TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 21 mai 2024
Composition
M. Alain Thévenaz, président; Mme Danièle Revey et M. André Jomini, juges; Mme Estelle Cugny, greffière.
Recourante
A.________, à ********, représentée par Me Alexandre KIRSCHMANN, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1. Municipalité de Nyon, représentée par Me Yves Nicole, avocat à Yverdon-les-Bains, 2. Direction générale de l’environnement (DGE), à Lausanne.
Objet
Autorisation préalable d'implantation
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Nyon du 8 juin 2020 refusant la demande d'autorisation préalable d'implantation pour un nouveau quartier de dix-neuf villas mitoyennes sur la parcelle n° 1250 (CAMAC n° 188152)
Vu les faits suivants:
A. A.________ est propriétaire de la parcelle n° 1250 du Registre foncier de la commune de Nyon (ci-après: la commune). D'une surface de 36'084 m2, cette parcelle est en nature de champs, prés et pâturages pour 32'598 m2 et en nature de forêt pour 3'486 m2. Le bien-fonds est délimité au nord par la rivière de l'Asse (DP 1127) qui s'écoule au milieu d'un cordon boisé, à l'est par un chemin communal (chemin du Groseiller, DP 1128), au sud par la route de Saint-Cergue (DP 1174) et à l'ouest par deux parcelles non construites en nature de pré-champ (parcelles nos 5220 et 965). Côté sud, la parcelle n° 1250 est attenante à six autres parcelles qui sont déjà construites et qu'elle enserre, soit les parcelles nos 943, 945, 5166, 946, 121 et 947.
B. Le territoire de la commune de Nyon est régi par le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (ci-après: RPE) et son plan des zones, tous deux adoptés le 13 juin 1983 par le Conseil communal et entrés en vigueur le 16 novembre 1984, après leur approbation par le Conseil d’Etat.
Le secteur où se trouve la parcelle n° 1250 se situe au nord de la commune. Il est colloqué pour l'essentiel en zone de villas régie par les art. 35 et suivants RPE. S’agissant précisément de la parcelle n° 1250, elle est affectée en zone de villas pour une part, et en zone de verdure pour une autre part sur une large bande à l'ouest et au nord, où la parcelle est délimitée par les rives boisées de l'Asse, en aire forestière.
L'article 35 RPE définit la zone de villas comme étant réservée aux villas et maisons familiales comptant au plus trois appartements. Le commerce et l’artisanat non gênants pour le voisinage peuvent être autorisés à condition qu’ils s’exercent dans la villa ou la maison familiale elles-mêmes.
C. A partir de mars 2017, A.________ est intervenue auprès de la Municipalité de Nyon (ci-après: la municipalité) pour solliciter formellement l'ouverture d'une procédure d'établissement d'un plan de quartier pour sa parcelle n° 1250. Elle demandait en particulier une densification importante par rapport à la réglementation en vigueur.
Par courrier du 13 avril 2017, le Service de l'urbanisme de la commune a répondu qu'il n'entendait pas développer un plan de quartier sur ce secteur et qu'il examinait l'opportunité de remettre la parcelle en cause en zone agricole. Il a invité A.________ "à n'entreprendre aucune étude" en lien avec le développement de ce terrain.
Par l'intermédiaire de son conseil, dans un courrier du 11 mai 2017, A.________ a demandé que la municipalité revoie sa position et, cas échéant, rende une décision formelle.
D. Par décision du 29 juin 2018, la municipalité a notifié à l'intéressée qu'elle refusait d'entrer en matière sur sa demande d'ouverture d’une procédure d'établissement d’un plan de quartier.
A.________ a recouru contre la décision de la municipalité devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP), le 30 août 2018.
Par arrêt du 7 juin 2019, la CDAP a rejeté le recours (cause AC.2018.0279).
E. Dès le mois de juillet 2019, A.________ et ses mandataires ont approché la municipalité pour la réalisation d'un projet de construction de villas sur la parcelle. Plusieurs séances ont eu lieu, au cours desquelles des avant-projets de demande d'autorisation préalable d'implantation ont été discutés avec les services communaux.
Le 20 septembre 2019, A.________ a formellement déposé une demande d'autorisation préalable d'implantation pour la réalisation d'un nouveau quartier de dix-neuf villas mitoyennes sur la parcelle n° 1250, accompagnée de tous les documents et plans utiles.
Le projet a été mis à l'enquête publique du 19 octobre au 17 novembre 2019, suscitant sept oppositions et deux remarques.
