TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 9 décembre 2014
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; M. Pascal Langone, juge, M. Jean-Claude Pierrehumbert, assesseur; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourant
Christophe PERRIER, à Sainte-Croix,
Autorité intimée
Municipalité de Sainte-Croix, représentée par Me Yves Nicole, avocat à Yverdon-les-Bains,
Objet
Permis de construire
Recours Christophe PERRIER c/ décision de la Municipalité de Sainte-Croix du 15 septembre 2014 (levant l'opposition à la mise à l'enquête publique du projet de bâtiment à destination de l'UAPE, de la garderie, des écoles et du CPNV, sur la parcelle 702, propriété de la Municipalité).
Vu les faits suivants:
A. La Commune de Sainte-Croix (ci-après: la constructrice) est propriétaire de la parcelle n° 702 du registre foncier, sur son territoire. Ce bien-fonds, d’une surface totale de 2'967 m², est sis dans la zone de constructions d’utilité publique selon le plan général d’affectation approuvé par le Conseil d’Etat le 23 décembre 1994 et les art. 55 à 57 du règlement communal sur le plan d’affectation et la police des constructions (ci-après: RPGA). Il est situé au centre du village de Sainte-Croix; il s’y trouve un bâtiment scolaire (salle de gymnastique). D’autres installations d’utilité publique (le collège de la poste, le Centre professionnel du Nord vaudois [ci-après: CPNV]) sont situées à proximité de cette parcelle.
B. Un projet de plan d’affectation partiel "La Conversion" (ci-après: le PPA La Conversion) a été établi pour cette portion du territoire, y compris la parcelle n° 702, prévoyant sa densification. Ce projet fait actuellement l’objet d’un examen préalable par le Service du développement territorial.
C. Du 5 juillet au 3 août 2014, la Municipalité de Sainte-Croix (ci-après: la Municipalité) a mis à l’enquête publique un projet de construction d’un bâtiment d’utilité publique comprenant une UAPE (unité d’accueil pour écoliers), une garderie, des classes d’école et du CPNV. Le projet implique différentes dérogations à l’art. 14 RPGA (coefficient d’utilisation du sol), art. 17 RPGA (distance à la limite), art. 18 RPGA (longueur des bâtiments), art. 93 RPGA (matériaux et pente de la toiture: plan d’alignement de 1926). Ces dérogations sont fondées sur l’art. 112 RPGA qui permet pour certains projets d’ampleur l’application de dispositions spéciales fondées sur un PPA, en l’occurrence le PPA La Conversion en cours d’établissement.
Les autorisations spéciales ont été délivrées par les services cantonaux concernés, moyennant le respect des conditions figurant dans la synthèse CAMAC n° 147443 du 18 août 2014.
Le projet a suscité deux oppositions dont celle de Christophe Perrier, propriétaire de la parcelle n° 499, sise à la route du Levant 3, à Sainte-Croix. Cette parcelle est distante d’environ 800 m, à vol d’oiseau, de la parcelle n° 702 (d’après les données disponibles sur le guichet cartographique cantonal - www.geoplanet.vd.ch). Dans son opposition du 30 juillet 2014, Christophe Perrier contestait en substance les différentes dérogations qui étaient demandées pour ce projet sur la base de l’art. 112 RPGA. Il demandait également à ce que des gabarits soient posés afin d’appréhender plus correctement l’impact de l’édifice sur le site.
D. Par décision du 15 septembre 2014, la Municipalité a rejeté l’opposition de Christophe Perrier et constaté que l’autre opposition avait été retirée. Elle a dès lors délivré le permis de construire n° 4517 pour le projet litigieux (qui est toutefois daté du 8 septembre 2014). Les conditions particulières figurant dans la synthèse CAMAC n° 147443 font partie intégrante du permis de construire.
E. Par acte du 2 octobre 2014, Christophe Perrier a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal en concluant à l’annulation du permis de construire n° 4517. Il invoque sa qualité d’observateur particulier, vu sa profession d’architecte EPFL-SIA, du développement bâti de Sainte-Croix, ainsi que celle de citoyen et de contribuable. Sur le fond, il conteste la validité des dérogations octroyées par la Municipalité, ainsi que le nombre de places de parc autorisées qu’il estime insuffisant.
F. Le 7 octobre 2014, la juge instructrice a imparti au recourant un délai échéant le 17 octobre 2014 pour préciser sa qualité pour recourir au regard de l’art. 75 LPA-VD en précisant qu’il ne semblait pas habiter à proximité de la parcelle litigieuse.
