TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 8 septembre 2014
Composition
M. François Kart, président; Mme Silvia Uehlinger et M. Antoine Thélin, assesseurs.
Recourant
Ulrich BUCHSCHACHER, à Berne 7, représenté par Yves NICOLE, Avocat, à Yverdon-Les-Bains,
Autorité intimée
Direction générale de l'environnement, DGE-DIRNA,
Autorités concernées
1.
Service du développement territorial,
2.
Municipalité de Vully-les-Lacs,
Opposants
1.
Pro Natura Vaud, à Lausanne,
2.
WWF VAUD, à Lausanne,
Objet
Recours Ulrich BUCHSCHACHER c/ décision de la Direction générale de l'environnement du 17 février 2014 (refus d'une demande de réexamen)
Vu les faits suivants
A. Ulrich Buchschacher est propriétaire de la parcelle n° 8'272 de la Commune de Vully-les-Lacs (anciennement parcelle n° 272 de la Commune de Vallamand). Cette parcelle, située sur la rive Nord-Ouest du lac de Morat, au lieu-dit "Aux Prés des Peupliers", supporte une résidence secondaire. Au droit de la parcelle n° 8'272, une roselière s’est développée sur le lac de Morat.
B. Le 8 novembre 1971, le Département des travaux publics du canton de Vaud a accordé au propriétaire de l’époque une «autorisation pour usage du domaine public», personnelle et à bien plaire (n°44/43) lui permettant d’«utiliser le domaine public du lac de Morat (...) par une passerelle d’embarquement et un glacis» (ci-après : «autorisation n°44/43). Cette autorisation annulait et remplaçait une précédente autorisation délivrée le 7 mai 1962. La passerelle a été construite, sur une longueur de 9,80 m pour une largeur de 1 m.
L’autorisation n°44/43 et le plan de situation ont été réactualisés le 27 février 2001. L’autorisation mentionne désormais que le titulaire est autorisé à maintenir sur le domaine public une passerelle d’embarquement et un radier. L’art. 2 de l’acte prévoit que l’autorisation est accordée à bien plaire et que le bénéficiaire peut être tenu en tout temps d’enlever et de faire disparaître, sans avoir droit à un dédommagement, ni indemnité, les travaux faisant l’objet de l’autorisation. L’art. 8 prévoit que toute modification ou reconstruction de l’ouvrage doit faire l’objet d’une demande écrite au Département de la sécurité et de l’environnement.
C. L’autorisation n°44/43 a été transférée le 5 mars 2003 à U.C. Buchschacher AG. Sans requérir préalablement une autorisation, Ulrich Buchschacher a agrandi la passerelle en portant sa longueur à 19,4 m et en créant à son extrémité une plate-forme de 9 m² (3 m sur 3 m). Le Service des eaux, sols et assainissement (SESA) a interpellé Ulrich Buchschacher par courrier du 27 juin 2003 en l'intimant de choisir entre la remise en l'état initial du ponton dans un délai de deux mois ou la mise à l'enquête publique, dans un délai d'un mois, des travaux exécutés sans droit, en ramenant toutefois les dimensions de la plate-forme à 4 m². Résumant sa pratique, ce service exposait qu’une plateforme était acceptée en extrémité d’un ponton pour autant que sa largeur ne dépasse pas le double de la largeur du ponton réalisé, soit dans le cas d’espèce 2 m sur 2 m.
D. Le 12 septembre 2003, Ulrich Buchschacher a déposé une demande d’autorisation avec un plan figurant un ponton prolongé, large de 1,20 m terminé par une plate-forme de 2,40 m sur 2,40 m. La longueur totale de l’ouvrage, y compris la partie existante, était de 19,40 m. Par décision du 23 septembre 2003, le Département de la sécurité et de l’environnement, par le SESA, a refusé le maintien du ponton dans son état actuel et exigé que le ponton soit ramené à ses dimensions initiales (9,80 m de long sur 1 m de large).