F. Le 28 février 2020, la Centrale des autorisations CAMAC a adressé à la municipalité sa synthèse (n° 188152). Il en résulte en particulier que la Direction générale de l’environnement a refusé de délivrer trois autorisations spéciales cantonales.
Ainsi, la Direction des ressources et du patrimoine naturels, Biodiversité et paysage (DTE/DGE/DIRNA/BIODI) a refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise pour les motifs suivants:
"A) CONTEXTE
Le projet prévoit la construction d'un quartier de villas mitoyennes.
B) SITUATION
Le projet se situe en partie dans un territoire d'intérêt biologique supérieur (TIBS) du réseau écologique cantonal (REC-VD).
De plus, le cours de l'Asse et le cordon boisé riverain est situé dans le périmètre de l'Inventaire cantonal des monuments naturels et des sites (IMNS).
C) ANALYSE DU PROJET
La DGE-BIODIV relève que la parcelle héberge de nombreuses valeurs naturelles: ruisseau, haies, arbres isolés, prairie humide, etc.
Plusieurs de ces éléments devraient être considérés comme des biotopes. A ce titre, le projet nécessite une autorisation spéciale au sens des articles 18 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN), 4a de la loi cantonale sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS) et 22 de la loi sur la faune (LFaune).
Par ailleurs, selon nos informations, la parcelle abrite plusieurs espèces animales menacées: le Conocéphale bigarré (statut liste rouge = vulnérable) et l'Azuré du Trèfle (statut = potentiellement menacé), ainsi que des milieux naturels dignes de protection selon l'annexe 1 de l'OPN (prairie humide notamment).
Notre division relève que le dossier ne donne aucune indication sur les éléments cités ci-dessus. Par conséquent, la DGE-BIODIV considère qu'elle ne possède pas toutes les informations nécessaires pour statuer sur le projet. Afin de pouvoir se déterminer en connaissance de cause, le projet doit être complété.
D) AUTORISATION
Considérant ce qui précède, le projet ne peut pas être accepté sous cette forme et la DGE-BIODIV refuse de délivrer l'autorisation spéciale requise.
La DGE-BIODIV pourrait préaviser favorablement le projet sur la base d'un dossier modifié prévoyant le complément ci-dessous:
D1. Une étude complémentaire doit être réalisée par un bureau d'étude en environnement compétent en matière de protection de la nature et du paysage.
Ce complément doit évaluer la valeur biologique et paysagère de l'ensemble de la parcelle (arbres, haies, ruisseau, prairie, etc.), proposer un projet qui minimise les atteintes à la faune, la flore et aux milieux naturels et qui décrit dans tous les cas précisément les mesures de compensation qui permettront d'avoir un projet équilibré au niveau biologique et paysager.
En cas de besoin, la DGE-BIODIV se tient à disposition pour transmettre une liste de bureaux d'études spécialisés dans le domaine.
Notre division préavisera le dossier au moment de la demande de permis de construire qui devra impérativement tenir compte de la demande ci-dessus."
La Direction des ressources et du patrimoine naturels, Ressources en eau et économie hydraulique (DTE/DGE/DIRNA/EH5) a refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise pour les motifs suivants:
"Gestion des eaux claires
Le projet n'indique pas clairement la manière dont sont gérées les eaux claires. Ainsi, au vu de la surface supplémentaire d'imperméabilisation du projet et selon le projet global proposé, la DGE-EAU demande au maître d'ouvrage et ses mandataires d'étudier, dans l'ordre, les possibilités d'infiltration puis des variantes de traitement des eaux météoriques par rétention et minimisation de l'imperméabilisation des sols (place en grave, revêtement perméable, etc.).
Pour rappel, le débit maximal de rejet est de 20 I/s/ha. De plus, nous rappelons également que le projet ne doit en aucune manière péjorer la situation actuelle du réseau communal. Nous recommandons aussi le (sic) maître d'ouvrage et ses mandataires de vérifier l'état actuel du réseau et du petit canal pour s'assurer que leurs capacités sont suffisantes.
La DGE-EAU demande que ces aspects soient détaillés, notamment en termes de débits de rejet, méthode de gestion des débits, exutoires, capacités des collecteurs récepteurs, etc.
En cas d'infiltration, l'autorisation spéciale requise pour l'infiltration des eaux est délivrée par la DGE-EAU-eaux souterraines.
