A.________/Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), Conseil général de la Commune de Tévenon | Recours contre l'adoption et l'approbation du nouveau PACom de Tévenon, formé par le propriétaire d'une parcelle, jusqu'alors colloquée en zone de villas, qui conteste sa nouvelle affectation en zone agricole.
- Le surdimensionnement de la zone à bâtir de la commune de Tévenon n’est pas contestable et il n’y a pas lieu de revenir sur la méthode de dimensionnement de la zone à bâtir appliquée par les autorités compétentes (consid. 3).
- Au vu des caractéristiques du village, dont le secteur bâti est étalé, très morcelé et peu dense, il est impossible d’envisager colloquer (ou maintenir) en zone à bâtir toutes les brèches que comporte une telle localité. C'est en conséquence à juste titre que la parcelle en cause a été affectée à la zone agricole, sachant qu'elle constitue avec des biens-fonds voisins une surface de plus de 2’500 m2, soit d’une certaine importance, libre d’aménagements typiques de la zone à bâtir (consid. 4).
- Pas de violation du principe de la proportionnalité dans le fait d'affecter la parcelle en cause à la zone agricole plutôt qu'à la zone de verdure, la situation présente étant notamment différente de celle visée à l'AC.2022.0122 (consid. 5).
L'appréciation telle qu’effectuée par les autorités intimées procède d’une pesée complète de l’ensemble des intérêts pertinents et respecte la garantie de la propriété du recourant (consid. 7).
Recours rejeté dans la mesure où il est recevable.
Full text
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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 22 septembre 2023
Composition
M. Pascal Langone, président; Mme Renée-Laure Hitz et Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseures; Mme Valérie Duvanel-Donzel, greffière.
Recourant
A.________, à ********, représenté par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,
Autorités intimées
1.
Département des institutions et du territoire (DIT), désormais Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), représenté par la Direction générale du territoire et du logement, Service juridique, à Lausanne Adm cant,
2.
Conseil général de la Commune de Tévenon, Administration communale, représenté par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat à Lausanne,
Objet
Plan d'affectation
Recours A.________ c/ décisions du Département des institutions et du territoire du 10 janvier 2022 et du Conseil général de Tévenon du 20 mai 2021 (plan d'affectation communal; parcelle n° 572)
Vu les faits suivants:
A. La commune de Tévenon (ci-après aussi: la commune) est issue de la fusion, au 1er juillet 2011, des anciennes communes de Fontanezier, Romairon, Vaugondry et Villars-Burquin.
La commune est actuellement régie par les plans généraux d’affectation et règlements des communes fusionnées suivants:
le plan des zones (PZ) et son règlement (RPEPC) de la commune de Fontanezier, approuvés par le Conseil d’Etat le 17 septembre 1982;
le plan des zones (PZ) et son règlement (RPEPC) de la commune de Villars-Burquin, approuvés par le Conseil d’Etat le 2 mars 1984;
le plan général d’affectation (PGA) et son règlement (RPGA) de la commune de Vaugondry, approuvés par le Conseil d’Etat le 22 août 1990;
le plan général d’affectation (PGA) et son règlement (RPEPC) de la commune de Romairon, approuvés par le département compétent le 16 août 2001.
B. Le 28 avril 2016, le Conseil général de Tévenon (ci-après: le conseil général) a adopté une zone réservée communale sur l’ensemble de la zone à bâtir d’habitation et mixte 15 LAT. Cette zone réservée a ensuite fait l’objet d’une décision d’approbation préalable le 8 août 2016 par le département compétent, puis été mise en vigueur le 18 octobre 2016.
Le 7 décembre 2017, le conseil général a adopté une modification du règlement de la zone réservée communale, qui a fait l’objet d’une décision d’approbation préalable et d’une mise en vigueur par le département compétent le 23 avril 2018.
C. A.________ est propriétaire de la parcelle n° 572 de la commune de Tévenon depuis le 22 janvier 2014. D’une surface de 1318 m2, ce bien-fonds, en nature de pré-champ, se trouve au milieu de la partie est du village de Villars-Burquin. Il est colloqué, selon le PZ actuellement en vigueur de cette localité, en zone de villas.
La parcelle n° 572 se situe à une centaine de mètres à vol d’oiseau (www.geo.vd.ch/theme/localisation_thm) au nord du carrefour entre la route de Mauborget, qui devient ensuite celle de Fontaines (DP 1054), et la route de Romairon (DP 1055), dont elle est séparée par quelques biens-fonds. A ce carrefour, se trouve notamment la salle du Battoir communale. Le bien-fonds en cause est au bénéfice d’une servitude de passage à pied et tous véhicules à la charge des parcelles n° 573 et 577, contiguës à l’est et au sud (servitude ID.006-1998/000811), servitude dont il est par ailleurs fonds servant pour les parcelles voisines, à l’ouest et au sud, n° 315, 576 et 577. Le bien-fonds n° 572, qui est libre de constructions, est entouré au nord, à l’est et au sud de biens-fonds construits, alors que la parcelle n° 315, d’une surface de 1485 m2, qui lui est contiguë à l’ouest, est aussi libre de constructions. Cette dernière parcelle est voisine, du nord au sud en passant par l’ouest, des parcelles n° 314 – elle-même contiguë au nord et à l’est du bien-fonds n° 313 –, 528 et 576.
D. La révision partielle de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), qui a été adoptée le 15 juin 2012 et qui est entrée en vigueur le 1er mai 2014 (RO 2017 899), entraîne en particulier l'obligation pour les cantons de réduire les zones à bâtir surdimensionnées (art. 15 al. 2 LAT). Pour mettre en œuvre les principes du droit fédéral relatifs au dimensionnement des zones à bâtir, les autorités cantonales ont notamment élaboré, lors de la 4e adaptation du Plan directeur cantonal (PDCn, dont la dernière adaptation est la 4quater, entrée en vigueur le 11 novembre 2022) – adaptation adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018 –, une mesure A11, intitulée "Zones d'habitation et mixtes".
E. Le 26 février 2018, la Municipalité de Tévenon (ci-après: la municipalité) a transmis pour examen préalable au Service du développement territorial (SDT; désormais la Direction générale du territoire et du logement [DGTL]) un dossier de révision de son plan général d’affectation (PGA).
Le 9 janvier 2019, le SDT a transmis à la municipalité un rapport d’examen préalable concernant l’appréciation globale du dossier ainsi que les préavis des services cantonaux consultés. Il demandait que le projet soit adapté et soumis une nouvelle fois à sept services cantonaux. Il indiquait être ainsi d’avis que le projet de PGA devait être revu de manière à répondre aux problématiques relevées lors de l’examen préalable et recommandait de ne pas le mettre tel quel à l’enquête publique. Il ressort en particulier ce qui suit de ce rapport:
"4.4.3 ZONE DE VERDURE
Le projet de PGA prévoit d’affecter en zone de verdure des surfaces et des parcelles libres de construction. Le SDT est d’avis que ces secteurs doivent être traités différemment selon leur localisation et leur vocation. Conformément aux principes énoncés précédemment, le PGA doit faire la distinction entre :
- les franges de la zone à bâtir ;
- les jardins privés ;
- les espaces verts non aménagés à l’intérieur du tissu bâti.
Les franges de la zone à bâtir
Les parties des parcelles non construites et non aménagées en bordure de la zone agricole sont en général situées en dehors du territoire urbanisé. De ce fait, ces secteurs doivent être affectés en zone agricole (par exemple, les parcelles : […]
Les jardins privés et les espaces verts non-aménagés à l’intérieur du tissu bâti
Le Service du développement territorial n’exige pas que les jardins privés soient affectés en zone de verdure. Ces secteurs peuvent être maintenus en zone d’habitation dans la mesure où ils se trouvent à l’intérieur du territoire urbanisé et qu’ils ne permettent pas l’accueil d’une nouvelle habitation.
Les espaces verts non-aménagés à l’intérieur du tissu bâti
En vue de la réduction de la capacité d’accueil de la zone à bâtir, la commune doit identifier à l’intérieur de son tissu bâti les mesures de redimensionnement qui permettent de mettre en valeur ou de préserver les qualités paysagères et patrimoniales, tels que les espaces publics, les vergers, les ensembles bâtis remarquables, les vues, etc.
Sur la base de ces éléments, le Service du développement territorial demande de :
● revoir les secteurs affectés en zone de verdure.
