour recourir au sens de l’art. 75 al. 1 let. a LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2. Les recourantes requièrent une inspection locale.
a) Le droit d'être entendu comprend le droit pour le justiciable d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (cf. ATF 148 II 73 consid. 7.3.1; 145 I 167 consid. 4.1). Cette garantie constitutionnelle n'empêche pas le juge de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, il a la certitude que ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1).
b) En l'espèce, le dossier contient tous les éléments requis pour se prononcer sur la zone réservée litigieuse. Il contient notamment les pièces nécessaires pour comprendre les réflexions qui ont été menées, et qui sont encore en cours, au sujet du traitement du secteur dans lequel se trouve la parcelle n° 204 et du traitement de la parcelle elle-même, dans le cadre de l’élaboration du nouveau PACom. Par conséquent, il n’est pas nécessaire de procéder à une inspection locale.
3. Les recourantes contestent l’existence d’un intérêt public à l’adoption d’une zone réservée cantonale sur leur parcelle. Elles relèvent qu’il ressort de l’examen préalable que la DGTL souhaite une réduction de la surface affectée en zone d’habitation de moyenne densité 15 LAT sur la parcelle n° 204 pour correspondre à des projets de construction concrets. Elles en déduisent qu’il est certain que la parcelle n° 204 sera maintenue en zone à bâtir, à tout le moins de manière à accueillir leur projet de construction présenté à la municipalité en 2021 sous la forme d’une demande d’autorisation préalable d’implantation. Elles soutiennent ainsi que l’autorisation préalable d’implantation requise en 2021 ne compromet pas le futur PACom.
a) La zone réservée est une mesure définie à l'art. 27 LAT. Selon cette disposition, s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités; à l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai (al. 2). En droit cantonal, l'art. 46 al. 1 LATC prévoit que la commune ou le département cantonal peuvent établir des zones réservées pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum.
La zone réservée au sens de l’art. 46 LATC ou au sens de l’art. 27 LAT auquel il renvoie est une mesure conservatoire. Elle équivaut à un plan d’affectation et entraîne des restrictions à la propriété; elle permet notamment d’interdire temporairement toute construction (cf. TF 1C_142/2022 du 7 juin 2023 consid. 2.2.2 et les réf. citées). Elle vise à assurer la liberté de décision des autorités de planification; elle a pour effet, dans le but de ne pas entraver la planification future, de surseoir à l’application du droit applicable en vue de l’entrée en vigueur du nouveau droit (cf. ATF 136 I 142 consid. 3.2). Outre que l'adaptation du plan d'affectation en vigueur s'impose, la loi ne pose pas de condition particulière à l'adoption d'une zone réservée (cf. TF 1C_204/2022 du 21 mars 2023 consid. 3.1).
L'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2; CDAP AC.2020.0109 du 1er avril 2021 consid. 2a et les références citées). La CDAP doit ainsi examiner si la zone réservée est conforme au droit fédéral (art. 27 LAT) et au droit cantonal (art. 46 LATC, qui reprend le principe du droit fédéral et fixe la durée, dans le cadre de l'art. 27 LAT). Si ces conditions du droit fédéral de l'aménagement du territoire sont remplies, le propriétaire concerné ne peut pas dénoncer au surplus une violation de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.). En effet, les conditions légales pour approuver une zone réservée se confondent avec les conditions de l'art. 36 Cst. pour une restriction de la garantie de la propriété (cf. CDAP AC.2021.0149 du 20 janvier 2022 consid. 2a).
L'établissement d'une zone réservée répond à un intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier un plan d'aménagement, que celui-ci soit ou non conforme au droit (TF 1C_623/2021 du 24 novembre 2022 consid. 4.1; 1C_576/2020 du 1er avril 2021 consid. 4.1; 1C_518/2019 du 8 juillet 2020 consid. 5.1; Alexander Ruch, in Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n. 31 ad art. 27). Il s'agit en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de construction ne viennent entraver cette liberté. Il faut ainsi une nécessité de planifier, assortie d'une intention concrète. Il n'est toutefois pas nécessaire que l'autorité ait déjà une idée précise de la manière dont elle entend redéfinir la zone à bâtir, en particulier lorsque cela ne découle pas d'une simple intention de sa part mais d'une obligation résultant directement de la LAT ou du plan directeur cantonal (Ruch, op. cit., n. 32 ad art. 27). Tel est le cas de l'obligation de réduire les zones à bâtir surdimensionnées prévue à l'art. 15 al. 2 LAT (TF 1C_94/2020 du 10 décembre 2020 consid. 3.1).
