TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 12 février 2015
Composition
M. François Kart, président; M. Antoine Thélin, assesseur et Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseur.
Recourant
Robert HENCHOZ, à Nyon, représenté par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Nyon, à Nyon
Constructeur
Renze KEEGSTRA, à Nyon, représenté par Me Olivier FREYMOND, avocat à Lausanne,
Objet
permis de construire
Recours Robert HENCHOZ c/ décision de la Municipalité de Nyon du 7 mai 2014 (refus de soumettre à autorisation des travaux effectués sur le lot de PPE 3543 sis sur la parcelle de base n° 596 du Registre foncier de Nyon)
Vu les faits suivants
A. Renze Keegstra est propriétaire du lot no 3543 de la PPE route de Divonne 16 A-D (ci-après: la PPE), qui a été constituée sur la parcelle de base no 596 du cadastre de la Commune de Nyon. Robert Henchoz est propriétaire des lots nos 3541, 3542, 3544, 3545 et 3547 de la même PPE.
B. Le 1er mai 2014, Robert Henchoz a, par l'intermédiaire de son mandataire, écrit au Service de l'urbanisme de la Commune de Nyon (ci-après: le Service de l'urbanisme) pour l'informer qu'il avait constaté la réalisation d'importants travaux d'aménagements extérieurs dans le jardin de Renze Keegstra, soit la construction d'une terrasse surélevée. Il relevait qu'aucune décision de la PPE n'avait autorisé ces travaux, qu'il n'avait jamais donné son accord ou signé des plans et qu'à sa connaissance aucune enquête publique n'avait eu lieu sur la parcelle de base alors qu'il s'agissait d'une partie commune. Il soutenait que ces travaux violaient le code rural ainsi que le règlement communal sur les constructions. Il demandait qu'un blocage immédiat des travaux en cours soit signifié au constructeur, à défaut de quoi il se verrait contraint de saisir l'autorité compétente par voie de mesures provisionnelles.
C. Par courrier du 7 mai 2014, le Service de l'urbanisme a informé le mandataire de Robert Henchoz qu'on était en présence de travaux d'entretien d'aménagements extérieurs non soumis à autorisation.
D. Par acte du 16 mai 2014, Robert Henchoz a déposé un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre "le refus de la Municipalité de Nyon de soumettre à autorisation, respectivement à enquête publique les travaux entrepris par Renze Keegstra sur le lot de PPE 3543 du cadastre de Nyon". Ce recours était dirigé contre la décision du Service de l'urbanisme du 7 mai 2014. Le recourant concluait à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi du dossier à la Municipalité de Nyon pour nouvelle décision, subsidiairement à la réforme de cette décision en ce sens que les travaux d'aménagements extérieurs entrepris par Renze Keegstra sur la parcelle 596 de Nyon ne sont pas autorisés et doivent être remis en état dans un délai que Justice dira. Il demandait que l'effet suspensif octroyé au recours soit complété de mesures provisionnelles visant à faire arrêter les travaux en cours, pour autant qu'ils le soient encore. La Municipalité de Nyon (ci-après: la municipalité) et le constructeur Renze Keegstra se sont déterminés sur la requête de mesures provisionnelles en date des 27 mai et 2 juin 2014. Ils ont tous deux relevé que les travaux avaient été intégralement réalisés.
La municipalité a déposé sa réponse le 23 juin 2014. Elle conclut au rejet du recours. Avec sa réponse, la municipalité a produit des pièces dont il ressort notamment que l'architecte-paysagiste de Renze Keegstra avait transmis au Service de l'urbanisme un plan des travaux daté du 21 mars 2014. Le Service de l'urbanisme lui avait répondu le 28 mars 2014 que, après analyse technique, le projet ne nécessitait aucune autorisation de construire.
Le recourant a déposé des observations complémentaires le 18 août 2014. Renze Keegstra a déposé des déterminations le 25 septembre 2014.
Le tribunal a tenu audience le 6 novembre 2014. A cette occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès-verbal de l'audience a la teneur suivante:
"L'audience débute à 14h30 sur la parcelle n° 596 de la Commune de Nyon, Rte de Divonne 16 A-D.