Les parcelles ou les groupements de parcelles affectées en zone à bâtir libres de construction d’une surface supérieure à 2500 m2
Les surfaces non bâties supérieures à 2500 m2, situées en milieu bâti, représentent une surface suffisamment grande pour être propice à une exploitation agricole. Ainsi, leur affectation en tout autre zone que la zone agricole est à justifier […].
Sur la base de ces éléments, le Service du développement territorial demande de :
● dézoner les parcelles ou regroupements de parcelles dont la surface dépasse 2500 m2".
Le 5 septembre 2019, le SDT a transmis à la municipalité, qui sollicitait qu’il soit procédé à un examen préalable complémentaire, une simple prise de position sur les thématiques qui le concernaient, précisant qu’un seul examen préalable était en effet désormais réalisé par planification. Il renvoyait pour les autres thématiques aux préavis des services et aux discussions qui avaient suivi l’examen préalable. Cette prise de position demandait notamment des adaptations du dossier concernant la question de la disponibilité des terrains ainsi que celle du surdimensionnement de la zone à bâtir.
F. En janvier 2020, un rapport explicatif selon l’art. 47 de l’ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) (ci-après: le rapport 47 OAT de janvier 2020) a été établi. Il expose notamment ce qui suit:
"2.1 Contexte géographique
2.1.1 Situation
Située dans le district du Jura-Nord vaudois, la commune de Tévenon s’étend sur les pentes du Jura surplombant les rives du Lac de Neuchâtel. La commune comptait 843 habitants au 31 décembre 2017. […]
La population communale a observé une croissance plutôt importante entre 1980 et 2000 avec une progression moyenne annuelle de près de 3%. Au cours des dernières années, cette croissance s’est ralentie, mais elle est encore bien présente et supérieure à la moyenne cantonale. Ce ralentissement peut s’expliquer notamment par la raréfaction générale des terrains disponibles et par les effets de la zone réservée.
[…]
2.1.2 Périmètre
Le périmètre de révision du PACom s’étend à l’ensemble du territoire communal à l’exception du périmètre du Plan partiel d’affectation (PPA) « Les Grassis » du 22.06.1994. Il comprend les villages de Villars-Burquin, Vaugondry, Fontanezier et Romairon.
[…]
2.2 Contexte environnemental et patrimonial
2.2.1 Surfaces d’assolement
Par son altitude moyenne, la commune de Tévenon n’est pas concernée par la problématique des surfaces d’assolement.
[…]
3.3 Dimensionnement de la zone à bâtir
3.3.1 Avant la révision du PACom
L’un des aspects majeurs de la révision du PACom, d’autant plus avec l’entrée en vigueur de la nouvelle Loi fédérale sur l’aménagement du territoire au 1er mai 2014, est le dimensionnement de la zone à bâtir et la mise en conformité des réserves de terrains à bâtir.
[…] La commune de Tévenon est considérée en tant que commune se situant hors des centres. En ce sens, son taux de croissance annuel est limité à 0.75% jusqu’en 2036. La population de référence pour calculer la croissance est fixée au 31.12.2015.
[…]
Selon le tableau présenté ci-devant, la population maximale autorisée pour le village au 31 décembre 2036 est de 939 habitants, soit une croissance de 96 habitants à partir du 31 décembre 2017. Or, les réserves en zone à bâtir permettent d’accueillir un peu plus de 800 habitants. Dans ce chiffre, le potentiel de densification dans les volumes existants est compris.
3.3.2 Après la révision du PACom
[…]
Afin de redimensionner la zone à bâtir destinée à l’habitation, tout en conservant néanmoins de la constructibilité, les principes suivants, recommandés par le SDT dans son préavis du 9 janvier 2019, ont été appliqués :
- Dézoner les franges de la zone à bâtir ;
- Affecter en zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus de 2'500 m2 situés au sein du milieu bâti. Ces espaces représentent une surface suffisamment grande pour être sujets à une exploitation agricole. L’affectation en toute autre zone que de la zone agricole doit être justifiée ;
- Mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les espaces vides qu’il comprend afin d’identifier les secteurs qui méritent d’être mis en valeur et les préserver (espaces publics, vergers, ensembles bâtis remarquables, vues, etc.) ;
- Assurer la disponibilité des terrains constructibles sur le territoire communal.
[…]
Neuf parcelles conservent leurs droits à bâtir.
Afin de vérifier si cette méthode est significative quant à la réduction des réserves en zone à bâtir, cette dernière a été testée à l’aide du guichet de simulation pour le dimensionnement de la zone à bâtir mis à disposition par le canton. Le tableau ci-dessous montre le résultat obtenu, soit un état de la surcapacité réduit à 212 [recte: 218] habitants en lieu et place des 708 habitants avant la révision du PACom (résumé du résultat du guichet en annexe 4).
La méthode visant à dézoner les franges de la zone à bâtir et à réaffecter les grands espaces libres de construction conformément à leur usage, permet une réduction de 70 % du surdimensionnement.
Avant Après révision
révision
Population de référence 31.12.2015 811 hab. 811 hab.
Population au moment du bilan 31.12.2017 843 hab. 843 hab.
Possibilités de développement 128 hab. 128 hab.
Population maximale en 2036 939 hab. 939 hab.
Besoins au moment du bilan 96 hab. 96 hab.
Capacité d’accueil au moment du bilan (réserves)804 hab. 314 hab.
Etat de la capacité par rapport aux besoins 708 hab. + 218 hab.
3.3.3 Disponibilité des terrains
Comme mentionné dans le chapitre précédent, la disponibilité des terrains constructibles doit être assurée.
[…]
Dans le cadre de la révision du PACom, plusieurs parcelles conservent leurs droits à bâtir […]
3.4 Affectation
Une vingtaine de modifications ont été effectuées sur le Plan d’affectation communal. […]
Modification n° 3 – de zone de villas en zone agricole 16 LAT (AGR)
Villars-Burquin – Parcelles n° […] 572 […]
Surface concernée : 37'255 m2
Les modifications n° 3 concernent tous les secteurs passant de zone de villas ou villas et chalets à la zone agricole. La présente modification poursuit les mêmes objectifs que la modification n° 2. Il s’agit majoritairement de dézonages des franges de la zone à bâtir. Toutes les surfaces non utilisées par des constructions ou des aménagements significatifs (jardins potagers, terrasses, jeux pour enfants, etc.) sont affectées hors zone à bâtir.
La modification n° 3 concerne également le centre du village de Villars-Burquin en complément de la modification n° 2. Comme expliqué précédemment, les espaces de plus de 2'500 m2 non réalisés doivent être rendus au hors zone à bâtir. Dans le cas présent, l’addition des dézonages en zone village et en zone de villas représente un espace vide de construction d’un peu plus de 13'000 m2.
[…]
Modification n° 9 – de zone village en zone de verdure 15 LAT (VER)
[…]
La modification n° 9 consiste en l’affectation de surfaces libres de construction en zone de verdure inconstructible.
Si les espaces non bâtis situés en limite de zone agricole sont propices au dézonage, il en va autrement des espaces situés au sein de la zone à bâtir. Villars-Burquin est concerné par de nombreux espaces vides de construction dont la surface dépasse les 1000 m2. Selon la LAT (art. 15 a), les parcelles doivent être affectées conformément à leur utilisation. Ainsi, un espace non exploité par des constructions ou aménagements urbains ne peut être conservé en zone à bâtir.
Etant donné la situation géographique des parcelles concernées au sein de la zone à bâtir, de la présence de certains aménagements non compatibles avec la zone agricole (pelouse entretenue, places de stationnement en matériaux perméables, etc.) ou encore de la présence de vergers, il est difficile de classer ces secteurs hors de la zone à bâtir. L’affectation en zone de verdure inconstructible permet de rétablir l’affectation des terrains conformément à l’usage qui en est fait. Elle permet également le redimensionnement de la zone à bâtir puisqu’aucun droit à bâtir n’est comptabilisé dans cette zone.
Modification n° 10 – de zone de villas en zone de verdure 15 LAT (VER)
[…]
La modification n° 10 consiste en l’affectation de grandes surfaces libres de construction en zone de verdure inconstructible, au même titre que la modification n° 9. L’argumentaire est identique à celui de la modification n° 9.
[…]
A noter que la commune de Tévenon n’est pas concernée par la problématique des surfaces d’assolement.