E. Par arrêt du 23 août 2004 (AC.2004.0014), le Tribunal administratif a admis le recours formé par Ulrich Buchschacher contre les décisions refusant l’agrandissement du ponton. Le Tribunal administratif a en substance considéré que les conditions pour une autorisation dérogatoire hors de la zone à bâtir en application de l’art. 24 de la loi fédérale du 22 juin 1979 (LAT; RS 700) étaient réunies. Selon le chiffre III du dispositif de l’arrêt cantonal, le dossier était renvoyé au Département de la sécurité et de l'environnement, Service des eaux, sols et assainissement et au Département des infrastructures, Service de l'aménagement du territoire, pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
F. Par arrêt du 21 septembre 2005 (1A.279/2004), le Tribunal fédéral a partiellement admis le recours formé contre l’arrêt cantonal par l’Office fédéral du développement territorial (OFDT) et a réformé le chiffre III du dispositif de cet arrêt en ce sens que le dossier était renvoyé au Département de la sécurité et de l'environnement, Service des eaux, sols et assainissement et au Département des infrastructures, Service de l'aménagement du territoire, pour nouvelle décision dans le sens des considérants de son arrêt.
Le Tribunal fédéral a considéré en substance que, dans une situation correspondant à celle de la présente espèce, les ouvrages nécessaires pour accéder au lac étaient en principe conformes à l’affectation de la zone à protéger, au sens de l’art. 22 al. 2 let. a LAT en relation avec l’art. 17 LAT. Il a souligné que l’admission de la construction d’un ponton en tant que construction ou installation conforme à l’affectation de la zone ne signifiait pas que l’autorisation prescrite par l’art. 22 al. 1 LAT était une autorisation de police à laquelle le propriétaire riverain aurait droit à l’instar d'un permis de construire ordinaire. Les autorités pouvaient ainsi refuser d’autoriser un nouveau ponton pour tout motif d’intérêt public pertinent, notamment si elles estimaient que le besoin de créer un nouvel accès sur le lac n’était pas établi. Etait également relevé le caractère révocable des autorisations à bien plaire délivrées pour les installations telles que celle en cause en cas de disparition du besoin objectif ou lorsque des intérêts prépondérants le justifiaient. Les autorités cantonales conservaient donc la possibilité de faire prévaloir a posteriori, en cas de changement de circonstances ou sur la base d’une nouvelle appréciation, les intérêts à la protection de la rive sur l’intérêt du propriétaire riverain à jouir d’un accès direct au lac. Pour qu’une autorisation soit délivrée en application de l’art. 22 al. 2 let. a LAT, il fallait ainsi que le besoin soit établi, et que les autres conditions prévues par le droit fédéral et cantonal soient satisfaites (art. 22 al. 3 LAT). Selon le Tribunal fédéral, devaient en particulier être prises en compte les exigences de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), qui tend à la protection des biotopes (art. 18 ss LPN) et notamment de la végétation des rives (art. 21 LPN), ou encore celles de la loi fédérale du 21 juin 1991 sur la pêche (LFSP; RS 923.0), ces différentes réglementations devant être appliquées de manière coordonnée. Le Tribunal fédéral a par conséquent renvoyé le dossier aux services compétents de l’administration cantonale afin qu’ils se prononcent sur le respect des règles fédérales précitées.
G. A la suite de l’arrêt du Tribunal fédéral, le Service du développement territorial (SDT), le Service des forêts, de la faune et de la nature, Centre de conservation de la faune et de la nature (SFFN) et le SESA ont, par décisions des 30 juin 2008, 22 août 2008 et 30 octobre 2008, autorisé la construction du ponton tel que mis à l’enquête publique du 30 septembre au 20 octobre 2003 (soit une longueur de 19,40 m, une largeur de 1,20 m et une plateforme finale de 2,40 m sur 2,40 m). La décision du SESA précisait que le ponton devait être ramené aux dimensions indiquées sur le plan du 5 septembre 2003 d’ici le 31 mars 2009, qu’aucune intervention ne devait être réalisée dans la roselière, que l’accès au lac devait se faire uniquement depuis la plateforme et que la navigation était interdite à moins de 25 m de la roselière en application de l’ordonnance sur la navigation intérieure. Cette décision n’a pas fait l’objet d’un recours.