Se présentent:
- Pour le recourant Robert Henchoz, absent, Cléa Bouchat, avocate-stagiaire de Me Marc-Etienne Favre, à Lausanne, accompagnée de Germaine Boehlen, copropriétaire de la PPE route de Divonne;
- Au nom de la Municipalité de Nyon, Eddy Vuille-dit-Bille, responsable de l'office juridique, David Mancini, office juridique, et François Arn, responsable de la police des constructions;
- Le constructeur Renze Keegstra, personnellement, assisté de Me Olivier Freymond, avocat à Lausanne, et de Sébastien Friant, avocat-stagiaire à Lausanne, et accompagné de Marina Denogent et de Benoît Mollard, architectes paysagistes.
La cour et les parties se rendent sur la terrasse du lot n° 3543 de la PPE route de Divonne, dont est propriétaire le constructeur.
Benoît Mollard montre des photographies du jardin du constructeur avant les travaux. Il explique qu'auparavant, la terrasse et le retour de terrasse étaient en pierre et qu'il y avait de l'herbe et des haies. Le talus a été repoussé et les haies conservées. Il a été procédé à un comblement d'environ 1m entre les deux terrasses auparavant existantes, puis une structure en bois a été installée de manière à former une terrasse. En raison de ce comblement, une fenêtre a été remplacée par un saut-de-loup. Les escaliers menant à l'entrée ont également été modifiés; deux volées de marches ont remplacé l'unique volée de marches alors existante et un petit perron a été ajouté. Il a aussi été procédé à un remblaiement.
La cour et les parties se déplacent vers les escaliers d'entrée.
Cléa Bouchat explique que le recourant est propriétaire de deux villas de la copropriété, mais qu'il n'habite pas là.
Le constructeur précise que la villa à côté de la sienne est ainsi vide depuis sept ans.
La cour et les parties retournent sur la terrasse.
François Arn indique que la commune a été informée des travaux par des voisins. Ils sont venus sur place et ont constaté que les travaux étaient en cours. Le constructeur a fourni le plan établi par Denogent. La commune a alors considéré qu'une autorisation n'était pas nécessaire, ceci après avoir notamment examiné les plans établis à l'époque de la construction.
Le président requiert de l'autorité intimée la production de ces plans d'origine, qu'elle fournira également en copie aux autres parties. Il demande par ailleurs au constructeur production du plan établi par Denogent concernant les travaux litigieux ainsi que les photographies de son jardin avant les travaux, qu'il fournira aussi en copie aux autres parties.
Cléa Bouchat explique que le recourant a été étonné du procédé employé par le constructeur. Celui-ci aurait dû prendre contact et discuter avec les membres de la PPE. Elle relève que la commune doit vérifier qui est propriétaire lorsqu'il y a une demande de permis de construire. Selon le recourant, il ne s'agit pas d'une construction de minime importance et une palissade de 2m a été installée.
François Arn précise qu'il n'y a pas eu de demande de permis de construire.
Marina Denogent indique qu'il s'agissait de pur jardinage et que ce ne sont quasiment que des matériaux naturels qui ont été employés.
Le président explique que la seule question qui se pose au tribunal est celle de savoir si les travaux litigieux sont soumis à autorisation. Si le recours est admis, une demande de permis de construire devra être déposée. Le tribunal ne se déterminera pas sur la question de la conformité des travaux au règlement communal.
François Arn précise que, selon la commune, les travaux ne violent pas l'art. 83 RPE.
Germaine Boehlen indique qu'elle est propriétaire de la première maison de la PPE et qu'elle n'avait donc pas de vue sur les travaux. Elle aurait cependant aimé en être informée avant. Depuis le chemin privé qui se trouve au sud-ouest des maisons détenues en PPE, la hauteur et l'aspect de la palissade dérangerait certaines personnes du voisinage qui auraient probablement formulé une opposition si une enquête publique avait eu lieu.
La cour et les parties se déplacent sur le chemin précité et examinent la palissade.
Benoît Mollard précise que la palissade de 1m80 a été installée sur un petit muret et qu'avant, il y avait une haie à la place de la palissade.