[…]
3.5 Règlement sur la police des constructions
[…]
3.5.3 Zone d’habitation de très faible densité 15 LAT (HTF)
La zone d’habitation de très faible densité 15 LAT résulte de la fusion de la zone de villas et de la zone de villas et chalets du règlement de Villars-Burquin approuvé en 1984. L’indice d’utilisation est reconduit, soit 0,25".
Il ressort de l’Annexe 2 du rapport 47 OAT de janvier 2020, intitulée "Principe, Pré-étude - scénario n° 1" et qui comprend une carte des quatre villages de la commune, que le cœur de la localité de Villars-Burquin est située au carrefour entre le DP 1054 et le DP 1055.
G. La municipalité a mis à l’enquête publique du 18 janvier 2020 au 18 février 2020 le projet de révision du Plan d’affectation communal (PACom) comprenant deux plans d’affectation au 1:2’000 et au 1:5’000, le règlement sur le plan d’affectation communal et la police des constructions (ci-après: RPACom) ainsi que le rapport explicatif selon l’art. 47 OAT, ces documents étant tous datés de janvier 2020. Ce projet implique en particulier le dézonage de la parcelle n° 572, qu’il est prévu d’affecter à la zone agricole. Il implique également le passage des biens-fonds n° 313 (dans son immense majorité) et 315 et des parties sud et nord des parcelles n° 314, respectivement n° 576, de la zone de villas à la zone agricole, de même que le passage des parties nord et est du bien-fonds n° 528 de la zone de village à la zone agricole.
Le 30 janvier 2020, une séance d’information publique relative au nouveau PACom a été organisée.
La mise à l’enquête publique du PACom a suscité 29 oppositions, dont celle de A.________ du 17 février 2020 et remise sous pli recommandé à l’administration communale le 18 février 2020. Le prénommé, faisant valoir différents éléments, concluait à ce qu’il soit renoncé au déclassement de son bien-fonds et à ce que celui-ci soit maintenu en zone à bâtir, en l’occurrence en zone d’habitation de très faible densité au sens de l’art. 6 du projet de RPACom.
Le 5 octobre 2020, une séance de conciliation a eu lieu réunissant des représentants de la commune, accompagnés d’urbanistes de leur bureau mandataire et assistés de leur avocat, ainsi que A.________, accompagné de son amie et assisté de son avocat.
Le 29 octobre 2020, A.________ s’est déterminé sur le procès-verbal de la séance de conciliation et a maintenu son opposition.
Par décision du 4 mars 2021, le conseil général a refusé le préavis n° 01/21 de la municipalité relatif au PACom.
H. Le 12 avril 2021, la municipalité a adopté le préavis n° 05/21 relatif au dossier PACom, règlement sur le plan d’affectation communal et la police des constructions ainsi que délimitation de l’aire forestière à l’intention du conseil général, dont le contenu est le même que celui du préavis n° 01/21. Il contient en particulier sa proposition de réponse à l’opposition de A.________, dont la teneur est la suivante:
"Déterminations de la Municipalité (propositions de réponse)
Par rapport au point 1 [ndlr.: de l’opposition]
-
Par rapport au point 2
Le terrain concerné est affecté en zone à bâtir depuis plus de 35 ans. Il est taxé conformément à l’utilisation potentielle qui peut en être faite. C’est la responsabilité du propriétaire de ne pas avoir fait usage de son droit à bâtir.
Par rapport au point 3
La garantie de la propriété ne s’applique pas de manière absolue. Les autorités de planification, notamment les Communes, ont pour mission d’aménager et d’organiser le territoire. Leurs interventions doivent reposer sur une base légale, être dans l’intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité. Si ces conditions sont respectées, les mesures d’aménagement du territoire ne constituent pas une atteinte inadmissible à la garantie de la propriété.
Par rapport au point 4
Les mêmes critères d’appréciation ont été appliqués sur toute l’analyse d’affectation. L’affectation en zone agricole est notamment due à sa proximité (limitrophe) ou sa juxtaposition à d’autres terrains libres de construction.
Par rapport au point 5
Les revendications de l’opposant concernent un maintien des droits à bâtir existants ce qui est contraire à la réduction du surdimensionnement exigée par la loi.
Par rapport au point 6
La procédure de modification du PACom a pour objectif de réexaminer l’affectation des terrains de la commune. Elle n’a pas pour objet de traiter les éventuelles indemnités revendiquées au titre de déclassement. D’éventuelles réclamations doivent être adressées au département compétent, selon la législation en vigueur (LATC, articles 71 à 73).
[…]
Demande au Conseil Général
En conséquence, la Municipalité propose au Conseil Général de lever l’opposition de A.________".
Le 6 mai 2021, a eu lieu une présentation publique du PACom par la DGTL.
I. Par décision du 20 mai 2021, le conseil général a admis et adopté la proposition de réponse à l’opposition n° 1, soit celle d’autres opposants que A.________, et accepté l’opposition au changement d’affectation de la parcelle n° 655, admis et adopté les propositions de réponse aux oppositions n° 2 à 25 et levé ces oppositions et adopté le PACom, modifié, son règlement et la délimitation de l’aire forestière avec deux amendements au règlement (art. 6.4 ainsi qu’art. 5.7.1 et 6.7.1).
J. En mai 2021, un nouveau rapport 47 OAT a été établi en vue d’une enquête publique complémentaire. Il est précisé que ce rapport ne traite que les amendements votés par le conseil général en date du 20 mai 2021, soit celui relatif à la modification du nombre de pans des toitures dans les zones de faible et de très faible densité 15 LAT (art. 5.7 al. 1 et 6.7 al. 1 du projet de règlement) et celui concernant la modification de la définition de la limite de la hauteur des constructions dans la zone d’habitation de très faible densité 15 LAT (art. 6.4 al. 1 du projet de règlement).
Le 2 juin 2021, dans le cadre de l’examen préalable des amendements votés par le conseil général, la DGTL a préavisé favorablement les modifications des art. 5.7 al. 1, 6.4 al. 1 et 6.7 al. 1 du règlement.
Une enquête publique complémentaire s’est déroulée du 12 juin au 12 juillet 2021 portant sur les amendements votés par le conseil général le 20 mai 2021. Elle n’a suscité aucune opposition.
K. Par décision du 10 janvier 2022, le Département des institutions et du territoire (DIT) a approuvé, sous réserve des droits des tiers, le plan d’affectation communal de la commune de Tévenon comprenant les plans d’affectation au 1 :2'000 et au 1 :5'000, le règlement du plan d’affectation, le rapport explicatif selon l’art. 47 OAT de janvier 2020 (enquête publique) ainsi que le rapport explicatif selon l’art. 47 OAT de mai 2021 (enquête publique complémentaire).
L. Par acte du 8 février 2022, A.________ a interjeté recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du DIT du 10 janvier 2022 et contre la décision du conseil général du 20 mai 2021. Il a conclu principalement à la réforme des décisions entreprises en ce sens que la parcelle n° 572 est maintenue en zone à bâtir, en l’occurrence en zone de très faible densité 15 LAT au sens de l’art. 6 du projet de RPACom, subsidiairement à la réforme des décisions attaquées en ce sens que la parcelle n° 572 est colloquée en zone de verdure 15 LAT en lieu et place de la zone agricole, plus subsidiairement à l’annulation des décisions entreprises.
Le 4 avril 2022, le conseil général, par l’intermédiaire de la municipalité, a conclu au rejet du recours.
Le 17 juin 2022, le DIT, par le biais de la DGTL, a conclu au rejet du recours.
M. Le 3 mai 2023, le tribunal a tenu une audience avec inspection locale en présence des parties. Il convient d’extraire ce qui suit du procès-verbal d’audience:
"La zone centrale correspond plus ou moins au périmètre délimité par l’ISOS, selon les autorités communales.
Le territoire urbanisé tel qu’établi selon la fiche de la DGTL a été élaboré en cours d’adoption du PACom, d’où le manque de renseignements dans le dossier.
Le tribunal et les parties s’entendent sur la manière de procéder à la visite des parcelles concernées par les six recours.
L’audience est suspendue à 10h.
[…]
L’audience est reprise à 11h40 sur la parcelle n° 572, à Tévenon (village de Villars Burquin).
La surface totale des parcelles 572, 315, et de la partie (recte: nord) de la parcelle 528, ainsi que de la parcelle 313 et du sud de la parcelle 314 représente plus de 2500 m2; elles sont libres de toutes constructions, à l’exception de quelques cabanons. Ces parcelles ont passé de la zone de villas à la zone agricole. Cette zone agricole se prolonge à l’ouest du chemin (DP 1020) piétons. Les terrains en question se trouvent en forte pente. Les parcelles précitées sont entourées de la zone de très faible densité construite.
