TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 21 janvier 2015
Composition
M. André Jomini, président; MM. Bertrand Dutoit et Gilles Grosjean Giraud, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourants
Josiane et Jean-Paul MAURON, à Avenches,
Autorité intimée
Municipalité d'Avenches, représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
Autorité concernée
Direction générale de l'environnement (DGE-DIREV), à Lausanne
Constructrice
SWISSCOM (Suisse) SA, à Berne,
Propriétaire
Michel DUC, à Domdidier,
Objet
permis de construire
Recours Josiane et Jean-Paul MAURON c/ décision de la Municipalité d'Avenches du 29 août 2014 (station de base de communication mobile pour le compte de Swisscom (Suisse) SA sur la parcelle n° 847, propriété de Michel DUC)
Vu les faits suivants :
A. Swisscom (Suisse) SA (ci-après: Swisscom) a élaboré, en tant que maître de l'ouvrage, un projet de construction d'une nouvelle station de base de communication mobile (cabine + mât d'une hauteur de 25 m) à construire sur la parcelle n° 847 du registre foncier, à Avenches, immeuble dont le propriétaire est Michel Duc. Cette parcelle, au lieu-dit "Au Faubourg", est classée pour partie en zone d'habitations collectives A (au nord, le long de la route cantonale), et pour partie en zone de verdure et de constructions d'utilité publique (au sud). L'emplacement prévu pour le projet d'antennes est dans la zone de verdure et de constructions d'utilité publique.
Une demande de permis de construire a été remise le 24 septembre 2013 à la Municipalité d'Avenches (ci-après: la municipalité), avec la "fiche de données spécifique au site concernant les stations de base pour téléphonie mobile et raccordements sans fil (WLL)". Cette fiche indique notamment le niveau du rayonnement (intensité du champ électrique) dans les six lieux à utilisation sensible (LUS) les plus chargés; à chaque endroit, la valeur limite de l'installation serait respectée.
B. Le projet a été mis à l'enquête publique du 12 octobre au 10 novembre 2013. Josiane et Jean-Paul Mauron, propriétaires de la parcelle n° 848, adjacente à la parcelle n° 847, ont formé opposition.
La municipalité a transmis le dossier à l'administration cantonale. La Direction générale de l'environnement, section air, climat et risques technologiques (DGE/DIREV/ARC) a émis un préavis favorable, en se référant aux données fournies par l'opérateur, démontrant que les exigences de l'ordonnance du 23 décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI; RS 814.710) étaient respectées. La prise de position de ce service spécialisé a été communiquée à la municipalité dans la synthèse CAMAC n° 143087 du 4 mars 2014.
Les opposants ont été convoqués par la municipalité à une séance de conciliation, qui a eu lieu le 1er juillet 2014. Par une lettre du 27 juillet 2014, Josiane et Jean-Paul Mauron ont confirmé leur opposition.
Le 29 août 2014, la municipalité a délivré le permis de construire requis et rejeté l'opposition.
C. Agissant le 15 septembre 2014 par la voie du recours de droit administratif, Josiane et Jean-Paul Mauron demandent à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d'annuler le permis de construire accordé pour le projet de Swisscom. Ils requièrent l'octroi de l'effet suspensif, "tout au moins jusqu'à la fixation de nouvelles valeurs de l'ORNI". Selon les recourants, "les valeurs limites en mutation devant les Chambres fédérales devraient permettre d'éviter la construction de cette antenne afin de protéger le paysage bâti dans les zones d'habitation et de leur éviter des immissions immatérielles".
Dans sa réponse du 4 novembre 2014, la municipalité conclut au rejet du recours.
Dans ses observations du 24 octobre 2014, Swisscom conclut au rejet du recours et à la confirmation du permis de construire.
La Direction générale de l'environnement a déposé des observations le 27 octobre 2014; elle a confirmé son préavis positif.
Le propriétaire du bien-fonds concerné ne s'est pas déterminé.
Les recourants ont répliqué le 24 novembre 2014, sans modifier leurs conclusions.