Espaces cours d'eau
Le tronçon de l'Asse le long de la parcelle a un Espace Réservé aux Eaux (ERE) de minimum 36 mètres, soit 18 m depuis l'axe du cours d'eau. Le chemin d'accès côté Nord au droit des 2 premières villas se situe partiellement à l'intérieur de l'ERE.
La distance de l'ERE par rapport à l'axe du cours d'eau se calcul (sic) depuis l'axe réel, c'est-à-dire selon la situation actuelle du cours d'eau et non selon le DP cadastré.
La DGE-EAU demande premièrement que l'axe du cours d'eau actuel soit relevé pour que l'ERE précis puisse être définit (sic). La DGE-EAU demande, sur la base du relevé de l'axe du cours d'eau et selon l'ERE indiquée (sic) précédemment, que le chemin soit décalé pour se situer en-dehors de l'ERE.
Dangers naturels
Nous rendons attentif que la partie Nord de la parcelle est située en zone de dangers (inondation) de risques moyen (zone bleue) et élevé (zone rouge). Toutefois, les aménagements projetés ne sont pas directement concernés.
Nous rappelons que le propriétaire est seul responsable, à l'entière décharge de l'Etat de Vaud, des dégâts éventuels dont le cours d'eau serait l'objet ou la cause.
Bases légales : LPDP art. 12ss, OEaux art. 41 et LATC art. 89 et 120"
La Direction des ressources et du patrimoine naturels, Inspection cantonale des forêts du 12ème arrondissement (DTE/DGE/DIRNA/F012) a refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise pour les motifs suivants:
"Le plan de situation représente correctement la lisière forestière sur et à proximité de la parcelle concernée par le projet de construction. Elle correspond à la délimitation effectuée par l'Inspecteur des forêts du 12ème arrondissement le 20 mars 2019.
La construction de 19 villas à proprement parler, situées à plus de 10 mètres à la lisière, ne nécessite pas d'autorisation forestière.
Sur le front Nord de la parcelle, au droit de deux villas, l'aménagement de la route d'accès empiète dans la bande inconstructible des 10 mètres à la lisière.
L'aménagement de cette route d'accès dans la bande inconstructible des 10 mètres nécessite l'octroi d'une dérogation à l'article 27 de la loi forestière vaudoise du 8 mai 2012.
En l'état, ne trouvant pas de justificatif pour cette implantation dans la bande inconstructible, la DGE-Inspection des forêts du 12ème arrondissement ne peut entrer en matière, préavise négativement le projet et refuse de délivrer la dérogation requise. Elle demande que le projet d'implantation des villas fasse en sorte que le chemin d'accès soit reculé de manière à ne plus empiéter dans la bande inconstructible et non aménageable des 10 mètres à la lisière.
Moyennant un projet modifié en conséquence, la DGE-Inspection des forêts du 12ème arrondissement pourrait revoir sa position aux conditions usuelles."
La synthèse CAMAC précise encore, à titre d'information, bien que ces décisions ne puissent en l'espèce être prises en considération compte tenu du caractère négatif de la synthèse, que les autres services cantonaux consultés auraient délivré les autres autorisations spéciales requises, à certaines conditions impératives.
La synthèse CAMAC a été transmise au bureau d'architectes mandaté par A.________ le 5 mars 2020. Une séance a été sollicitée dans le but notamment d'en discuter. La municipalité n'a pas donné suite à cette demande.
G. Par décision du 17 juin 2020, la municipalité a refusé l'autorisation préalable d'implantation requise, la synthèse CAMAC contenant les décisions cantonales négatives étant formellement notifiée simultanément. En substance, la municipalité a considéré qu'elle était liée par les refus des autorisations cantonales spéciales, également lorsqu'elle statue sur une demande d'autorisation préalable d'implantation, et qu'elle ne pouvait dès lors la délivrer. Compte tenu du caractère très sensible du secteur dans lequel se trouve la parcelle n° 1250 du point de vue de la protection du paysage et de la biodiversité notamment et de la nécessité pour la commune de revoir sa planification directrice et sa planification générale, la municipalité évoque également l'art. 47 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), aux termes duquel elle peut refuser un permis de construire lorsqu'un projet de construction compromet une modification de plan envisagée et non encore soumise à l'enquête publique. Compte tenu des motifs retenus conduisant au refus de l'autorisation sollicitée, la municipalité n'a pas traité, dans sa décision, les différents griefs soulevés par les opposants dans le cadre de l'enquête publique.