Selon la commune, ces terrains ont été classés en zone agricole, car ils sont en nature de pré/champ et ne comportent pas d’aménagements extérieurs incompatibles avec cette zone.
Me Nicole cite l’arrêt AC.2022.0122 (Curtilles), qui précise que, lorsqu’il n’y a pas d’intérêt public au classement en zone agricole et que le classement dans une autre zone à constructibilité limitée entraîne moins de contraintes tout en permettant d’atteindre l’objectif de réduction du surdimensionnement, cette solution doit être privilégiée.
Me Schlaeppi précise qu’il s’agissait d’une zone équestre.
La DGTL relève également que la situation est différente, puisqu’il y avait de nombreuses installations équestres qui seraient devenues non conformes à la zone. La DGTL ajoute que les parcelles en question servent à la pâture des lamas.
La DGTL relève qu’elle applique strictement la règle des 2500 m2 dans des situations similaires.
Le recourant précise qu’il a mis des lamas pour tondre son gazon et qu’il a acheté cette parcelle n° 572 en 2014 pour construire.
Il est constaté que l’accès à la parcelle n° 572 et celui à la parcelle n° 577, qui est en zone à bâtir, se fait en partie par un chemin goudronné à cheval sur la limite de parcelle".
N. Le 4 mai 2023, le recourant a produit un extrait du registre foncier de la parcelle n° 572 avec une copie du plan de la servitude de passage à pied et tous véhicules ID.006-1998/000811.
O. Le tribunal a délibéré à huis clos.
Considérant en droit:
1. Le présent recours porte sur un plan d'affectation communal. L'art. 43 al. 2, 2ème phr., de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) prévoit, pour les plans d'affectation communaux, que les décisions du département et les décisions communales sur les oppositions sont susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen.
Selon la jurisprudence, le libre pouvoir d’examen dont doit disposer l'autorité de recours cantonale, en vertu de l'art. 33 al. 3 let. b LAT, ne se réduit pas à un contrôle de la constatation des faits et de l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité. L'autorité doit vérifier que la planification contestée devant elle soit juste et adéquate. Son rôle spécifique d'autorité de recours ne se confond toutefois pas avec celui de l'organe compétent pour adopter le plan; elle doit préserver la liberté d'appréciation dont celui-ci a besoin dans l'accomplissement de sa tâche (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également convenable (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa; AC.2021.0003 du 11 janvier 2023 consid. 4a; AC.2020.0353 du 22 novembre 2022 consid. 4a). Elle suppose également que le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue sur des points qui concernent principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (arrêt TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 6.1, et les références citées). Dans le cadre de son contrôle, l'autorité de recours examine les différents points faisant l'objet du rapport au sens de l'art. 47 OAT. Il s'agit notamment de la conformité du plan d'affectation aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il implique également de s'assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont respectés (AC.2021.0003 du 11 janvier 2023 consid. 4a; AC.2020.0353 du 22 novembre 2022 consid. 4a, et les références citées).
2. Le recourant conteste en l’occurrence le changement d’affectation de sa parcelle dans le nouveau PACom. Actuellement affecté à la zone de villas, son bien-fonds est colloqué en zone agricole dans le nouveau PACom. Il voit dans le dézonage prévu de ce dernier une grave atteinte à la garantie de la propriété (art. 26 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, du 18 avril 1999 – Cst.; RS 101).
a) Aux termes de l’art. 26 al. 1 Cst., la propriété est garantie. Elle n’est toutefois pas absolue. Selon l'art. 36 Cst., toute restriction d’un droit fondamental doit être fondée sur une base légale, être justifiée par un intérêt public et proportionnée au but visé.
L'art. 1 al. 1, 1ère phr., LAT dispose que la Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire. L'art. 1er al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1er mai 2014, prescrit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment, de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l’air, l’eau, la forêt et le paysage (let. a), d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée, (let. abis) et de créer un milieu bâti compact (let. b).
L’art. 3 LAT expose les principes régissant l’aménagement. Il prévoit, à son al. 3, en particulier que les territoires réservés à l’habitat et à l’exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée, ceci impliquant notamment de répartir judicieusement les lieux d’habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics (let. a) et de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l’habitat (let. abis).
Selon l’art. 8a LAT, relatif au contenu du plan directeur dans le domaine de l’urbanisation, le plan directeur définit notamment: la dimension totale des surfaces affectées à l’urbanisation, leur répartition dans le canton et la manière de coordonner leur expansion à l’échelle régionale (let. a), la manière de coordonner l’urbanisation et les transports et de garantir un équipement rationnel qui permet d’économiser du terrain (let. b), la manière de concentrer le développement d’une urbanisation de qualité à l’intérieur du milieu bâti (let. c), la manière d’assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de l’art. 15 LAT (let. d) et la manière de renforcer la requalification urbaine (let. e).
L'art. 15 LAT, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er mai 2014, prévoit ce qui suit:
"Zones à bâtir
1 Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.
2 Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.
3 L’emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnées par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l’aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d’assolement et préserver la nature et le paysage.
4 De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies:
a. ils sont propres à la construction;
b. ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance;
c. les terres cultivables ne sont pas morcelées;
d. leur disponibilité est garantie sur le plan juridique;
e. ils permettent de mettre en oeuvre le plan directeur.
5 La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant aux besoins".
b) aa) Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois, qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et la recherche d'une densification adaptée au contexte (ligne d'action A1; cf. aussi AC.2022.0012 du 15 décembre 2022 consid. 3c). Les autorités chargées de l'aménagement du territoire, dans le canton de Vaud, ont ainsi défini dans le PDCn un cadre ou processus pour répondre aux exigences de l'art. 15 LAT, étant donné que la plupart des communes ont des zones à bâtir surdimensionnées. C'est l'objet de la mesure A11, mais le détail de la méthode à appliquer par les communes pour dimensionner correctement leurs zones à bâtir à vocation d'habitation figure dans des fiches d'application du SDT ou de la DGTL, qui complètent en quelque sorte le PDCn (cf. AC.2022.0122 du 15 février 2023 consid. 3a/aa; AC.2019.0012, AC.2018.0443, AC.2019.0013, AC.2019.0014 du 23 décembre 2020 consid. 2a, avec la référence au rapport d'examen de l'Office fédéral du développement territorial ARE relatif à la 4e adaptation du PDCn, janvier 2018 [sur le site www.are.admin.ch], p. 24).
La mesure A11 du PDCn ("Zones d'habitation et mixtes") indique en introduction ce qui suit:
"Problématique
[…] Les communes définissent leur croissance démographique dans les limites fixées par la présente mesure, selon la typologie du projet de territoire et les perspectives démographiques établies par Statistique Vaud.
En 2015, hors des centres, les réserves sont le plus souvent excédentaires. Dans les centres, en tenant compte de l'ensemble des projets des communes, le potentiel est souvent également supérieur aux besoins à 15 ans et nécessite donc une priorisation".
La mesure proprement dite contient en particulier ce qui suit:
"Les communes évaluent, avant de soumettre au Canton tout plan d'affectation, la nécessité de redimensionner leurs zones à bâtir en vérifiant l'adéquation entre leur capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée, limitée par type d'espace du projet de territoire cantonal selon le tableau suivant:
Périmètre compact d'agglomération et de centre cantonal [...]
Périmètre des centres régionaux [...]
Périmètre des centres locaux [...]
Périmètre des localités à densifier [...]
Villages et quartiers hors centre: croissance annuelle maximale: 0.75% de la population 2015.
[...]
Les communes qui doivent redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et soumettent leur projet à l'approbation du Canton au plus tard cinq ans après l’adoption du Plan directeur cantonal par le Grand Conseil. Jusqu'à cette date, les communes peuvent utiliser le 31 décembre 2036 comme horizon de planification.
Cette révision prend en compte au moins les aspects suivants :
• la qualité de la desserte en transports publics ;
• l'accès en mobilité douce aux services et équipements ;
• la qualité des sols et les ressources, dont les surfaces d'assolement ;
• l'environnement, notamment la nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances ;
• la capacité des équipements et des infrastructures ;
• la possibilité d'équiper à un coût proportionné ;
• la disponibilité des terrains.