Le Tribunal fédéral a précisé que la réflexion sur le sort définitif à donner à un secteur n'est pas aboutie au stade de la zone réservée, celle-ci servant précisément à suspendre toute intervention sur l'état existant dans l'attente d'une planification élaborée dans le détail et selon une vue d'ensemble de tout le territoire communal, voire au-delà. Aussi, ce n'est que dans l'hypothèse où toute modification de la planification sur les parcelles en cause serait d'emblée et manifestement contraire à la loi ou à la planification directrice que la zone réservée pourrait être considérée comme illicite (TF 1C_623/2021 précité consid. 4.2; 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 3.6; 1C_576/2020 précité consid. 4.4.3). Cela revient à limiter à la vraisemblance l'examen du bien-fondé d'une modification de l'affectation des terrains litigieux (TF 1C_394/2019 du 14 août 2020 consid. 4.2).
b) Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu’elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (art. 15 al. 1 LAT). Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (art. 15 al. 2 LAT). Le redimensionnement des zones à bâtir concrétise les buts et principes de l’aménagement du territoire exposés aux art. 1 et 3 LAT.
Dans le Canton de Vaud, la question de l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes, au sens de l'art. 15 LAT, a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn). Ce plan est entré en vigueur le 1er août 2008 et a par la suite fait l'objet de plusieurs adaptations. La 4ème adaptation quater, actuellement en vigueur, a été approuvée le 11 novembre 2022 par la Confédération. Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en substance que les réserves légalisées de terrains à bâtir étaient souvent excédentaires par rapport aux besoins prévisibles à 15 ans, horizon temporel déterminé par l’art. 15 LAT, et a enjoint aux communes d’évaluer la nécessité de redimensionner leurs zones à bâtir en vérifiant l’adéquation entre leur capacité d’accueil en habitants et la croissance démographique projetée, limitée par le type d’espace du projet de territoire cantonal. Les communes qui doivent redimensionner leurs zones à bâtir devaient réviser leurs plans d’affectation et soumettre leur projet à l’approbation du Canton, au plus tard cinq ans après l’adoption du PDCn par le Grand Conseil, soit avant le 21 juin 2022. Jusqu’à cette date, les communes pouvaient utiliser le 31 décembre 2036 comme horizon de planification. Le taux de croissance a été fixé à 0.75 %/an pour les villages et les quartiers hors centre (Mesure A11). La fiche d'application de la DGTL de février 2019 intitulée "Périmètre compact et de centre" indique que le développement de l'urbanisation à 15 ans doit se faire prioritairement à l'intérieur du périmètre compact d'agglomération ou de centre afin de bénéficier de son offre en transports publics et en services et de renforcer sa vitalité (fiche d'application, ch. 1). Un périmètre de centre comprend en principe les quartiers, construits ou projetés, à partir desquels les principaux équipements, services et arrêts de transports publics (train ou bus) sont aisément accessibles pour l'ensemble de la population (fiche d'application, ch. 2). La fiche d'application de la DGTL de juin 2021 intitulée "Traitement des zones à bâtir d'habitation et mixtes" prévoit pour sa part que les franges de la zone à bâtir en zone agricole doivent être dézonées, ces franges étant identifiées lors de la délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis de la commune. Cette fiche prévoit également qu'il faut affecter en zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus de 2'500 m2 situés au milieu du bâti dès lors que ces espaces représentent une surface suffisamment grande pour être sujette à un morcellement agricole et mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les espaces vides qu’il comprend afin d’identifier les secteurs qui méritent d’être mis en valeur et les préserver par des mesures de planification (fiche d'application, ch. 2).
c) Une zone réservée adoptée en relation avec une révision du plan général d'affectation d'une commune destinée à mettre en œuvre l'obligation de l'art. 15 al. 2 LAT ("Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites") dans le cadre prévu par la mesure A11 du PDCn peut être une zone réservée communale (décidée par le conseil de la commune et approuvée par le département cantonal); cette mesure conservatoire peut alors viser certains secteurs de la zone à bâtir, voire l'ensemble des zones d'habitation et zones mixtes du territoire communal (cf. TF 1C_94/2020 précité). Une zone réservée cantonale, décidée par le département cantonal (sous la forme d'un plan d'affectation cantonal – cf. art. 46 al. 2 LATC en relation avec les art. 11 ss LATC), est également admissible, le cas échéant en complément à une zone réservée communale, ou encore lorsque la commune n'entend pas prendre elle-même une telle mesure conservatoire. Aussi une zone réservée cantonale peut-elle être instaurée sur des parcelles que la commune entend maintenir en zone à bâtir, la question de l'ampleur du redimensionnement requis devant être examinée ultérieurement dans la procédure de révision du plan général d'affectation (cf. CDAP AC.2020.0109 précité consid. 2e; AC.2019.0386 du 14 octobre 2020 consid. 2d et les arrêts cités).