H. Par acte de son conseil du 31 juillet 2020, A.________ (ci-après: la recourante) a recouru auprès de la CDAP contre la décision du 8 juin 2020 de la municipalité et contre les décisions de refus des autorisations spéciales rendues par la Direction générale de l’environnement. En substance, la recourante fait valoir que les services qui ont refusé leur autorisation spéciale ont envisagé qu'ils pourraient rendre une décision positive si des compléments étaient apportés. A ce sujet, la recourante indique qu'elle préparait les éléments requis par les services cantonaux, quand bien même sur le fond, ces décisions pourraient être sujettes à contestation. Elle considère dès lors avoir de bonnes chances de pouvoir produire en cours de procédure des décisions cantonales favorables. Elle indique par ailleurs contester le caractère de biotope du site et la méthode de calcul de l'espace réservé aux eaux. Elle considère en outre que les conditions d'une dérogation au sens de l'art. 27 de la loi forestière vaudoise du 8 mai 2012 (LVLFo; BLV 921.01) sont réalisées. Dans un deuxième motif, la recourante estime que les conditions d'application de l'art. 47 LATC ne sont pas réalisées, faute en particulier d'un début de concrétisation de modification de la planification directrice et du plan général d'affectation de la commune. Elle conclut ainsi principalement à l'admission du recours, à la réforme des autorisations spéciales refusées en ce sens qu'elles sont accordées, et à la réforme de la décision de la municipalité du 8 juin 2020 en ce sens que l'autorisation requise est accordée, le dossier étant renvoyé à la municipalité pour qu'elle délivre formellement l'autorisation sollicitée. Subsidiairement, elle conclut à l’annulation des décisions rejetant les autorisations spéciales et de celle de la municipalité du 8 juin 2020, le dossier étant renvoyé à l’autorité communale, cas échéant aux services cantonaux concernés, pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Par lettre du 31 juillet 2020, accompagnant son recours, la recourante a requis la suspension de la procédure, par économie de moyens et de procédure, estimant qu'elle pourrait rapidement produire de nouvelles décisions favorables des services cantonaux, compte tenu des démarches entreprises. Après production de son dossier par la municipalité, il a été fait droit à cette requête, le 31 août 2020, et l’instruction de la cause a été suspendue. La suspension a ensuite été prolongée à plusieurs reprises.
I. Un nouveau dossier de demande d’autorisation préalable d’implantation, prenant en compte les remarques de l’administration cantonale, a été établi puis mis à l’enquête publique du 6 avril au 5 mai 2022 (CAMAC n° 202387). Le projet est décrit comme il suit dans l’avis de mise à l’enquête: "Création de 17 villas mitoyennes. Modifications apportées au projet vis-à-vis de la demande d’autorisation préalable d’implantation N° CAMAC 188152: suppression de 2 villas (17 en place des 19). Modification du tracé des routes afin de respecter les distances aux limites de la forêt".
Interpellée par le juge instructeur, la municipalité intimée, par la voix de son avocat, s’est opposée à une nouvelle suspension de cause, le 1er mars 2022, au motif que, quelles que soient les positions qui seraient en définitive adoptées par les services cantonaux à propos des autorisations spéciales, elle était fondée à refuser l’autorisation préalable d’implantation vu qu’elle était contraire à un projet de zone réservée communale, soumise à l’enquête publique dans les délais prescrits et prochainement proposée à l’approbation du Conseil communal.
Le 23 mars 2022, le juge instructeur a invité la recourante à lui indiquer en quoi elle conservait un intérêt actuel à ce que son recours soit tranché, vu le dépôt d’une nouvelle demande d’autorisation préalable d’implantation pour un projet modifié par rapport à celui refusé.
Le 19 avril 2022, le conseil de la recourante a exposé que la procédure de recours conservait un objet. La nouvelle procédure apparaissait comme un complément au dossier initial, comportant des modifications qui auraient pu facilement être apportées si la municipalité n’avait pas d’emblée rendu une décision de rejet mais avait laissé l’occasion à la recourante d’adapter son projet. La recourante était d’avis que la CDAP pourrait prendre acte du fait que le projet avait évolué et qu’il disposait désormais des autorisations cantonales nécessaires, ce qui permettrait de trancher le premier motif invoqué par l’autorité intimée pour refuser le projet. Quant au deuxième motif de refus, tiré de l’art. 47 LATC, la recourante est d’avis qu’il n’a pas été invoqué de manière valable au moment où la décision de refus a été rendue, de sorte que la CDAP pourrait réformer la décision entreprise et délivrer l’autorisation d’implantation préalable requise sur la base du projet modifié.