Pour répondre aux besoins à 15 ans, les communes, dans l’ordre :
1. réaffectent les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement ;
2. densifient le territoire urbanisé ;
3. mettent en valeur les réserves et les friches, notamment par la densification.
L’extension de la zone à bâtir n’est admise que lorsque la capacité découlant des trois points précédents est insuffisante pour répondre aux besoins à 15 ans. [...].
La mise à jour des plans d’affectation doit garantir une densification des zones à bâtir.
[...]".
Le PDCn fixe ainsi l'année de référence à 2015 (à savoir en nombre d'habitants au 31 décembre 2015) et arrête l'horizon de planification à 2036. Le développement maximal d'une commune hors centre se calcule désormais en multipliant la croissance annuelle admise (0,75%) par le nombre d'années qui séparent la date de référence de l'horizon de planification (21 ans). Il correspond ainsi à une croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans) (cf. AC.2022.0012 du 15 décembre 2022 consid. 3c; AC.2021.0187 du 9 juin 2022 consid. 2b/bb, et les références citées).
bb) Le SDT (actuellement: la DGTL) a publié plusieurs fiches d'application en vue de la mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn. La fiche d'application (version de juin 2021) intitulée "Comment traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le développement" (sur le site internet www.vd.ch, rubrique: Territoire et construction > Aménagement du territoire > Plan d'affectation communal) définit la stratégie de redimensionnement suivante:
"• Dézoner toutes les franges de la zone à bâtir en zone agricole. Ces franges sont identifiées lors de la délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis de la commune […] Les secteurs qui répondent aux critères des surfaces d’assolement devront être dézonés en priorité et affectés en zone agricole […] ;
• Traiter les petites zones à bâtir isolées (noyaux bâtis comprenant entre 1 et 10 bâtiments), en commençant par réduire la zone à bâtir afin que celle-ci soit calée au plus près des constructions existantes. Selon le résultat, analyser s'il est pertinent ou non de maintenir le bâti en zone à bâtir. […] ;
• Affecter en zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus de 2500 m2 situés au milieu du bâti. Ces espaces représentent une surface suffisamment grande pour être sujette à un morcellement agricole (cf. art. 58 al. 2 de la Loi fédérale sur le droit foncier rural (RS 210 ; LDFR)). Ainsi, leur affectation en toute autre zone que de la zone agricole devra être justifiée ;
• Mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les espaces vides qu'il comprend afin d'identifier les secteurs qui méritent d'être mis en valeur et les préserver par des mesures de planification (exemples: espaces publics, vergers, ensembles bâtis remarquables, vues, etc.). Ces secteurs pourront être affectés en secteur de protection de la nature et du paysage 17 LAT ou en secteurs de protection du site bâti 17 LAT. Les droits à bâtir existants peuvent également être réduits pour préserver des jardins, des vergers ou des cours dignes d’intérêt. Cela peut se concrétiser notamment par une modification du règlement de la zone concernée (création d’aire inconstructible, de transition, etc.). Toute réduction de droits à bâtir doit cependant rester conforme au développement vers l’intérieur du milieu bâti et au principe d’économie du sol ;
• Assurer la disponibilité des terrains libres de construction sur le territoire communal et, le cas échéant, affecter les parcelles concernées en conformité avec leur usage futur. […]".
Cette fiche d'application ajoute ce qui suit:
"La stratégie de redimensionnement doit se baser sur ces cinq principes. Si l'application de toutes ces mesures ne permet pas de répondre aux exigences du plan directeur cantonal (PDCn), un surdimensionnement incompressible de la zone à bâtir d'habitation et mixte sera accepté dans le projet de révision du plan d'affectation communal. Il s'agira cependant de prouver que toutes les mesures de redimensionnement pertinentes du point de vue de l'aménagement du territoire ont été prises".
La fiche d'application précitée prévoit une première phase dans le processus de révision du plan général d'affectation, à savoir la délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis. La notion de "territoire urbanisé" est définie dans une autre fiche d'application de la DGTL ("Comment délimiter le territoire urbanisé", version de février 2019), donnant notamment les explications suivantes:
"Le territoire urbanisé est une donnée de base nécessaire pour cadrer le développement de l'urbanisation. Il comprend les territoires largement bâtis situés en zone à bâtir formant le cœur d'une localité, y compris les terrains non bâtis à vocation urbaine.
Une fois tracé, le territoire urbanisé permet de distinguer les zones à bâtir à densifier de celles qui ne doivent pas l'être. [...]".
c) Selon la jurisprudence, la réduction des zones à bâtir surdimensionnées constitue un intérêt public important (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.2 p. 45; cf. aussi arrêts TF 1C_190/2020 du 9 février 2021 consid. 2.2.2, et les références citées; 1C_522/2019 du 1er mai 2020 consid. 4.6.1; 1C_387/2016 du 1er mai 2017 consid. 4.4). Le choix des parcelles concernées par le redimensionnement de la zone à bâtir relève dans une large mesure du pouvoir d’appréciation des autorités locales de planification (cf. art. 2 al. 3 LAT et art. 2 et 3 OAT; cf. ATF 144 II 41 consid. 5.2, et les références citées).
Le Tribunal fédéral a précisé, dans le cadre du redimensionnement de la zone à bâtir, qu'il était indifférent que le bien-fonds ne se prête pas à une utilisation agricole. La commune doit en effet rechercher les territoires susceptibles de ne plus répondre à la définition de l'art. 15 LAT. Dans ce cadre, les critères posés par le droit fédéral et le PDCn sont notamment la situation des terrains par rapport au milieu densément construit, les possibilités de densification, l'accessibilité (en particulier la desserte en transports publics et les équipements). La qualité des sols et les surfaces d'assolement ne constituent qu'un des critères (art. 15 al. 3 LAT), mais l'autorité planificatrice peut aussi, compte tenu des exigences de réduction qui s'imposent à elle, être amenée à déclasser des terrains n'ayant aucune vocation agricole (arrêt TF 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 3.3, cf. aussi arrêt TF 1C_204/2022 du 21 mars 2023 consid. 3.2.2 in fine).
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral également, on ne saurait considérer que, sous l'empire de l'art. 15 LAT actuel, les brèches dans le tissu bâti appartiennent nécessairement à la zone à bâtir. En effet, si les brèches dans le tissu bâti sont en général effectivement considérées comme appartenant au territoire "déjà largement bâti" au sens de l'ancien art. 15 let. a LAT, cela ne signifie pas qu'elles puissent de facto être considérées comme de la zone constructible avec les conséquences juridiques qui s'y rattachent. Cette caractéristique dépend non seulement d'autres critères encore, mais surtout d'une appréciation individualisée par le planificateur local conformément au système pyramidal de l'aménagement du territoire. L'actuel art. 15 LAT a au demeurant abandonné ce critère d'aide à la désignation des terrains à bâtir (cf. arrêt TF 1C_429/2018 du 30 septembre 2019 consid. 4.2). Le Tribunal fédéral a ainsi précisé que, dans un contexte général d'habitat de très faible densité et dispersé dans une même commune, cumulé à un surdimensionnement de la zone à bâtir, toutes les "brèches" créées par ce type d'urbanisme ne sont peut-être pas raisonnablement destinées à être comblées (arrêts TF 1C_129/2022 du 18 avril 2023 consid. 4.3.2; 1C_394/2019 du 14 août 2020 consid. 4.2.1; cf. aussi arrêt TF 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 3.4.2). Outre l'orientation du développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti (art. 1 al. 2 let. abis LAT), la création d'un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. b LAT) ou la prise de mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des possibilités de densification des surfaces de l'habitat (art. 3 al. 3 let. abis LAT), la loi prescrit de répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics (art. 3 al. 3 let. a LAT). D'autres objectifs pourraient également justifier de ne pas classer (ou maintenir) une brèche dans le tissu bâti en zone constructible, tels que la protection des bases naturelles de la vie (sol, air, eau, forêt et paysage, art. 1 al. 2 let. a LAT) ou la conservation des sites naturels et des territoires servant au délassement (art. 3 al. 2 let. d LAT) (cf. arrêt TF 1C_394/2019 précité consid. 4.2.1; cf. aussi AC.2021.0187 du 9 juin 2022 consid.3c/aa; AC.2019.0384, AC.2019.0385 du 2 décembre 2020 consid. 4a/bb).
3. a) Le surdimensionnement de la zone à bâtir de la commune de Tévenon n’est en l’occurrence pas contestable.