Considérant en droit :
1. La décision attaquée qui lève une opposition et délivre le permis de construire est susceptible d’un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Le présent recours a été déposé en temps utile et il respecte les exigences légales de motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La qualité pour recourir est définie à l'art. 75 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD): elle est reconnue à toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD). Le propriétaire d'un bien-fonds directement voisin, qui a formé opposition lors de l'enquête publique, a en principe qualité pour recourir. Ces conditions sont remplies dans le cas d'espèce, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.
2. Les recourants contestent l'octroi du permis de construire. Ils font en substance valoir que la puissance d'émission du groupe d'antennes émettrices de la station de base pour téléphonie mobile, telle qu'elle est indiquée dans la fiche de données spécifique au site, est sous-estimée car, d'après eux, les Chambres fédérales s'apprêteraient à rendre nettement moins strictes les exigences du droit fédéral en matière de protection contre le rayonnement non ionisant. Ils exposent que tout prochainement, les valeurs limites déterminantes (valeur limite de l'installation – cf. annexe 1 ORNI, ch. 64) devraient être sensiblement relevées; Swisscom pourrait ainsi mettre à l'enquête une "antenne à 5V/m" puis en "ériger une à 50 V/m" dès l'acceptation par le parlement de cette modification.
a) En vertu de l'art. 4 al. 1 ORNI, les installations stationnaires générant des champs électriques et magnétiques dans une gamme de fréquence allant de 0 Hz à 300 GHz (cf. art. 2 al. 1 let. a ORNI – cela vise en particulier les stations émettrices pour téléphonie mobile) doivent être construites et exploitées de telle façon que les limitations préventives des émissions définies à l'annexe 1 de cette ordonnance ne soient pas dépassées. Pour les installations qui, comme la station litigieuse, émettent dans plusieurs gammes de fréquences (in casu, entre 800 et 2'100 MHz), la valeur limite de l'installation est de 5,0 V/m (ch. 64 let. c de l'annexe 1 ORNI). Cette valeur ne doit pas être dépassée dans les lieux à utilisation sensible situés dans le voisinage de l'installation (ch. 65 de l'annexe 1 ORNI), en particulier à l'intérieur des bâtiments d'habitation (cf. art. 3 al. 3 let. a ORNI). Lorsque cette valeur limite est respectée, il n'y a en principe pas lieu d'ordonner d'autres restrictions dans le cadre de la limitation préventive des émissions, prescrite de façon générale par l'art. 11 al. 2 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01). La jurisprudence fédérale retient en effet que l'ORNI réglemente de manière exhaustive la limitation préventive, s'agissant du rayonnement non ionisant (ATF 133 II 64 consid. 5.2; 126 II 399 consid. 3).
b) Les recourants ne contestent pas les calculs de Swisscom, dans la fiche de données spécifique au site (cf., à propos de ce document, art. 11 ORNI), dont il résulte que l'exploitation des antennes de la station litigieuse ne provoquera pas, dans le voisinage, un dépassement de l'actuelle valeur limite de l'installation (5,0 V/m). En d'autres termes, si ce groupe d'antennes est mis en service en respectant les conditions d'exploitation décrites par l'opérateur, il est admis que les règles du droit fédéral en matière de limitation préventive des émissions pourront être respectées.
Les recourants font certes valoir que les antennes devraient être installées en priorité dans des zones non destinées à l'habitation. Ils ne prétendent cependant pas que la station de base ne serait pas compatible avec la réglementation de la zone de verdure et de constructions d'utilité publique – laquelle permet, précisément, l'édification de constructions d'utilité publique (art. 54 al. 1 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions), notion qui englobe les antennes de téléphonie mobile dès lors qu'elles servent à l'accomplissement d'une tâche publique prévue par la législation fédérale sur les télécommunications. L'opérateur Swisscom expose dans sa réponse que son projet tend à développer la couverture, jusqu'ici insuffisante, de la zone sud de la commune d'Avenches. Dans ces conditions, on ne voit pas de motifs d'aménagement du territoire de refuser le permis de construire (cf. notamment, à propos de la conformité à la zone à bâtir des installations de téléphonie mobile, ATF 138 II 173 consid. 5.3).