Le 5 juillet 2022, la recourante, représentée par son avocat, a fait savoir à la CDAP que le Conseil communal avait refusé d’adopter la zone réservée envisagée sur sa parcelle, de sorte que la municipalité ne pourrait pas invoquer l’art. 49 LATC dans le cadre de la nouvelle enquête publique et que l’autorisation demandée devrait probablement être délivrée. Une nouvelle suspension de procédure a été requise et accordée, le 22 juillet 2022.
J. Le 1er février 2024, le juge instructeur a informé les parties que l’instruction était reprise. A la même date, la recourante a à nouveau été interpellée pour qu’elle indique de manière motivée si son recours avait encore un objet et, dans l’affirmative, pour compléter ou mettre à jour son argumentation.
Sous la plume de son conseil, la recourante a exposé, le 16 avril 2024, qu’elle avait déposé une demande de permis de construire pour six immeubles de 93 logements en date du 28 mars 2024 (CAMAC n° 230732). En cas de refus du permis de construire, l’examen du projet litigieux pourrait reprendre. Mais tout d’abord, la municipalité intimée devrait alors statuer sur la demande soumise à l’enquête publique en 2022 (CAMAC n° 202387) qui, matériellement, compléterait la première demande et qui pourrait aboutir à la délivrance d’une autorisation. La recourante a requis que la procédure de recours soit suspendue jusqu’à droit connu sur le dossier CAMAC n° 230732 et s’est prévalue de l’accord de l’autorité intimée sur ce point.
Considérant en droit:
1. Le recours a été déposé dans le délai légal de trente jours compte tenu des féries judiciaires (cf. art. 95 et 96 al. 1 let. b de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 [LPA-VD; BLV 173.36]), par la destinataire de la décision. Il respecte les conditions formelles posées par la loi (cf. art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD). Il est en revanche douteux que la recourante ait encore un intérêt pratique et actuel à faire juger la présente cause (cf. art. 75 let. a LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD). En effet, elle a accepté de modifier son projet dans le sens souhaité par les unités de la Direction générale de l’environnement et a soumis à l’enquête publique, en 2022, une seconde demande d’autorisation préalable d’implantation portant sur un projet modifié, comportant deux villas mitoyennes de moins, par rapport aux dix-neuf initialement prévues, et de nouveaux tracés pour les routes (CAMAC n° 202387). Par ailleurs, elle a élaboré un projet totalement différent (six immeubles de 93 logements), pour lequel elle a préparé un dossier d’enquête publique tendant à l’obtention d’un permis de construire (CAMAC n° 230732), déposé auprès de l’administration communale le 28 mars 2024. Compte tenu du fait que le recours doit de toute façon être rejeté sur le fond, pour les raisons exposées ci-dessous, la question de savoir si la recourante a encore un intérêt digne de protection à faire trancher son pourvoi peut toutefois souffrir de rester indécise.
2. Le pourvoi de la recourante ne concerne pas un permis de construire, mais une autorisation préalable d'implantation pour dix-neuf villas mitoyennes sur la parcelle n° 1250, qui a été refusée au double motif que certaines autorisations cantonales n’ont pas été délivrées et que le projet serait contraire à une modification de la planification envisagée par la municipalité.
3. La recourante sollicite que l’instruction de la cause demeure suspendue jusqu’à droit connu sur sa demande de permis de construire six immeubles de 93 logement déposée le 28 mars 2024 auprès de l’administration communale (CAMAC n° 230732). Dans l’hypothèse d’un refus du permis de construire, l’examen du projet litigieux pourrait reprendre. Mais avant cela, la municipalité devrait encore – toujours selon les vœux de la recourante - statuer sur la demande d’autorisation préalable d’implantation déposée en 2022 (CAMAC n° 202387) qui, matériellement, compléterait sa première demande du 20 septembre 2019 et pourrait aboutir à la délivrance d’une autorisation.
La recourante invoque ainsi l’art. 25 LPA-VD, suivant lequel l’autorité peut, d’office ou sur requête, suspendre la procédure pour des justes motifs, notamment lorsque la décision à prendre dépend de l’issue d’une autre procédure ou pourrait s’en trouver influencée d’une manière déterminante.