Les possibilités de développement accordées à la commune, village hors centre selon le PDCn, s’élèvent à 128 habitants au 31 décembre 2015. A cette même date, la population de référence était de 811 habitants, étant ensuite de 843 habitants au 31 décembre 2017. Or, selon l’estimation des réserves constructibles générée automatiquement par le guichet de simulation pour le dimensionnement de la zone à bâtir, la capacité d’accueil des réserves en zone à bâtir au 31 décembre 2017 s’élève à 804 habitants, alors même que les besoins en zone à bâtir sont de 96 habitants à cette même date. Par conséquent, la commune dispose de réserves largement surdimensionnées en zone à bâtir.
Le dossier de nouveau PACom a d’ailleurs été adopté, respectivement approuvé, alors même que la commune disposera avec la nouvelle réglementation d’un surdimensionnement incompressible, comprenant une capacité d’accueil en zone à bâtir supérieure de 218 habitants aux besoins en zone à bâtir de 96 habitants.
b) Se référant à l’arrêt du Tribunal fédéral 1C_190/2020 du 9 février 2021 consid. 3.1, le recourant fait toutefois valoir que cet arrêt aurait souligné que la méthode retenue dans la planification directrice vaudoise, fondée sur des plafonds de population à un horizon donné, entraînerait, selon l’Office fédéral du développement territorial (ci-après: l’ARE), des incitations négatives à la densification vers l’intérieur. L’intéressé estime ainsi que ce critère de dimensionnement des zones à bâtir devrait être pris avec d’importantes réserves, lorsqu’il déboucherait, comme en l’espèce, sur des résultats qui seraient incohérents.
Dans l’arrêt précité du Tribunal fédéral, rendu sur recours contre un arrêt de la cour de céans, ce n’est pas le Tribunal fédéral, mais bien la CDAP qui a tenu les propos cités par le recourant. Le Tribunal fédéral a au contraire récemment jugé (cf. arrêt TF 1C_234/2021 du 15 septembre 2022 consid. 4.4, qui se réfère à l’arrêt TF 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 2.1 et 2.2) que les réserves et mandats émis par le Conseil fédéral dans sa décision du 31 janvier 2018 (FF 2018 p. 959) n’avaient pas conduit à un refus d'approbation de la 4ème adaptation du PDCn et n’étaient pas de nature à remettre en question son application en l'espèce. Il n'y avait ainsi pas lieu in casu de revenir sur la méthode de dimensionnement de la zone à bâtir appliquée par les autorités cantonales.
Compte tenu de ce qui précède, il n’y a pas lieu non plus dans le cas d’espèce de revenir sur la méthode de dimensionnement appliquée par les autorités compétentes.
c) Le recourant, se référant à l’arrêt du Tribunal fédéral 1C_244/2017 du 17 avril 2018, estime par ailleurs que le taux de croissance ne constituerait pas nécessairement une limite; son éventuel dépassement pourrait le cas échéant témoigner d’une possible insuffisance des prévisions des besoins en terrains constructibles à quinze ans et ne conduirait pas sans autre à l’exclusion de la parcelle en cause de la zone à bâtir.
Que le taux de croissance établi en l’occurrence puisse finalement être insuffisant n’est pas déterminant. En effet, le dossier de nouveau PACom a été adopté, respectivement approuvé, alors même que la commune disposera de toute manière avec la nouvelle réglementation d’un surdimensionnement incompressible, comprenant une capacité d’accueil en zone à bâtir supérieure de 218 habitants aux besoins en zone à bâtir de 96 habitants.
Le grief du recourant n’est en conséquence pas fondé.
4. Actuellement affecté à la zone de villas, le bien-fonds du recourant est colloqué en zone agricole 16 LAT dans le nouveau PACom. Le recourant conclut cependant principalement au maintien de sa parcelle en zone à bâtir, soit plus précisément en zone d’habitation de très faible densité 15 LAT.
a) Aux termes de l’art. 6.1 al. 1 RPACom, la zone d’habitation de très faible densité 15 LAT est destinée à l’habitation de très faible densité ainsi qu’aux activités non gênantes (bruits, odeurs, fumées, trafic, etc.) compatibles avec l’habitat. L’art. 6.3 al. 1 RPACom prévoit que l’indice d’utilisation du sol (IUS) sera au maximum de 0.25 et l’art. 6.4 al. 1 RPACom limite la hauteur des constructions à 8 m 50 au faîte. Selon l’art. 6.6 al. 1 RPACom, l’ordre non-contigu est obligatoire.
Conformément à l’art. 10.1 al. 1 RPACom, la zone agricole 16 LAT est régie par les dispositions de la législation fédérale. Selon l’art. 16 al. 1 LAT, les zones agricoles servent à garantir la base d’approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l’équilibre écologique; elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole et comprennent: les terrains qui se prêtent à l’exploitation agricole ou à l’horticulture productrice et sont nécessaires à l’accomplissement des différentes tâches dévolues à l’agriculture (let. a) et les terrains qui, dans l’intérêt général, doivent être exploités par l’agriculture (let. b). Il importe, dans la mesure du possible, de délimiter des surfaces continues d’une certaine étendue (al. 2). Dans leurs plans d’aménagement, les cantons tiennent compte de façon adéquate des différentes fonctions des zones agricoles (al. 3).
b) aa) Le recourant fait en l’occurrence valoir que les critères relatifs au redimensionnement de la zone à bâtir à prendre en considération selon la mesure A11 du PDCn impliqueraient le maintien de la parcelle n° 572 en zone à bâtir. Celle-ci se trouverait en particulier à proximité, soit à une centaine de mètres à vol d’oiseau, d’un arrêt de bus et du centre du village de Villars-Burquin, qui pourrait clairement être fixé au carrefour de la route de Mauborget et de la route de Romairon; en raison de sa pente très marquée, elle ne se prêterait par ailleurs pas du tout à l’exploitation agricole; elle serait déjà équipée, les canalisations étant en attente en bordure de parcelle. L’intéressé relève en outre que le seul critère qui semblerait justifier, selon les autorités intimées, le déclassement de son bien-fonds en zone agricole serait que celui-ci constituerait, avec quelques parcelles qui se trouvent à l’ouest, une surface libre de constructions de plus de 2’500 m2, ce qui permettrait une exploitation agricole. Or, le recourant conteste la pertinence d’un tel critère; celui-ci ne résulterait que de directives de la DGTL, et non pas de la mesure A11 du PDCn, et s’avérerait en contradiction avec les principes posés par la LAT, laquelle commanderait de combler les brèches dans le territoire bâti, de densifier les surfaces destinées à l’habitat et de développer l’urbanisation vers l’intérieur du milieu bâti, et non pas de créer des zones agricoles inexploitables au cœur des zones à bâtir.
bb) Il ressort des éléments du dossier que la parcelle n° 572 est effectivement située à une centaine de mètres à vol d’oiseau au nord du carrefour entre la route de Mauborget et la route de Romairon, carrefour où se trouve notamment la salle du Battoir communale. Elle-même libre de constructions, elle est toutefois entourée au nord, à l’est et au sud de bien-fonds construits, colloqués en zone d’habitation de très faible densité par le PACom, et pourvue d’équipements aux dires du recourant.
La densification des zones à bâtir constitue certes un intérêt public important. Une telle densification doit cependant, selon le PDCn, être adaptée au contexte, qui est ici particulier, s’agissant de la localité de Villars-Burquin. Personne ne conteste en effet que la commune est largement surdimensionnée. Elle bénéficie même d’un surdimensionnement incompressible de 218 habitants. Or, au vu des caractéristiques du village, dont le secteur bâti est étalé, très morcelé et peu dense, il est impossible d’envisager colloquer (ou maintenir) en zone à bâtir toutes les brèches que comporte une telle localité, ce qui ne ferait qu’augmenter de manière importante le surdimensionnement (inadmissible) de la commune. Dans ces conditions, affecter la parcelle n° 572 à la zone agricole est tout à fait justifié.