c) Il reste donc à examiner si le risque d'une augmentation sensible de la puissance d'émission des antennes de la station litigieuse peut être, comme les recourants le soutiennent, un motif d'annulation du permis de construire. L'augmentation de 5,0 V/m à 50 V/m serait clairement contraire aux dispositions actuelles de l'ORNI et ce risque n'existe pas en l'état actuel du droit fédéral. Le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication (DETEC) a engagé récemment une procédure de révision de l'ORNI, mais elle ne concerne pas la limitation des émissions des nouvelles stations émettrices pour téléphonie mobile (un avant-projet de révision de l'ORNI a été mis en consultation en automne 2014, qui concerne avant tout les exigences applicables lors de la modification notable d’anciennes lignes à haute tension et d’anciennes lignes de contact – cf. www.bafu.admin.ch, thème électrosmog). Deux interventions parlementaires ont donné lieu à la transmission, par le Conseil national, de postulats au Conseil fédéral, qui doit analyser comment le cadre juridique actuel permet de moderniser les infrastructures de téléphonie mobile (postulat Noser, n° 12.3580), en examinant notamment dans ce cadre si une adaptation des valeurs limites peut entraîner une réduction du nombre d'antennes de téléphonie mobile (postulat du groupe radical-libéral, n° 14.3149). Il appartient au gouvernement fédéral, et non pas au parlement à ce stade, de procéder à cette analyse, étant rappelé que les valeurs limites sont fixées non pas dans la loi sur la protection de l'environnement (LPE), mais dans une ordonnance du Conseil fédéral (ORNI). Il est donc faux d'affirmer, comme le font les recourants, que les Chambres fédérales s'apprêtent à accepter un projet faisant passer la valeur limite de l'installation de 5 à 50 V/m. Au contraire, aucun avant-projet concret de modification de l'ORNI dans ce sens n'a été rendu public par le Conseil fédéral. Aussi les autorités administratives cantonales – en l'occurrence la municipalité et la DGE – n'ont-elles pas à tenir compte d'un tel risque lorsqu'elles se prononcent sur l'application de l'ORNI à un projet de nouvelle station émettrice pour la téléphonie mobile. Il suffit qu'elles appliquent les normes en vigueur du droit fédéral, ce qu'elles ont fait en l'espèce de manière non critiquable.
d) Les recourants demandent encore un effet suspensif, voire une suspension de la procédure, en raison de l'incertitude relative à l'évolution des valeurs limites. En vertu de la règle générale de l'art. 80 al. 1 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), le recours a effet suspensif. Le permis de construire litigieux n'était donc pas exécutoire, ex lege, jusqu'au présent arrêt. Ensuite, après l'entrée en force de son arrêt, le Tribunal cantonal ne peut plus suspendre les effets d'une autorisation administrative conforme au droit fédéral et cantonal.
e) Il résulte ainsi des considérations ci-dessus que les griefs des recourants sont en tous points mal fondés.
3. Il s'ensuit que le recours doit être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée. Les frais de la procédure de recours doivent être supportés par les recourants, qui succombent (art. 49 LPA-VD). Ils auront en outre à payer des dépens à la commune d'Avenches, qui a mandaté un avocat (art. 55 LPA-VD). Le propriétaire de la parcelle n° 847, qui ne s'est pas déterminé, et l'opérateur Swisscom, qui a procédé sans l'assistance d'un mandataire extérieur, n'ont pas droit à des dépens.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision prise le 29 août 2014 par la Municipalité d'Avenches est confirmée.
III. Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de Josiane et Jean-Paul Mauron, solidairement entre eux.
IV. Une indemnité de 1’500 (mille cinq cents) francs, à payer à la Commune d'Avenches à titre de dépens, est mise à la charge de Josiane et Jean-Paul Mauron, solidairement entre eux.
Lausanne, le 21 janvier 2015
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.