d) aa) En l’espèce, il n’est pas contesté que la zone à bâtir d’habitation et mixte de la Commune de Mies (permettant la construction de logements) est surdimensionnée et doit en conséquence être réduite. Dans ces circonstances, la commune est tenue de modifier son plan d’affectation afin de répondre aux exigences du nouvel art. 15 LAT, entré en vigueur le 1er mai 2014, démarche qui devrait notamment se concrétiser par une réduction des zones à bâtir. Il s’ensuit que l’on se trouve dans une situation où une adaptation de la planification s’impose, au sens de l’art. 27 al. 1 LAT. Des démarches en vue de la révision du PACom sont du reste en cours. Même si elles en sont au stade de l’examen préalable, elles ne sont pas abouties puisqu’il existe encore un désaccord entre la commune et le canton, notamment en ce qui concerne le sort de la parcelle n° 204. L’autorité intimée était légitimée dans ces conditions à estimer qu’une zone réservée se justifiait sur cette parcelle pour continuer de préserver les possibilités de redimensionner les réserves de zones à bâtir d’habitation et mixte, dans le respect du droit supérieur (art. 15 LAT, mesure A11 PDCant., etc.).
bb) Les recourantes font valoir qu’il ne fait aucun doute que la parcelle n° 204 ne sera pas dézonée dans le cadre du futur PACom dès lors qu’elle se situe dans le périmètre de localité à densifier au sujet duquel la commune et le canton se sont mis d’accord, notamment en ce qui concerne les principes de densification au sud de la route des Pénys. Elles relèvent sur ce point que, en janvier 2022, le DITS a accepté d’entrer en matière sur un surdimensionnement incompressible pour autant que la commune s’engage à présenter un projet de périmètre à densifier autour de la gare, exigence qui est désormais remplie.
D’après la jurisprudence, il est prématuré de se plaindre qu’une parcelle a été englobée dans la zone réservée alors qu'elle répondrait aux caractéristiques de la zone à bâtir définies par l'art. 15 LAT. En effet, les réflexions sur l'affectation définitive de la parcelle et, plus largement, sur le sort du secteur concerné, devront être menées séparément, dans le cadre de la révision du PGA (TF 1C_576/2020 précité consid. 4.4.1; CDAP AC.2023.0128 du 30 octobre 2023 consid. 2d). Pour le surplus, on ne se trouve pas ici dans l’hypothèse, réservée par la jurisprudence précitée, où la zone réservée litigieuse pourrait être considérée comme illicite car la modification de la planification sur la parcelle des recourantes serait d’emblée et manifestement contraire à la loi ou à la planification directrice. En effet, il apparaît que l’affectation de la parcelle n° 204 sera modifiée à tout le moins en partie avec le nouveau PACom. Il ressort ainsi du dossier qu’au moins une partie de cette parcelle sera affectée en zone inconstructible, la délimitation du terrain restant constructible n’étant à ce stade pas encore définie et faisant l’objet d’un désaccord entre la commune et le canton. Une partie importante de la parcelle devrait ainsi être affectée en zone de verdure 15 LAT alors qu’une partie de la parcelle devrait être densifiée et affectée en zone d’habitation de moyenne densité 15 LAT. On relève sur ce point que, lors de la réunion du 5 juillet 2022, avait été évoquée la possibilité que l’ensemble des parcelles comprises dans le périmètre de localité à densifier (comme c’est le cas de la parcelle n° 204) fassent l’objet d’une délimitation précise des zones constructibles ("poches densifiées") et des zones de verdure, démarche qui est en cours et au sujet de laquelle, on l’a vu, la commune et le canton n’ont pas encore réussi à se mettre d’accord.
Vu ce qui précède, les recourantes ne sauraient être suivies lorsqu’elles soutiennent qu’il est acquis que la parcelle n° 204 sera maintenue en zone constructible dans le cadre du futur PACom. Ceci confirme qu’une zone réservée se justifie afin de garantir aux autorités communales la liberté de planifier et de décider, en évitant que des projets de construction sur la parcelle n° 204 ne viennent entraver celle-ci.
Pour le surplus, la zone réservée litigieuse n’exclura bien entendu pas le maintien d’une partie de la parcelle n° 204 dans une zone constructible au terme de la procédure d’adoption et d’approbation du nouveau PACom, avec la densification qui est souhaitée.
e) Les recourantes ne sauraient également être suivies lorsqu’elles soutiennent que l’autorisation préalable d’implantation requise en 2021 ne compromet pas le futur PACom.