Le 13 juillet 2009, le SESA a imparti à Ulrich Buchschacher un ultime délai au 30 septembre 2009 pour ramener le ponton aux dimensions autorisées en précisant que, passé ce délai, il mettrait en œuvre à ses frais une entreprise spécialisée. Par courrier du 14 septembre 2009, le conseil d’Ulrich Buchschacher a informé le SESA d’un fait qualifié de nouveau, à savoir l’extension de la roselière, en indiquant que, pour ce motif, une prolongation du ponton était envisagée impliquant la suppression de la plateforme. Il informait le SESA qu’un nouveau plan allait lui être soumis très prochainement. Par courrier du 15 janvier 2010, le SESA a indiqué qu’il n’entrait pas en matière sur une prolongation du ponton et a imparti un ultime délai au 31 mars 2010 pour ramener le ponton aux dimensions autorisées.
H. Au mois de juillet 2010, Ulrich Buchschacher a soumis au SESA un projet de démolition du ponton existant et de reconstruction d’un ponton de 27 m de long et 1,50 m de large avec une plateforme à son extrémité de 3 m sur 3 m. Ce projet a été mis à l’enquête publique du 24 août au 24 septembre 2010. Il a fait l’objet d’une opposition de Pro Natura Vaud et d’une opposition du WWF Vaud. Le SSFN a refusé de délivrer les autorisations spéciales de sa compétence en considérant notamment ce qui suit :
"Evaluation
a) Le SFFN-CCFN constate d'une part, que la construction existante n'est toujours pas régularisée suite à l'arrêt rendu par le Tribunal fédéral et d'autre part, que le ponton existant permet actuellement l'accès au lac;
b) Le nouveau projet implique une nouvelle emprise (largeur augmentée) sur la roselière protégée selon l'article 7 de la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS) et l'article 18 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN). Le prolongement du ponton augmente l'impact de l'installation sur le paysage et sur la pêche.
c) Le projet d'extension implique des travaux qui porteront atteinte à de la végétation riveraine protégée par l'art. 18 al. 1 bis LPN (roselière).
L'appréciation des valeurs naturelles conduite par le SFFN-CCFN sur l'ensemble du canton en 2011 dans le cadre du réseau écologique cantonal montre que la roselière au droit de la propriété de M. Buchschacher est reconnue comme territoire d'intérêt supérieur pour le canton.
La diversité des associations végétales qui composent cette ceinture de végétation aquatique (nymphaeon, groupement à joncs des tonneliers) contribuent à cette valeur, comme la surface qui à l’échelle du lac de Morat peut être qualifiée d’intéressante. Le milieu permet d’accueillir des espèces nicheuses et hivernantes prioritaires selon la Confédération comme le grèbe castagneux, espèce par ailleurs au statut d’espèce vulnérable en Suisse. Cette espèce, plus encore que le grèbe huppé, sont des espèces discrètes, sensibles aux dérangements qui nichent dans la roselière, mais qui élèvent leurs jeunes et les nourrissent devant le champ de roselière, à quelque dizaines de mètres de la rive.
Donc, contrairement à ce qu’avance M. Buchschacher, la prolongation du ponton ne va pas réduire les dérangements, puisqu’il prend place dans l’espace de chasse et de nourrissage de ces espèces. Le SSFN-CCFN relève, si tant qu’il le fallait, que la phase de nidification coïncide avec la belle saison et que les activités de baignade et/ou de navigation qui s’exercent également en cette saison ne manqueront pas d’entrer en conflit avec la conservation de ces espèces."
Le SDT a octroyé l’autorisation cantonale requise pour les constructions hors de la zone à bâtir en ce qui concerne la démolition de l’ouvrage existant. Il a refusé de délivrer cette autorisation pour le nouvel ouvrage en se référant à la prise de position du SFFN. La Commission des rives du lac a préavisé défavorablement le projet alors que la Municipalité de Vully-les-Lacs l’a préavisé favorablement.