Il n’y a plus lieu aujourd’hui de continuer à prolonger la suspension d’une procédure de recours ouverte depuis le 31 juillet 2020, soit depuis près de 4 ans. Cela paraît même inopportun de laisser en suspens une demande d’autorisation préalable d’implantation soumise à l’enquête publique il y a bientôt cinq ans, au regard des changements intervenus depuis lors et encore susceptibles d’intervenir notamment dans la législation applicable ou dans le cercle des personnes concernées par ce projet (voisins, etc.) et qui ne pourraient donc plus s’y opposer, l’enquête ayant déjà eu lieu. Par ailleurs, l’enquête publique qui a eu lieu en 2022 est distincte (et non pas complémentaire) de celle de 2020. On ne voit pas en quoi l’issue de celle-là ou le sort réservé au nouveau projet présenté en 2024 pourrait avoir une incidence sur la présente cause, si ce n’est de la priver définitivement de tout objet, si l’on considère que cela n’est pas déjà le cas aujourd’hui.
4. a) L'autorisation préalable d'implantation est définie à l'art. 119 LATC, dans les termes suivants:
"1 Toute personne envisageant des travaux peut requérir, avant la mise à l'enquête du projet de construction, une autorisation préalable d'implantation. Les articles 108 à 110 et 113 à 116 sont applicables.
2 L'autorisation préalable d'implantation est périmée si, dans les deux ans dès sa délivrance, elle n'est pas suivie d'une demande de permis de construire.
3 L'autorisation ne couvre que les éléments soumis à l'enquête publique préalable."
L'art. 119 LATC renvoie aux exigences des art. 108 ss LATC (sauf les art. 111 et 112 LATC) concernant la procédure de demande de permis de construire (forme de la demande, enquête publique et décision). Pour ouvrir cette procédure, celui qui entend réaliser les travaux doit adresser une demande à la municipalité, indiquant les dérogations requises et les dispositions réglementaires sur lesquelles elles sont fondées (art. 108 al. 1 LATC). L'art. 119 al. 1 LATC renvoie en particulier à l'art. 113 LATC, intitulé "autorisation cantonale préalable" et ainsi libellé:
"1 Dans les cas prévus à l'article 120 et dans tous ceux où l'autorisation ou l'approbation cantonale est requise, la municipalité transmet la demande d'autorisation et les pièces annexes aux départements intéressés, avant l'ouverture de l'enquête publique. Elle peut les accompagner d'un préavis.
2 Le délai d'enquête expiré, les oppositions ou les observations auxquelles celle-ci a donné lieu sont immédiatement communiquées aux départements intéressés."
L'art. 120 al. 1 LATC prévoit ce qui suit:
"1 Indépendamment des dispositions qui précèdent, ne peuvent, sans autorisation spéciale, être construits, reconstruits, agrandis, transformés, ou modifiés dans leur destination:
a. les constructions hors des zones à bâtir;
b. les constructions et les ouvrages nécessitant des mesures particulières de protection contre les dangers d'incendie et d'explosion ainsi que contre les dommages causés par les forces de la nature;
c. sous réserve de l'alinéa 2, les constructions, les ouvrages, les entreprises et les installations publiques ou privées, présentant un intérêt général ou susceptibles de porter préjudice à l'environnement ou créant un danger ou un risque inhérent à leur présence ou à leur exploitation, faisant l'objet d'une liste annexée au règlement cantonal; cette liste, partie intégrante de ce dernier, indique le département qui a la compétence d'accorder ou de refuser l'autorisation exigée. Le Conseil d'Etat peut déléguer ces autorisations aux communes avec ou sans conditions. La délégation générale aux communes fera l'objet d'un règlement. Les délégations à une ou des communes particulières feront l'objet de décisions qui seront publiées dans la Feuille des avis officiels;
d. les constructions, les ouvrages, les installations et les équipements soumis à autorisation ou qui doivent être approuvés selon des dispositions légales ou réglementaires fédérales ou cantonales.
2 […]".
L'annexe II du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; BLV 700.11.1) énumère la liste des ouvrages, activités, équipements et installations qui doivent faire l'objet d'une autorisation ou d'une approbation par l'autorité cantonale.
b) Conformément à l'art. 104 LATC, avant de délivrer un permis de construire, la municipalité s'assure que le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires et aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration (al. 1). Elle vérifie si les autorisations cantonales et fédérales préalables nécessaires ont été délivrées (al. 2) et transmet aux autorités cantonales intéressées, dans les cas prévus à l'art. 120 LATC et dans tous ceux où l'approbation cantonale est requise, la demande d'autorisation, avant l'ouverture de l'enquête publique (art. 113 LATC).