La cour et les parties longent la palissade, puis remontent le chemin privé.
Le constructeur montre à la cour et aux autres parties la villa voisine du recourant, qui est vide.
La cour et les parties arrivent devant la maison de Germaine Boehlen. La présence d'un arbre d'une hauteur de quelques mètres dans le jardin est constatée. Me Freymond relève que cet arbre ne respecte pas le code rural et foncier.
La cour et les parties remontent le chemin privé jusqu'à aboutir à la cour qui se trouve le long de la route de Divonne et devant les maisons détenues en PPE. Elles longent ensuite ces dernières jusqu'à se retrouver sur la terrasse du constructeur.
Marina Denogent relève qu'il y a du faux gazon, en plastique.
Les avocats-stagiaires du recourant et du constructeur font valoir leurs différents arguments.
Le président informe les parties qu'un délai de dix jours leur sera imparti par écrit pour produire les pièces auxquelles il a été fait référence au cours de l'audience. Le procès-verbal leur sera transmis et, à réception des pièces requises, un délai leur sera octroyé pour déposer des déterminations complémentaires.
La parole n'étant plus demandée, la séance est levée à 15h05."
Le 10 novembre 2014, le constructeur a produit un plan de l'entreprise de paysagisme Denogent relatif aux travaux litigieux. Le 12 novembre 2014, la municipalité a produit les plans du bâtiment de la PPE mis à l'enquête publique en 1988.
En date du 21 novembre 2014, le recourant a déposé des déterminations finales.
Considérant en droit
1. Le constructeur Renze Keegstra relève que le recourant n'est intervenu auprès de la municipalité qu'au moment où les travaux étaient pratiquement achevés. Il met ainsi en cause sa démarche sous l'angle de la bonne foi.
a) Conformément à la jurisprudence, celui qui proteste contre un ouvrage édifié sans autorisation (ou en violation d'une autorisation), doit intervenir sans délai auprès de l'autorité et ne pas laisser le constructeur poursuivre les travaux dont il entend contester le principe; il n'est donc pas fondé à agir des semaines, voire des mois plus tard (cf. arrêt AC.2010.0166 du 26 janvier 2012 et les arrêts cités).
b) En l'espèce, le constructeur a produit des photographies dont il ressort que les travaux étaient en cours de réalisation au mois d'avril 2014. On ne saurait dès lors considérer que, en s'adressant à la municipalité au début du mois de mai 2014, le recourant aurait agi tardivement.
2. Le litige concerne principalement la question de savoir si les aménagements réalisés par Renze Keegstra (terrasse, escaliers, palissade) constituent des travaux soumis à autorisation.
a) aa) Aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (art. 22 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]). L'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone et si le terrain est équipé (art. 22 al. 2 LAT).
La notion de "construction ou installation" n'est pas définie dans la loi fédérale. Selon la jurisprudence, sont considérés comme des constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement. La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de contrôler, avant la réalisation du projet, sa conformité aux plans d'affectation et aux réglementations applicables. Pour déterminer si une mesure constructive est suffisamment importante pour être soumise à la procédure d'autorisation, il faut se demander si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, la réalisation du projet entraînera sur le territoire, l'équipement et l'environnement des conséquences si importantes qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle préalable (TF 1C_107/2011 du 5 septembre 2011, consid. 3.2, et les réf. citées). Une autorisation est ainsi nécessaire non seulement pour les constructions proprement dites, mais aussi pour les simples modifications du terrain, si elles sont importantes, telles que l'exploitation d'une gravière, l'aménagement d'un terrain de golf ou le remblai d'une place de dépôt. La modification du terrain par nivellement, excavation ou comblement n'est d'ailleurs pas seule déterminante pour l'assujettissement à la procédure d'autorisation; celui-ci dépend surtout de l'importance globale du projet, du point de vue de l'aménagement du territoire (cf. arrêt AC.2009.0203 du 9 novembre 2010 consid. 3a). Le droit fédéral n'exige pas que les constructions peu importantes dépourvues d'influence notable sur le territoire, l'équipement et l'environnement soient soumises à autorisation mais les cantons sont libres d'introduire une telle autorisation (cf. TF 1C_107/2011 précité, consid 3.1; TF 1C_433/2007 du 11 mars 2008, consid. 4; 1C_12/2007 du 8 janvier 2008, consid. 2.2).
bb) L'assujettissement à l'autorisation de construire est régi au niveau cantonal par l'art. 103 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), dont la teneur est la suivante:
"1 Aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Les articles 69a, alinéa 1, et 72a, alinéa 2, sont réservés.