Le recourant s’est déterminé le 16 octobre 2010 dans les termes suivants:
"Conformément à la demande de votre Instance, relative à l’objet susmentionné, je précise ma qualité pour recourir comme suit:
- La SIA (société suisse des ingénieurs et des architectes), à laquelle je suis affilié (membre individuel et membre-bureau), a édité un vademecum intitulé “Bâtir sans le droit, c’est bâtir sur le sable”. Ce titre est en lui-même suffisamment marquant pour conditionner l’exercice de ma profession. Il est dès lors légitime que cela m’ait manifestement dérangé que la Municipalité de Sainte-Croix s’évertue, avec un précédent à son actif, à s’appuyer juridiquement sur un PPA à peine mis en consultation préalable auprès des Services de l’État, donc officiellement inexistant, pour valider un projet de bâtiment répondant à ses desseins.
- Il est tout autant légitime de soutenir qu’en ma qualité d’architecte, je suis bien obligé de respecter la réglementation Communale et qu’il y a, en quelque sorte, une inégalité de traitement puisque la Commune n’observe pas son propre règlement auquel je suis pourtant doublement soumis, d’une part comme architecte et de l’autre comme propriétaire.
- Il est encore normal d’invoquer, en tant que simple piéton dans le village, l’insécurité à emprunter la Rue des Métiers causée par l’implantation du bâtiment projeté, dont les accès débouchent sans transition sur ladite rue, déjà dépourvue de trottoir.
Je fais de plus valoir que je ne peux pas rester insensible à l’impact non négligeable de ce projet dans son contexte bâti, un quartier qui pourrait d’ailleurs fort bien être développé et construit de manière vraisemblablement moins dénaturante.
Enfin, j’apprécie le caractère bâti du village de Sainte-Croix, où je réside depuis ma naissance, et c’est naturellement que le souci de la qualité de son évolution urbanistique me motive."
Le 28 octobre 2014, la juge instructrice a informé les parties que le Tribunal envisageait de statuer sur la seule qualité pour agir du recourant. Elle a imparti un délai à la Municipalité pour se déterminer sur cette seule question et produire son dossier original, ainsi que les plans et règlements communaux applicables.
Le 4 novembre 2014, la Municipalité, sous la plume de son avocat, a conclu à l’irrecevabilité du recours au motif que le recourant n’avait pas la qualité pour recourir contre la décision attaquée. Elle fait valoir en substance que le recours relève de l’action populaire. Elle a également produit son dossier original complet, y compris les plans et règlements.
Les déterminations de la Municipalité ont été communiquées au recourant le 10 novembre 2010. Ce dernier s’est encore déterminé le 20 octobre [recte: novembre] 2014.
G. Le Tribunal a ensuite statué par voie de circulation.
Les arguments des parties seront repris, dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1. Il convient d’examiner la qualité pour agir du recourant.
a) L’art. 75 let. a de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36) réserve la qualité pour former recours à toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
Le législateur cantonal a expressément refusé de faire dépendre la qualité pour agir d’une atteinte spéciale ou particulière, telle qu'elle est exigée pour le recours en matière de droit public (art. 89 al. 1 let. b de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 [LTF; RS 173.110]). Le Tribunal a cependant relevé que cela ne signifie pas que l’action populaire est admise, dès lors que l’art. 75 let. a LPA-VD exige un intérêt digne de protection à l’annulation ou à la modification de la décision attaquée (cf. également art. 89 al. 1 let. c LTF). Selon la jurisprudence cantonale, les principes développés au regard des art. 37 de l’ancienne loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA) en vigueur jusqu’au 31 décembre 2008, 103 let. a de l’ancienne loi fédérale d’organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (aOJ) et 89 LTF s’appliquent donc toujours à l’art. 75 let. a LPA-VD (AC.20143.0399 du 30 mai 2014 consid. 2a; AC.2013.0280 du 12 mai 2014 consid. 1a et les références citées).
b) Pour disposer de la qualité pour agir, il faut être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés. L'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver avec l'objet de la contestation dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération; il faut donc que l'admission du recours procure au recourant un avantage, de nature économique, idéale ou matérielle. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est, en revanche, irrecevable. Ces exigences ont été posées de manière à empêcher l' "action populaire", lorsqu'un particulier conteste une autorisation donnée à un tiers (ATF 137 II 30 consid. 2.2.3; 135 II 145 consid. 6.1; 133 II 400 consid. 2.4.2; 133 V 239 consid. 6.2; 131 V 298 consid. 3 et les arrêts cités).