L'art. 75 al. 1 RLATC précise que le permis ne peut être délivré par la municipalité avant l'octroi des autorisations spéciales cantonales requises. Le permis doit s’y référer et reprendre les conditions particulières posées par celles-ci pour l'exécution de l'ouvrage (art. 75 al. 2 RLATC).
c) Conformément à la jurisprudence, les autorisations spéciales cantonales, sous réserve de celles qui ne soulèvent que des difficultés techniques, doivent être accordées dans le cadre de la procédure d'implantation déjà (cf. TA, arrêts du 13 février 1992, AC 7459, et du 26 mars 1993, AC 92/092 et réf. citées). L'autorisation obtenue ne couvre que les éléments soumis à l'enquête publique (cf. art. 119 al. 3 LATC).
Lorsqu'une autorisation spéciale est refusée par l'autorité cantonale, la municipalité ne dispose d'aucune marge d'appréciation et ne peut pas accorder le permis de construire. En pareil cas, un éventuel permis de construire communal serait nul et de nul effet (cf. ATF 111 Ib 213 consid. 5; TA, arrêt AC.2000.0109 du 21 mars 2007 consid. 1).
Les autorisations spéciales cantonales présentent un caractère accessoire par rapport à la décision communale relative à la demande de permis de construire; elles viennent se greffer sur cette dernière, dans une procédure qui permet la coordination de l'examen successif par diverses autorités d'un seul et même projet de construction (CDAP, arrêt AC.2010.0325 du 4 janvier 2012 consid. 2c et la référence citée). La jurisprudence considère ainsi que les recours dirigés contre les décisions municipales refusant le permis de construire sont également dirigés contre les décisions cantonales relatives aux autorisations spéciales lorsque les griefs invoqués dans le recours concernent des points que l'autorité cantonale a examinés ou aurait dû examiner dans sa décision spécifique (TA, arrêt AC.2002.0023 du 21 janvier 2005 consid. 1).
5. En l'occurrence, le projet litigieux, qui se situe dans un secteur sensible du point de vue de la protection du paysage et de la biodiversité compte tenu notamment de la présence d'une rivière et d'une aire forestière sur le site, implique la délivrance de diverses autorisations spéciales cantonales, notamment de la Direction des ressources et du patrimoine naturels, Biodiversité et paysage (DTE/DGE/DIRNA/BIODI), de la Direction des ressources et du patrimoine naturels, Ressources en eau et économie hydraulique (DTE/DGE/DIRNA/EH5) et de la Direction des ressources et du patrimoine naturels, Inspection cantonale des forêts du 12ème arrondissement (DTE/DGE/DIRNA/F012); la recourante ne le conteste pas. La demande d'autorisation préalable d'implantation a été transmise aux entités administratives concernées, conformément à l'art. 113 al. 1 LATC (par renvoi de l'art. 119 al. 1 LATC). Trois d’entre elles, faisant partie de la DGE, ont, en l'état du projet, refusé de délivrer des autorisations cantonales spéciales préalables. Ces décisions négatives ont été réunies dans la synthèse CAMAC du 28 février 2020 et la décision municipale du 8 juin 2020 y renvoie expressément.
6. Le recours est formellement dirigé à l'encontre tant de la décision de la municipalité du 8 juin 2020 refusant de délivrer l'autorisation préalable d'implantation, que des trois décisions négatives de la DGE, notifiées en même temps que la décision municipale.
a) Conformément à la jurisprudence rappelée ci-dessus, la municipalité n'avait en réalité d'autre choix que de refuser l'autorisation préalable d'implantation requise, les autorisations spéciales nécessaires n'ayant pas été délivrées (art. 104 et 120 LATC et 75 al. 1 RLATC, Bovay/Didisheim/Sulliger/Thonney, Droit vaudois de la construction, 4ème éd., Bâle 2010, ad art. 75 RLATC; ATF 113 Ib 213 consid. 5, RDAF 1993 p. 310). L'autorité intimée le précise d'ailleurs expressément dans sa décision en indiquant que la "municipalité étant liée par les refus d'autorisations cantonales spéciales, également lorsqu'elle statue sur une demande d'autorisation préalable d'implantation, cette autorisation ne peut pas être délivrée en l'espèce". On relève au surplus que la décision attaquée respectait les exigences de l’art. 115 al. 1 LATC puisqu’elle informait la recourante du refus de l'autorisation préalable d'implantation en se référant à la synthèse CAMAC, jointe en annexe. Dès lors que la municipalité ne pouvait de toute manière pas délivrer son autorisation, elle aurait pu se limiter à mentionner le refus cantonal à l'appui de sa propre décision.