2 Ne sont pas soumis à autorisation :
a. les constructions, les démolitions et les installations de minime importance ne servant pas à l'habitation ou à l'activité professionnelle et dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal;
b. les aménagements extérieurs, les excavations et les travaux de terrassement de minime importance;
c. les constructions et les installations mises en place pour une durée limitée.
Le règlement cantonal mentionne les objets non assujettis à autorisation.
3 Les travaux décrits sous les lettres a à c de l'alinéa 2 doivent respecter les conditions cumulatives suivantes :
a. ils ne doivent pas porter atteinte à un intérêt public prépondérant telle la protection de la nature, du paysage, des sites et des monuments historiques ou à des intérêts privés dignes de protection tels ceux des voisins;
b. ils ne doivent pas avoir d'influence sur l'équipement et l'environnement.
4 Les travaux de construction ou de démolition doivent être annoncés à la municipalité. Ils ne peuvent commencer sans la décision de cette dernière.
5 Dans un délai de trente jours, la municipalité décide si le projet de construction ou de démolition nécessite une autorisation. Elle consulte le Service de l'aménagement du territoire pour les projets dont l'implantation est située hors de la zone à bâtir et le Service chargé des monuments historiques pour les bâtiments inscrits à l'inventaire ou qui présentent un intérêt local en raison de leur valeur architecturale, paysagère, historique ou culturelle qui est préservée.
6 Ne sont pas assujettis à autorisation :
a. les objets ne relevant pas de la souveraineté cantonale;
b. les objets dispensés d'autorisation par la législation cantonale spéciale".
L'art. 68a al. 2 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1) vient compléter l'art. 103 LATC en dressant une liste non exhaustive des objets qui peuvent ne pas être soumis à autorisation. A teneur de l'art. 68a al. 2 let. b, ceux-ci comprennent notamment les aménagements extérieurs, les excavations et les travaux de terrassement de minime importance tels que:
- clôture ne dépassant pas 1, 20 m de hauteur;
- excavations et travaux de terrassement ne dépassant pas la hauteur de 0,50 m et le volume de 10 m3.
b) aa) En l'espèce, la nouvelle terrasse réalisée par le constructeur a impliqué des mouvements de terrain relativement importants avec notamment la surélévation de la partie sud de la parcelle de manière à créer une surface plane sur laquelle la terrasse en bois a été installée. Ces mouvements de terrain, d'une hauteur d'environ 1 m, sont trop importants pour être dispensés d'autorisation en application de l'art. 68a al. 2 let. b RLATC. A cela s'ajoute que les travaux de comblement de la partie sud de la parcelle permettent désormais d'avoir une vue surplombante sur la cour de la parcelle voisine et sont ainsi susceptibles de porter atteinte aux intérêts dignes de protection des voisins. On constate enfin que le remblayage auquel il a été procédé a nécessité la modification d'une ouverture puisqu'une fenêtre de la façade sud a dû être remplacée par un saut-de-loup. Pour toutes ces raisons, c'est à tort que l'aménagement de la terrasse, y compris les nouveaux escaliers qui permettent d'y accéder, n'ont pas été soumis à autorisation de construire.
bb) Le même constat peut être fait en ce qui concerne la palissade en bois d'environ 1 m 80 de haut réalisée côté ouest de la parcelle. Compte tenu notamment de sa hauteur, on ne se trouve pas en présence d'une simple clôture susceptible d'être dispensée d'autorisation en application de l'art. 68a al. 2 let. b RLATC. On ne peut au surplus pas soutenir que cette installation serait si modeste que d'emblée, elle ne serait pas susceptible de porter atteint à des intérêts dignes de protection des voisins. Ce constat est confirmé par les déclarations faites lors de l'audience par la propriétaire voisine Germaine Boehlen qui a expliqué que certains voisins se disaient dérangés par la hauteur et l'aspect de la nouvelle palissade. Comme c'est le cas pour la terrasse, la décision municipale de non-assujettissement à autorisation de construire se heurte par conséquent à l'art. 103 al. 3 let. a LATC.