c) En matière de construction, le voisin a qualité pour agir lorsque son terrain jouxte celui du constructeur ou se trouve à sa proximité immédiate ou, même en l'absence de voisinage direct, quand une distance relativement faible sépare l'immeuble du recourant de l'installation litigieuse (ATF 136 II 281 consid. 2.3.1; TF 1C_33/2011 du 12 juillet 2011 consid. 2.3 et les références citées). A été admise la qualité pour agir dans le cas où les parcelles litigieuses étaient distantes de 25 m (ATF 137 II 30 précité consid. 2.2.3), de 45 m (TF 1P.643/1989 du 4 octobre 1990), de 70 m (TF 1P.410/1988 du 12 juillet 1989), de 120 m (ATF 116 Ib 323 consid. 2, défrichement dû à l'extension d'une gravière) ou de 150 m (ATF 121 II 171 consid. 2c/bb; augmentation du trafic résultant de la réalisation d'un complexe hôtelier en montagne). La qualité pour agir a été déniée dans des cas où cette distance était de 800 m (ATF 111 Ib 160 consid. 1b; porcherie), 600 m (TF 1A.179/1996 du 8 avril 1997 consid. 3a, reproduit in: RDAF 1997 I 242), 220 m (TF 1A.46/1998 du 9 novembre 1998 consid. 3c), 200 m (TF A.122/1983 du 2 novembre 1983, reproduit in: ZBl 85/1984 p. 378; chantier naval/hangar à bateaux), 150 m (ATF 112 Ia 119 consid. 4b; locataire se plaignant de l'augmentation du trafic routier qui résulterait de la réalisation d'un projet immobilier en plaine) et 100 m (TF 1C_342/2008 du 27 octobre 2008 consid. 2). Par ailleurs, le critère déterminant la qualité pour agir du voisin ne se résume pas à la distance séparant son fonds de celui destiné à recevoir l'installation incriminée. Le voisin doit en outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de l'arrêt contesté qui permette d'admettre qu'il est touché dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de la commune (ATF 137 II 30 précité consid. 2.3; 133 II 249 consid. 1.3.1; 120 Ib 431 consid. 1; cf. égal. AC.2007.0262 du 21 avril 2008; AC.2006.0213 du 13 mars 2008).
S'il est certain ou très vraisemblable que l'installation litigieuse sera à l'origine d'immissions - bruit, poussières, vibrations, lumière, fumée - atteignant spécialement les voisins, même situés à une certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir (ATF 140 II 214 consid. 2.3; 136 II 281 consid. 2.3.1; 125 II 10 consid. 3a; TF 1A.179/1996 précité in RDAF 1997 I p. 242). Il importe peu alors que le nombre de personnes touchées soit considérable, dans le cas d'un aéroport par exemple (ATF 124 II 293 consid. 3a). Les immissions ou autres inconvénients justifiant l'intervention d'un cercle élargi de personnes doivent présenter un certain degré d'évidence, sous peine d'admettre l'action populaire que la loi a précisément voulu exclure. Il en va ainsi des riverains d'un aéroport, situés dans le prolongement de la piste de décollage, des voisins d'un stand de tir ou des personnes exposées aux émissions d'une installation de téléphonie mobile (ATF 128 I 59 consid. 1b). Il peut aussi s'agir des riverains d'une route habitant à un kilomètre de l'exploitation, dans la mesure où le trafic supplémentaire sera la cause probable de nuisances importantes durant tous les jours ouvrables (ATF 113 Ib 225 consid. 1). Le Tribunal fédéral a notamment admis que les personnes qui habitent le long de la route d'accès à une décharge et peuvent percevoir nettement le trafic poids lourds supplémentaire, ont qualité pour contester le projet (ATF 136 II 281 précité consid. 2.3.2). Lorsque la charge est déjà importante, la construction projetée doit impliquer une augmentation sensible des nuisances. Ainsi en va-t-il particulièrement en milieu urbain où la définition du cercle des personnes touchées plus que n'importe quel habitant d'une agglomération n'est pas une chose aisée (TF 1A.11/2006 du 27 décembre 2006 consid. 3.1; 1A.47/2002 du 16 avril 2002; cf. égal. AC.2013.0204 du 30 septembre 2013 consid 1c).