La surface totale des biens-fonds n° 572, 315 et de la partie nord de la parcelle n° 528, ainsi que du bien-fonds n° 313 (affecté pour une grande part à la zone agricole) et du sud de la parcelle n° 314, auxquels ajouter la petite partie nord du bien-fonds n° 576 colloqué en zone agricole, représente plus de 2’500 m2. L’ensemble de ces parcelles forment ainsi un tout d’une certaine dimension, en nature de pré-champ et libre de constructions, à l’exception de quelques cabanons. Se fonder sur une surface de plus de 2’500 m2, soit d’une certaine importance, pour l’affectation en zone agricole d’un secteur libre d’aménagements typiques de la zone à bâtir est par ailleurs tout à fait admissible, sachant en particulier qu’une telle surface est considérée comme suffisamment grande pour être sujette à morcellement agricole (cf. art. 58 al. 2 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural [LDFR; RS 211.412.11]). Le fait que ce critère ressortirait d’une fiche d’application de la DGTL n’est, contrairement à ce qu’affirme le recourant, qui considère qu’il ne serait dès lors pas pertinent, pas déterminant. En effet, une telle fiche, qui assure la mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn, complète en quelque sorte ce dernier (cf. supra jurisprudence précitée au consid. 2b/aa). De plus, ce critère se justifie, quoi qu’il en soit, dans le cadre des mesures à prendre pour limiter le surdimensionnement important d’une commune, telle celle de Tévenon, qui se caractérise en outre par un contexte général d’habitat de très faible densité et dispersé. On ne voit en effet pas comment il serait possible de réduire le surdimensionnement considérable de la commune en ne procédant pas au dézonage de parcelles formant ensemble, au sein du bâti, une surface d’une certaine étendue, libre de constructions typiques de la zone à bâtir.
Le fait que, comme le soutient le recourant, sa parcelle ne se prêterait pas du tout, en raison de sa pente très marquée, à l’exploitation agricole n’est pas déterminant, ni non plus le fait qu’elle n’est pas comprise dans les surfaces d’assolement. L’inspection locale a certes permis de constater que l’ensemble du secteur, dont fait partie le bien-fonds n° 572, affecté à la zone agricole est en forte pente. A cette occasion, le recourant a cependant indiqué avoir mis des lamas pour tondre son gazon. Ceci atteste du fait que sa parcelle pourrait être mise à disposition d’herbivores domestiques. L’on peut également rappeler que, selon l’art. 16 LAT, la zone agricole est destinée à remplir d’autres fonctions que celle proprement agricole, dont celles de sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et d’assurer l’équilibre écologique. Ainsi que le relève enfin le Tribunal fédéral (cf. supra consid. 2c), dans le cadre du redimensionnement de la zone à bâtir, il est indifférent que le bien-fonds en cause ne se prête pas à une utilisation agricole.
L’on peut encore relever que, même si le recourant précise avoir acheté son terrain en 2014 pour y construire, les différents propriétaires de la parcelle en cause ont disposé de longues années, soit à tout le moins depuis 1984, pour bénéficier des possibilités de construire que leur offraient les PZ et RPEPC de Villars-Burquin et ainsi valoriser leur terrain, ce qui n’a pas été fait.
cc) Les griefs du recourant ne sont en conséquence pas fondés.
c) Se référant à l’art. 52 LATC, le recourant fait encore valoir que le critère de la disponibilité serait également rempli. Il aurait en effet l’intention de réaliser rapidement sur sa parcelle une construction, ayant au demeurant fait savoir qu’il était prêt à prendre des engagements en ce sens.
aa) Aux termes de l’art. 15 al. 4 LAT, de nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si différentes conditions sont réunies, dont celle selon laquelle leur disponibilité est garantie sur le plan juridique (let. d). Conformément à l’art. 15a LAT ("disponibilité des terrains constructibles"), les cantons prennent en collaboration avec les communes les mesures nécessaires pour que les zones à bâtir soient utilisées conformément à leur affectation, notamment en ordonnant des mesures d’amélioration foncières telles que le remembrement de terrains (art. 20) (al. 1). Le droit cantonal prévoit que, si l’intérêt public le justifie, l’autorité compétente peut imposer un délai à la construction et, en cas d’inexécution, ordonner les mesures prévues par le droit cantonal (al. 2).
L’art. 52 LATC, entré en vigueur le 1er septembre 2018, prévoit pour sa part, sout le titre "Disponibilité des terrains", que la commune assure la disponibilité des terrains affectés en zone à bâtir; elle détermine les mesures (al. 1). Pour assurer la disponibilité des terrains, la commune peut (al. 2): soumettre une nouvelle mise en zone à bâtir liée spécifiquement à la réalisation d’un projet défini à la condition que la demande de permis de construire soit déposée dans les trois ans dès l’entrée en force de la décision d’approbation et prévoir, si cette condition n’est pas remplie, que le terrain retourne à son affectation initiale, sans autre procédure; la municipalité peut prolonger le délai de deux ans (let. a), lorsque l’intérêt public le justifie, notamment en cas de pénurie, imposer, dans son règlement, et pour une parcelle non bâtie, un délai de construction de 7 à 12 ans, et en cas d’inexécution, décider soit de déclasser le terrain concerné, soit de prendre les mesures fiscales prévues à l’alinéa 4 (let. b), conclure avec les propriétaires des contrats de droit administratif fixant les modalités de disponibilité; de tels contrats prévoient au moins le délai pour construire ainsi que les conséquences d’un non-respect de ce délai (let. c). Si les terrains ne sont pas construits, se situent en dehors du territoire urbanisé et ne sont pas nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir, la commune procède à leur changement d'affectation (al. 3). L’art. 52 al. 4 à 10 LATC prévoit enfin des mesures fiscales.
bb) La question de la disponibilité de sa parcelle dont se prévaut le recourant n’est en l’occurrence pas déterminante, puisque, pour les raisons qui précèdent, c’est de toute manière à bon droit que les autorités intimées n’ont pas maintenu le bien-fonds de l’intéressé en zone à bâtir, et plus précisément en zone d’habitation.
5. Le recourant invoque ensuite une violation du principe de la proportionnalité. Se référant en particulier à l’arrêt AC.2022.0122 (Curtilles) du 15 février 2023, il fait valoir que, si l’objectif recherché par la révision est de limiter le nombre d’habitants que peut accueillir la commune, un classement en zone de verdure plutôt qu’en zone agricole, qui impliquerait des contraintes très lourdes pour le propriétaire et ne répondrait à aucun intérêt public quelconque, permettrait d’atteindre le même but, tout en portant une atteinte sensiblement moins grave à la garantie de la propriété.
a) aa) Le principe de la proportionnalité exige que la mesure envisagée soit apte à produire les résultats d'intérêt public escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité). En outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et postule un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; cf. ATF 146 I 157 consid. 5.4; 141 I 20 consid. 6.2.1; 140 I 168 consid. 4.2.1).
bb) Selon les modèles de géodonnées minimaux pour les plans d'affectation qu'édicte l'ARE en vertu de l'art. 9 de l'ordonnance du 21 mai 2008 sur la géoinformation (OGéo; RS 510.620), font partie des zones à bâtir, les zones d'habitation, les zones d'activités économiques, les zones mixtes, les zones centrales, les zones affectées à des besoins publics, les zones à bâtir à constructibilité restreinte, les zones de tourisme et de loisirs, les zones de transport à l'intérieur des zones à bâtir ainsi que d'autres zones à bâtir (ARE, Modèles de géodonnées minimaux – Domaine des plans d'affectation – Documentation sur les modèles, 2011/2017/2021 p. 22). L'office fédéral classe expressément les zones vertes parmi les zones à bâtir à constructibilité restreinte; il définit en effet celles-ci comme des "zones comprenant des surfaces situées à l'intérieur des zones à bâtir qui doivent rester libres de constructions, à l'exception des bâtiments et installations nécessaires à l'entretien de la zone ou à la réalisation de son but (par exemple "zones vertes" à l'intérieur des zones à bâtir")" (ARE, Statistique suisse des zones à bâtir 2022, p. 11; cf. aussi la Directive cantonale sur la normalisation des données de l’aménagement du territoire [NORMAT 2], état au 1er juin 2020, p. 28, qui définit de la même manière la zone de verdure 15 LAT). Les zones à constructibilité restreinte visent notamment à structurer le milieu bâti, à séparer les zones habitées des zones industrielles, à maintenir des espaces verts dans le centre des localités et/ou à fournir à la population des espaces de loisirs et de détente. Elles peuvent également tendre à protéger les points de vue et l’aspect caractéristique des localités et des monuments (Eloi Jeannerat/Pierre Moor, in Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n° 59 ad art. 14 LAT; cf. aussi arrêt TF 1C_180/2019 du 16 mars 2021 consid. 4.1).