3. Il convient encore d'examiner si les travaux doivent faire l'objet d'une enquête publique.
a) Aux termes de l'art. 109 al. 1 LATC, la demande de permis est mise à l'enquête publique par la municipalité pendant trente jours. En vertu de l'art. 111 LATC, la municipalité peut toutefois dispenser de l'enquête publique les projets de minime importance, notamment ceux qui sont mentionnés dans le règlement cantonal.
L’art. 72d RLATC, qui traite des objets pouvant être dispensés d'enquête publique, a la teneur suivante:
"1 La municipalité peut dispenser de l'enquête publique notamment les objets mentionnés ci-dessous pour autant qu'aucun intérêt public prépondérant ne soit touché et qu'ils ne soient pas susceptibles de porter atteinte à des intérêts dignes de protection, en particulier à ceux des voisins :
– les constructions et installations de minime importance ne servant pas à l'habitation ou à l'activité professionnelle, telles que cabane, garage à deux voitures, place de stationnement pour trois voitures, chemin d'accès privé pour véhicules motorisés, piscine non couverte, clôture fixe ou mur de clôture, ouvrage lié à l'utilisation des énergies renouvelables et antenne réceptrice privée ou collective de petites dimensions ;
– les constructions et installations mobilières ou provisoires telles que tente, dépôt de matériel, stationnement de caravanes ou mobilhomes non utilisés pour une durée de 3 à 6 mois, non renouvelable ;
– les travaux de transformation de minime importance d'un bâtiment existant consistant en travaux de rénovation, d'agrandissement, de reconstruction, tels que la création d'un avant-toit, d'un balcon, d'une saillie, d'une isolation périphérique, d'une rampe d'accès ;
– les aménagements extérieurs tels que la modification de minime importance de la topographie d'un terrain ;
– les autres ouvrages de minime importance tels que les excavations et les travaux de terrassement.
2 L'alinéa 1 n'est pas applicable aux demandes de permis de construire accompagnées de demandes de dérogation (loi, art. 85).
3 A l'exception des constructions de minime importance au sens de l'article 106 de la loi, les objets dispensés d'enquête publique sont élaborés par des architectes (loi, art. 107) ou des ingénieurs pour les plans particuliers relevant de leur spécialité (loi, art. 107a).
4 Sous réserve des objets non soumis à autorisation selon l'article 68a du règlement, les objets dispensés d'enquête publique sont soumis à permis de construire."
b) En l'espèce, on a vu qu'aussi bien la nouvelle terrasse que la palissade sont susceptibles de porter atteinte à des intérêts dignes de protection des voisins. Partant, une dispense d'enquête publique n'entre pas en considération.
4. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis et la décision entreprise annulée. Le dossier est retourné à la municipalité afin qu'elle invite le constructeur à mettre à l'enquête publique les travaux réalisés sans autorisation (notamment la terrasse, les escaliers et la palissade). Il n'appartient au surplus pas au tribunal de céans de se prononcer à ce stade sur la question de savoir si les travaux doivent être autorisés par la PPE et sur leur conformité au règlement communal.
Vu le sort du recours, les frais de la cause sont mis à la charge du constructeur conformément au principe selon lequel, lorsqu'une procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à la partie adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, de supporter les frais et les dépens (RDAF 1994 p. 324). Le constructeur versera également des dépens au recourant, qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue par la Municipalité de Nyon le 7 mai 2014 est annulée et le dossier lui est retourné pour qu'elle procède conformément à ce qui figure au considérant 4.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de Renze Keegstra.
IV. Renze Keegstra versera à Robert Henchoz une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 12 février 2015
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.