I. Par décision du 25 mai 2012, incluant les décisions du SDT et du SFFN, le SESA a refusé le projet de démolition du ponton existant et de reconstruction d’un nouveau ponton et a confirmé ses décisions des 30 octobre 2008 et 13 juillet 2009 relatives au ponton existant en impartissant un dernier délai au 31 juillet 2012 pour ramener le ponton aux dimensions autorisées en précisant que, passé ce délai, une procédure d’exécution par substitution serait mise en œuvre. Par acte du 28 juin 2012, Ulrich Buchschacher a recouru contre ces décisions auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal en concluant à leur réforme en ce sens que les autorisations cantonales nécessaires à l’agrandissement du ponton faisant l’objet de l’autorisation 44/34 et situé au droit de la parcelle n° 8'272 de Vully-les-Lacs sont délivrées.
Le Tribunal cantonal a rejeté le recours par arrêt du 17 juin 2013 (AC.2012.0161). Il a notamment constaté que le ponton existant émergeait toujours en pleine eau malgré l'extension de la roselière et que la baignade était possible sans porter atteinte aux roseaux. En se fondant sur les explications fournies par le représentant du service cantonal spécialisé lors d'une audience sur place, le tribunal a également relevé que, s'agissant de la roselière, l'évolution de la situation était incertaine et que l’agrandissement du ponton ne saurait dès lors être autorisé au motif qu’il serait nécessaire pour permettre une protection et un développement ultérieur de la roselière.
J. Par courrier de son conseil du 30 décembre 2013, Ulrich Buchschacher a requis le réexamen des décisions du 25 mai 2012 relatives à l'agrandissement du ponton en cause. Par décision du 17 février 2014, la DGE a refusé d'entrer en matière sur cette requête.
K. Par acte du 20 mars 2014, Ulrich Buchschacher a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Il conclut principalement à sa réforme en ce sens qu'il est procédé au réexamen des décisions nécessaires à l'agrandissement du ponton faisant l'objet de l'autorisation 44/34 et situé au droit de la parcelle n° 8'272 du RF de Vully-les-Lacs et que les autorisations nécessaires sont délivrées. Subsidiairement, il conclut à l'annulation de la décision. Pro Natura Vaud, qui a participé à la procédure en tant qu'opposante, a déposé des observations le 14 avril 2014. Elle demande que, si le tribunal entre en matière sur un réexamen de la situation, il analyse également les conséquences de l'évolution récente de la législation en matière de protection des eaux sur le maintien du ponton concerné, en tenant compte des déterminations de l'OFEV du 28 février 2013 et de l'ARE du 28 mar 2013, ainsi que l'opportunité du maintien du ponton incriminé au vu du développement des roselières dans son entourage immédiat. La DGE a déposé sa réponse le 29 avril 2014. Elle conclut implicitement au rejet du recours. Le recourant a déposé des observations complémentaires le 6 juin 2014. Les autres parties n'ont pas déposé de déterminations complémentaires dans le délai imparti à cet effet au 2 juillet 2014.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. Aux termes de l'art. 64 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), une partie peut demander à l'autorité de réexaminer sa décision (al. 1). L'autorité entre en matière sur la demande si l'état de fait à la base de la décision s'est modifié dans une mesure notable depuis lors (al. 2 let. a) ou si le requérant invoque des faits ou des moyens de preuve importants qu'il ne pouvait connaître lors de la première décision ou dont il ne pouvait pas ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque (al. 2 let. b). Les faits et les moyens de preuve invoqués doivent être "importants", soit de nature à modifier l'état de fait à la base de l'acte attaqué et à aboutir à un résultat différent en fonction d'une appréciation juridique correcte (cf. arrêt PE.2013.0321 du 22 octobre 2013 consid. 2a, et la référence citée). Le réexamen de décisions administratives entrées en force ne doit pas être admis trop facilement. Il ne saurait en particulier servir à remettre sans cesse en cause des décisions exécutoires ou à détourner les délais prévus pour les voies de droit ordinaires. (cf. ATF 136 II 177 consid. 2.1; voir aussi arrêts 2C_172/2013 du 21 juin 2013 consid. 4.1; 2C_349/2012 du 18 mars 2013 consid. 4.2.1).