b) S’agissant de remarques formulées par la Division Biodiversité et paysage en lien avec la protection de la nature et du paysage, le dossier est effectivement lacunaire sur ces points et il n’est pas possible de déterminer avec sûreté si des autorisations spéciales cantonales sont nécessaires et si, dans l’affirmative, elles peuvent être délivrées, le cas échéant à quelles conditions (cf. art. 18 de la loi fédérale sur la protection de la nature [LPN; RS 451], art. 4a de l’ancienne loi cantonale sur la protection de la nature, des monuments et des sites applicable au moment où les décisions ont été prises [aLPNMS] et art. 22 de la loi vaudoise sur la faune [LFaune; BLV 922.03]), alors même que se pose notamment la question de la protection éventuelle de biotopes, au vu des valeurs naturelles présentes sur le site (ruisseau, haies, arbres isolés, prairie humide, etc.). Une étude complémentaire à ce sujet est nécessaire, comme l’a relevé la DGE, ce qui justifie le fait que celle-ci se soit, en l’état, opposée au projet.
La Division Ressources en eau et économie hydraulique relève à raison que l’espace réservé aux eaux ne ressort pas clairement du dossier et qu’il n’y a pas de motif d’y autoriser l’aménagement d’un chemin (cf. art. 41a ss de l’ordonnance fédérale sur la protection des eaux [OEaux; RS 814.201] et art. 2a et 12 let. a de la loi cantonale sur la police des eaux dépendant du domaine public [LPDP; BLV 721.01]). La manière dont seront évacuées les eaux claires ne ressort pas clairement du dossier et il est guère possible de déterminer sur cette base quelles sont les autorisations nécessaires et si elles peuvent être délivrées, en lien notamment avec les possibilités d’infiltration (cf. art. 12a LPDP).
Enfin, sur le front Nord de la parcelle, au droit de deux villas, l’aménagement de la route d’accès empiète dans la bande inconstructible des 10 mètres à la lisière, sans que des circonstances particulières justifient l’octroi d’une dérogation à l’art. 27 LVLFo.
En résumé, par rapport aux trois questions précitées, la DGE n’était pas en mesure de délivrer l’autorisation nécessaire ou, sur la base du dossier soumis à l’enquête publique, de déterminer si une autorisation devait être délivrée et cas échéant à quelles conditions. C’est donc à juste titre que la Centrale des autorisations en matière de construction CAMAC a émis une synthèse négative, sur la base de laquelle la municipalité ne pouvait que refuser l’autorisation requise.
7. Au vu des remarques justifiées de la DGE et du refus de certaines autorisations cantonales spéciales, la municipalité était fondée à rendre une décision négative et il n'est pas nécessaire d'examiner si les autres dispositions légales et réglementaires sont respectées, telles que l'art. 47 LATC. L'application de cette disposition peut donc en l'occurrence rester indécise. Il est toutefois rappelé ici qu’en raison de l’abandon de la zone réservée prévue, la recourante peut renouveler sa demande d’autorisation préalable d’implantation, sur la base de l’art. 47 al. 3 LATC, le délai fixé à l’art. 47 al. 2 LATC pour l’adoption du plan n’ayant pas été respecté. Pour cette raison également, il n’est pas nécessaire de déterminer si la municipalité a fait une application correcte de l’art. 47 LATC, lorsqu’elle a pris la décision litigieuse.
8. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation des décisions attaquées, sans échange d’écritures et par un arrêt sommairement motivé (art. 82 LPA-VD). L’émolument judiciaire doit être mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 49 LPA-VD). Il n’y a pas lieu d’allouer des dépens, l’autorité intimée n’ayant pas eu à déposer une réponse (art. 55 LPA-VD a contrario).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Les décisions de la Municipalité de Nyon du 8 juin 2020, refusant la demande d'autorisation préalable d'implantation, et de la Direction générale de l’environnement, figurant dans la synthèse n° 188152 établie par la Centrale des autorisations en matière de construction CAMAC le 28 février 2020, sont confirmées.
III. Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de la recourante A.________.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 21 mai 2024
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’OFDT/ARE et à l’OFEV.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.