Compte tenu de ces principes, la seule qualité d'usager, même régulier, d'une route, ne suffit pas à justifier un droit d'opposition; admettre le contraire reviendrait à reconnaître le droit de recourir à un cercle indéterminé de personnes sans aucun rapport de proximité avec le projet litigieux, ce que l'art. 89 al. 1 let. b LTF entend précisément exclure (TF 1C_463/2007 du 29 février 2008 consid. 3.3; 2A.115/2007 du 14 août 2007 concernant la suppression ou la restriction de possibilités de stationnement; 1A.11/2006 précité consid. 3.2; AC.2010.0046 du 17 janvier 2011 consid. 1; GE.2009.0157 du 17 décembre 2009).
d) Le recourant est propriétaire de la parcelle n° 499, sise à la route du Levant 3, à Sainte-Croix. Il est domicilié à cette adresse. Cette parcelle est distante d’environ 800 m, à vol d'oiseau, de la parcelle litigieuse, soit une distance qui selon la jurisprudence précitée ne permet pas, en principe, d’admettre la qualité pour agir du voisin (ATF 111 Ib 160 précité consid. 1b).
e) Il faut donc examiner si le recourant peut se prévaloir d’autres circonstances justifiant d’admettre qu’il est touché par le projet litigieux d’une manière se distinguant nettement de l'intérêt général des administrés (cf. supra consid. 1b).
aa) Le recourant se prévaut de son intérêt en tant que propriétaire et architecte à l’application correcte de la réglementation communale en matière de constructions. Il se plaint également d’une inégalité de traitement dans l’application de ces normes. Comme il a été exposé plus haut, le recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi n’est pas recevable. Par ailleurs, le recourant n’allègue pas être touché par le projet litigieux dans une mesure et avec une intensité plus grandes que d’autres propriétaires résidant à Sainte-Croix ou que d’autres architectes travaillant sur le territoire de cette commune. Ni sa qualité de propriétaire et ni celle darchitecte ne sauraient ainsi fonder sa qualité pour recourir au sens de la jurisprudence précitée (cf. supra, consid. 1b). Il en va de même de sa qualité de contribuable (AC.2010.0046 précité consid. 3b). Quant à l’inégalité de traitement dont il se prévaut, force est de constater que l’admission du recours, sur ce point, ne lui procurerait aucun avantage concret de sorte qu’il ne dispose pas non plus, sous cet angle, de la qualité pour recourir (AC.2012.0205 du 19 février 2013 consid. 2b).
bb) Le recourant se prévaut ensuite des nuisances et des problèmes de sécurité, en raison de la circulation induite par le projet litigieux, pour les piétons qui empruntent la rue des Métiers, dont il indique faire partie. Le seul fait qu’il emprunte, occasionnellement, ou même régulièrement, la rue des Métiers n’est toutefois pas suffisant; le Tribunal fédéral a jugé à cet égard que la seule qualité d'usager, même régulier, d'une route ou d’autres installations publiques telles les places de stationnement, ne suffit pas à justifier la qualité pour agir (TF 1C_81/2011 du 24 juin 2011 consid. 2.4; 1C_463/2007 précité consid. 1.3 et les arrêts cités).
cc) Le recourant fait encore valoir son souci de sauvegarder le caractère bâti du village de Sainte-Croix, où il réside depuis sa naissance de même qu’il est intéressé par l’évolution urbanistique de son centre. Ces éléments ne sont pas non plus propres à fonder sa qualité pour recourir. Habitant dans une autre portion du territoire communal, il ne verra pas le bâtiment projeté depuis sa propriété. Là encore son recours est motivé par l’intérêt général de préserver les qualités urbanistiques du centre-ville de Sainte-Croix, ce qui n’est pas recevable vu la jurisprudence précitée.
f) En conclusion, la qualité pour agir du recourant doit être niée et le recours déclaré irrecevable.
2. Au vu des considérants qui précèdent, le recours est irrecevable. Le recourant qui succombe supportera les frais de justice (art. 49 LPA-VD), qui seront réduits étant donné que seule la question de la recevabilité a été examinée par le Tribunal. La Municipalité ayant procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel, il convient de lui allouer des dépens, à la charge du recourant (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant Christophe Perrier.
III. Le recourant Christophe Perrier versera à la Commune de Sainte-Croix une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 9 décembre 2014
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.