2. En l'espèce, le recourant fait valoir que, depuis les décision initiales rendues le 25 mai 2010 au sujet du projet d'agrandissement de son ponton, un fait nouveau important est intervenu, à savoir l'extension de la roselière. Pour justifier le caractère important de cet élément, il se fonde sur un passage de l'arrêt rendu le 23 août 2004 par le Tribunal administratif dans lequel celui-ci relevait, en se référant à l'avis de son assesseur spécialisé, que l'agrandissement du ponton projeté à l'époque aurait un effet plutôt positif pour la roselière puisque les baigneurs ne seraient plus amenés à devoir traverser cette dernière pour atteindre la zone libre de roseaux, propice à la baignade.
Dans la décision attaquée, la DGE conteste la réalité du fait nouveau invoqué par le recourant. Elle se fonde sur des photos prises par son chef du secteur lors d'une inspection locale effectuée le 6 février 2014, dont il ne ressort qu'une légère progression de la végétation aquatique émergée (roseaux et joncs de tonneliers) aux alentours et devant le ponton, l'accès au lac pour la baignade étant encore assuré.
Le recourant soutient pour sa part que des constatations relatives à l'état de la roselière faites au mois de février ne sont pas relevantes dès lors que c'est la situation en période de baignade qui est déterminante. La question de savoir s'il existe une différence significative en ce qui concerne les dimensions de la roselière entre l'hiver et l'été souffre toutefois de demeurer indécise. En effet, on ne saurait considérer qu'une éventuelle extension de la roselière constitue un fait nouveau qui, à lui seul, justifie d'autoriser un allongement du ponton. Raisonner de cette manière impliquerait d'autoriser des agrandissements successifs des pontons sis dans une roselière en fonction de l'évolution de cette dernière, ce qui n'est pas admissible. Comme l'avait constaté le service cantonal spécialisé dans la décision par laquelle il avait refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise en relation avec le projet d'agrandissement du ponton, le prolongement de cette installation augmente son impact sur le paysage et sur la pêche. En outre, le projet prévoit un élargissement de l'installation ce qui, comme le service cantonal spécialisé l'avait également relevé, entraîne de toute manière un impact négatif supplémentaire sur la roselière, reconnue comme territoire d'intérêt supérieur par le canton. Or, comme le Tribunal fédéral l'avait relevé dans son arrêt du 21 septembre 2005 (consid. 2.7), en présence d'un projet de construction d'un ponton, doivent en particulier être prises en compte les exigences de la loi fédérale sur la protection de la nature et celles de la loi fédérale sur la pêche.
Vu ce qui précède, il y a lieu de constater qu'une éventuelle extension de la roselière ne constitue pas un fait nouveau important susceptible de justifier un réexamen des décision du 25 mai 2012 relatives au projet d'agrandissement du ponton du recourant. Les considérations figurant dans l'arrêt du 23 août 2004 mentionné par le recourant ne sauraient remettre en cause cette appréciation. Il convient notamment de relever que cet arrêt, déjà ancien, concernait une installation plus courte (19, 40 m) dont l'impact sur la nature et le payage n'était pas comparable.
3. Dans sa prise de position sur le recours, l'opposante Pro Natura demande que le tribunal se prononce sur l'option d'une suppression pure et simple du ponton concerné.
Il n'y pas lieu de se prononcer sur ce point, qui sort de l'objet de litige. Sur le plan procédural, l’objet du litige est en effet défini par trois éléments: la décision attaquée, les conclusions du recours et les motifs de celui-ci. Selon le principe de l’unité de la procédure, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l’autorité administrative s’est prononcée préalablement, d’une manière qui la lie sous forme de décision. L’objet du litige peut être réduit devant l’autorité de recours, mais pas étendu, ni modifié (ATF 136 V 362 consid. 3.4.2 p. 365).
4. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Vu le sort du recours, les frais de la cause sont mis à la charge du recourant et il n’y a pas lieu d’allouer de dépens.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Direction générale de l'environnement du 17 février 2014 est confirmée.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant Ulrich Buchschacher.
IV. Il n’y a pas lieu d’allouer de dépens.
Lausanne, le 8 septembre 2014
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.