Ces mêmes auteurs soulignent toutefois qu'il n'est pas toujours facile de déterminer si les zones à laisser libre de construction ou à constructibilité restreinte représentent des catégories de zone à bâtir ou des zones de non bâtir. Pour juger si la zone à laisser libre de construction ou à constructibilité restreinte doit être considérée comme faisant partie de la zone à bâtir, il s'agit de déterminer sa fonction, d'examiner la réglementation et son emplacement par rapport à la zone à bâtir. Les zones à laisser libre de construction ou à constructibilité restreinte sont en tout cas des zones à bâtir si elles sont englobées dans une zone bâtie et servent à ménager des aires de verdure en son sein (Eloi Jeannerat/Pierre Moor, op. cit., n° 61 ad art. 14 LAT; cf. aussi arrêt TF 1C_180/2019 du 16 mars 2021 consid. 4.1).
b) aa) Aux termes de l’art. 9 RPACom, la zone de verdure 15 LAT est destinée à sauvegarder les sites et les espaces non bâtis publics ou privés caractéristiques tels que les jardins d’agrément, potagers, vergers et espaces de détente (al. 1). Elle est inconstructible à l’exception des installations, des aménagements paysagers, des espaces de stationnement et du mobilier en relation avec les destinations citées à l’alinéa 1 (al. 2).
bb) Alors même en l’occurrence que la zone à bâtir de la commune est largement surdimensionnée et que le secteur bâti du village de Villars-Burquin est étalé, très morcelé et peu dense, colloquer en zone agricole plutôt qu’en zone de verdure la parcelle n° 572, qui fait partie d’une vaste surface libre d’aménagements typiques de la zone à bâtir, ne viole pas le principe de la proportionnalité. Il ne se justifie en effet pas d’affecter en zone de verdure une telle surface, qui ne comprend que quelques cabanons et ne dispose ainsi pas d’aménagements caractéristiques de la zone de verdure telle que définie par le RPACom, comme des jardins d’agrément, des aménagements paysagers ou des espaces de stationnement, soit d’aménagements qui seraient incompatibles avec la zone agricole. Si certes la zone de verdure permet de contribuer au redimensionnement de la zone à bâtir, puisqu’aucun droit à bâtir n’y est comptabilisé, il ne fait aucun doute, au vu de la manière dont elle est définie par les PACom et RPACom qu’elle constitue néanmoins une zone à bâtir, dans laquelle certaines constructions sont autorisées.
Dans l’arrêt AC.2022.0122 auquel se réfère le recourant, le tribunal de céans a jugé que violait le principe de la proportionnalité sous l’angle de la nécessité le classement en zone agricole, plutôt qu’en zone à constructibilité restreinte régie par l’art. 18 LAT, d’une partie d’une parcelle constituant une frange de la zone à bâtir et ne faisant pas partie du territoire urbanisé, alors que cette partie comprenait des bâtiments, soit une grange, des boxes à chevaux et des couverts, ainsi qu’un carré de dressage. Selon la cour de céans, un classement en zone à constructibilité restreinte permettrait d’atteindre le but d’intérêt public visé, soit la réduction d’une zone à bâtir surdimensionnée, puisqu’une telle zone n’autoriserait pas la construction de nouveaux logements et l’accueil de nouveaux habitants, tout en portant une atteinte moindre aux intérêts de la recourante, en particulier en lien avec les travaux qu’elle pourrait entreprendre sur les constructions équestres existantes, et à la garantie de la propriété dont elle peut se prévaloir. La présente situation se distingue toutefois clairement de celle visée dans l’arrêt précité. Ainsi que le relève la DGTL, l’arrêt en question traitait du classement en zone agricole d’une partie d’une parcelle sur laquelle se trouvaient de nombreuses installations équestres qui seraient devenues non conformes à la zone. Or, en l’occurrence, tel n’est pas le cas du bien-fonds n° 572 et de ses voisins, qui ne comprennent que quelques cabanons. Il ne s’agit donc pas de devoir assurer ici la conformité de constructions existantes à une zone à constructibilité restreinte et de donner ainsi la possibilité au recourant de procéder à certains travaux sur des installations déjà existantes.
Le fait enfin que la parcelle en cause ne se prêterait pas à une exploitation agricole et imposerait des contraintes très lourdes pour un propriétaire n’est enfin, comme on l’a déjà vu et pour les motifs évoqués (cf. supra consid. 4b/bb), pas déterminant.
Le grief du recourant n’est en conséquence pas fondé.
6. Le recourant fait enfin valoir que la collocation en zone agricole de sa parcelle, fonds servant (et au bénéfice) de la servitude ID.006-1998/000811, partiellement aménagée, de passage à pied et tous véhicules en particulier pour la parcelle n° 577 dont la constructibilité serait maintenue, compromettrait l’équipement de cette parcelle.
a) Dans la procédure de recours contre les plans d’affectation, la qualité pour recourir est reconnue au moins dans les mêmes limites que pour le recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral (art. 33 al. 3 let. a LAT). Cela signifie, en l’occurrence, que la qualité pour recourir, réglée en droit cantonal à l'art. 75 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), doit être définie au moins aussi largement qu’à l’art. 89 al. 1 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), s’agissant en particulier des critères de l’atteinte et de l’intérêt digne de protection (AC.2018.0329 du 2 septembre 2019 consid. 1a).
Selon la jurisprudence, l'intérêt digne de protection consiste dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Il implique que le recourant soit touché de manière directe, concrète et dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés. L'intérêt invoqué, qui peut être un intérêt de fait, doit se trouver dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération avec l'objet de la contestation (ATF 137 II 40 consid. 2.3 p. 43, et les arrêts cités; cf. aussi ATF 143 II 506 consid. 5.1; 1C_499/2021 du 28 octobre 2021 consid. 2; 1C_499/2020 du 24 septembre 2020 consid. 2).
b) Lors de l’inspection locale, il a été constaté que l’accès à la parcelle n° 572 et celui à la parcelle n° 577, qui est en zone à bâtir, se fait en partie par un chemin goudronné à cheval sur la limite de parcelles.
Le recourant ne saurait toutefois se prévaloir du fait que l’affectation en zone agricole de sa parcelle, fonds servant d’une servitude de passage pour une parcelle dont la constructibilité serait maintenue, compromettrait l’équipement de cette dernière. L’intéressé ne prétend en effet pas être propriétaire de la parcelle en question. A supposer ainsi que le dézonage de son bien-fonds puisse effectivement compromettre l’équipement d’une parcelle tierce maintenue en zone à bâtir – ce qui n’est d’ailleurs pas établi –, l’on ne voit pas en quoi il serait lui-même touché de manière directe et concrète.
Le grief du recourant est en conséquence irrecevable.
7. L’on peut en résumé relever que le surdimensionnement de la zone à bâtir de la commune de Tévenon n’est pas contestable, qu’il n’y a pas lieu de revenir sur la méthode de dimensionnement de la zone à bâtir appliquée par les autorités compétentes et que le fait que le taux de croissance établi en l’occurrence puisse finalement être insuffisant n’est pas déterminant. Au vu des éléments qui précèdent, le tribunal ne voit pas non plus de raisons de remettre en cause l’affectation du bien-fonds du recourant en zone agricole telle qu’effectuée par les autorités intimées, sachant en particulier que le choix des parcelles concernées par le redimensionnement de la zone à bâtir relève dans une large mesure du pouvoir d’appréciation des autorités locales de planification. Cette appréciation, qui ne viole en particulier pas le principe de la proportionnalité, procède d’une pesée complète de l’ensemble des intérêts pertinents et respecte la garantie de la propriété du recourant. L’on ne voit enfin pas que ce dernier puisse invoquer, au vu de l’existence de la servitude ID.006-1998/000811 et du classement de sa parcelle en zone agricole, le manque d’équipement d’une parcelle voisine.
8. Vu les considérants qui précèdent, le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable et les décisions attaquées confirmées. Comme tenu de l’issue de la cause, des frais seront mis à la charge du recourant (art. 49, 91 et 99 LPA-VD), qui versera en outre des dépens à la commune qui obtient gain de cause par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II. Les décisions du Conseil général de la commune de Tévenon du 20 mai 2021 et du Département des institutions et du territoire du 10 janvier 2022 sont confirmées.
III. Un émolument de justice de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la charge de A.________.
IV. A.________ versera une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à la commune de Tévenon, à titre de dépens.
Lausanne, le 22 septembre 2023
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu’à l’Office fédéral du développement territorial (OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.