Sur ce point, on relève tout d’abord que, sur le principe, un projet de construction présenté sur la base d’une demande d’autorisation préalable d’implantation peut justifier la mise en place d’une zone réservée cantonale (cf. CDAP AC.2023.0128 du 30 octobre 2023 précité; AC.2021.0149 du 20 janvier 2022 consid. 3b). A la lecture du plan de situation relatif au projet qui a fait l’objet de la demande d’autorisation préalable d’implantation en 2021, on constate au surplus qu’une partie des constructions prévues se situe dans le secteur de la parcelle qui est susceptible d’être dézoné (partie sud-est de la parcelle).
f) Le tribunal conclut de ce qui précède que la zone réservée répond à un intérêt public suffisant à son adoption.
4. Les recourantes se plaignent de la violation du principe de la proportionnalité, sous ses différents aspects.
En général, une zone réservée satisfait à l'exigence d'aptitude découlant du principe de la proportionnalité puisqu'il s'agit de préserver la liberté de planification de l'autorité compétente. La règle de la nécessité est également respectée lorsque la zone réservée correspond au périmètre concerné par l'obligation de planifier (TF 1C_530/2021 du 23 août 2022 consid. 5.4; 1C_518/2019 précité consid. 5.1; 1C_94/2020 précité consid. 3.1 et 3.4; cf. RUCH, op cit, n. 36 ss ad art. 27 LAT). Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans de la durée de la zone réservée lie les cantons. Il doit être mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des cinq ans de l'art. 27 al. 2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus nécessaire (CDAP AC.2016.0420 du 6 juin 2017 consid. 2b et les références citées).
En l’espèce, la zone réservée permet de surseoir à l’application du droit applicable en vue de l’entrée en vigueur du nouveau plan d’affectation communal, ainsi que de préserver la mise en œuvre de l’art. 15 al. 2 LAT et la liberté de planification de l’autorité compétente, ce qui est justifié dans le cas particulier, au vu de la nécessité de réviser le PGA communal en raison d’un surdimensionnement des zones à bâtir d’habitation et mixte. L’exigence d’aptitude découlant du principe de la proportionnalité est en conséquence satisfaite. Ensuite, la zone réservée correspond au périmètre concerné par l’obligation de planifier: la parcelle litigieuse, non bâtie, comprend d’importantes réserves. Son affectation future nécessite d’être examinée avec soin, plus particulièrement la délimitation du secteur qui va rester en zone à bâtir et qui sera densifié. La règle de la nécessité est également respectée.
Enfin, on a vu qu’il existe des motifs légitimes et objectifs d’instaurer une zone réservée sur la parcelle n° 204. Comme relevé dans la décision attaquée, cette parcelle se situe en dehors du territoire urbanisé tel qu’établi par le mandataire de la recourante (cf. pièce 4 des recourantes p. 19, Stratégie de redimensionnement-Définition du territoire urbanisé). La surface libre de construction est particulièrement importante, puisqu’elle représente près de 26'000 m2. Tout indique que cette parcelle devra faire l’objet d’un dézonage partiel, parallèlement à une mesure de densification sur le secteur maintenu en zone à bâtir en raison de son appartenance au périmètre de centre à densifier. L’exigence posée dans certains arrêts de la CDAP selon laquelle seules les parcelles situées en dehors du territoire urbanisé et dont un potentiel déclassement futur entre raisonnablement en considération peuvent être intégrées dans une zone réservée est par conséquent remplie. Plusieurs options pour l’affectation future de la parcelle litigieuse semblent avoir été examinées dans le cadre de la révision du PACom, mais le sort de cette parcelle n’a pas encore été définitivement arrêté.
Vu ce qui précède, le principe de la proportionnalité est respecté. La mesure attaquée est en définitive appropriée à la situation; elle est opportune et conforme au droit supérieur. Elle doit donc être confirmée.
5. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, aux frais des recourantes, qui succombent (art. 49 al. 1 LPA-VD). Le département intimé, qui n’a pas procédé avec l’aide d’un mandataire professionnel, n’a pas droit à des dépens. Il en va de même pour la Commune de Mies, qui s’était opposée à la zone réservée litigieuse durant l’enquête publique et qui s’est limitée, dans le cadre de la procédure de recours, à en requérir la suspension.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 6 octobre 2022 par le Département des institutions, du territoire et du sport est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge des recourantes A.________ et B.________, solidairement entre elles.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 3 octobre 2024
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial (OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.