ETIENNE c/Municipalité de Château-d'Oex, Service du développement territorial, Service des forêts, de la faune et de la nature | Dès lors que la parcelle litigieuse est située sur un site marécageux d'importance nationale, le permis de construire un chalet doit être refusé, bien que le projet soit conforme au règlement communal de Château-d'Oex en vigueur depuis 1980 (zone de chalets). Même si les délais prévus à l'art. 77 LATC sont échus (le projet de Plan partiel affecation "Les Eraisis" incluant la parcelle litigieuse dans l'aire innconstructible n'a pas encore été mis à l'enquête publique), le permis doit être refusé, car la réglementation et la planification communales doivent impérativement être adaptées à la législation sur la protection de la nature et du paysage découlant de l'initiative de Rothenturm (1987). Vu ce changement notable de circonstances au sens de l'art. 21 al. 2 LAT, les délais prévus par l'art. 77 LATC ne sauraient compromettre la protection des sites marécageux d'importance nationale. Peu importe que le canton n'ait pas encore adopté une planification et une réglementation appropriées pour assurer la protection des sites marécageux.
Full text
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 10 novembre 2011
Composition
M. Pascal Langone, président; Mme Silvia Uehlinger et M. Antoine Thélin, assesseurs.
Recourante
Françoise ETIENNE, à Epalinges, représentée par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-Les-Bains,
Autorité intimée
Municipalité de Château-d'Oex,
Autorités concernées
1.
Service du développement territorial,
2.
Centre de Conservation de la faune et de la nature, représenté par le Service des forêts, de la faune et de la nature,
Objet
Autorisation préalable d'implantation
Recours Françoise ETIENNE c/ décision de la Municipalité de Château-d'Oex du 10 mars 2011 confirmant le refus de l'autorisation préalable pour la construction d'un chalet sur la parcelle n° 2398
Vu les faits suivants
A. Françoise Etienne est propriétaire depuis 1997 de la parcelle n° 2'398 de la Commune de Château-d'Oex, au lieu-dit A la Goballettaz, à la Lécherette. Ce bien-fonds, d'un surface de 1'202 m2 , est en nature de pré champ et a été classé en zone de chalets selon le Plan général d'affectation (PGA) et le Règlement communal sur le plan d'extension et la police de constructions (RPE), tous deux approuvés par le Conseil d'Etat le 19 septembre 1980. Ce terrain est situé à l'est de la route cantonale (RC n° 705), reliant le Col des Mosses à Château-d'Oex.
B. A la suite de l'acceptation d'une initiative populaire le 6 décembre 1987 (initiative dite "de Rothenthurm"), une disposition visant à la protection des marais et des sites marécageux a été introduite dans la Constitution fédérale (Cst; RS 101; à l'époque, art. 24sexies aCst. et actuellement, art. 78 al. 5 Cst.); le Canton de Vaud a alors décidé de placer les trois sites marécageux les plus importants de son territoire, dont celui du Col des Mosses-La Lécherette, en zone réservée. Bien que se trouvant sur ce site marécageux, la zone chalets, dans laquelle est incluse la parcelle n° 2'398, a été soustraite, à certaines conditions, du périmètre de la zone réservée aux lieux-dits "Col des Mosses - La Lécherette" telle qu'approuvée par le Conseil d'Etat le 8 février 1995.
Pour remplacer les zones réservées (provisoires), le Canton de Vaud a établi en 1999 trois plans d'affectation cantonaux. Pour le site marécageux "Col des Mosses-La Lécherette" a été élaboré le Plan d'affectation cantonal n° 292 (ci-après : le PAC 292). Le PAC 292 avait principalement pour but de garantir la sauvegarde des biotopes et du paysage, tout en favorisant les activités humaines compatibles avec les intérêts de la protection. Compte tenu de l'urbanisation ou d'installations sportives existant à certains endroits, trois secteurs bâtis (périmètres A, B, et C), déjà soustraits du périmètre de la zone réservée "Col des Mosses-La Lécherette", ont été sortis du PAC 292 pour être traités par le biais de plans d'affectation communaux (PPA). Le périmètre A a été concrétisé par le PPA "Terreaux-Plaine des Mosses", le périmètre B par le PPA "L'Arsat" et le périmètre C par le PPA "Les Eraisis". Tant le PAC 292 que les deux premiers PPA (puis en 2003 le PPA "Pic Chaussy") ont fait l'objet de recours en 1999 auprès du département cantonal compétent à l'époque, qui, par décision du 5 avril 2007, a admis les recours et invalidé les actes attaqués.
Quant au PPA "Les Eraisis" et son règlement d'application (RPPA), ils ont été adoptés le 15 juin 2006 par le Conseil communal de Châteaux-d'Oex et approuvés préalablement par le département cantonal compétent selon décision du 9 août 2006. Selon ce plan, dont le périmètre comprend la parcelle n° 2'398, celle-ci n'a reçu aucun droit à bâtir, du moment que sa surface se trouvait sur un bas-marais d'importance nationale. Le 1er septembre 2006, Françoise Etienne a recouru contre ces actes. Par arrêt du 9 mars 2009 (AC.2006.0192), le Tribunal cantonal, Cour de droit administratif et public (CDAP) a admis le recours et annulé les décisions communale et cantonale adoptant, respectivement approuvant préalablement le PPA "Les Eraisis" et le RPPA, pour le motif que le PAC 292 avait été annulé par décision du département cantonal compétent du 5 avril 2007, de même que tous les PPA fondés sur le PAC 292, soit les PPA "Terreaux-Plaine des Mosses", "L'Arsat" et "Pic Chaussy". La cour de céans a jugé que l'annulation du PPA "Les Eraisis", privé de tout fondement du fait de l'invalidation du PAC 292, était également justifiée, dès lors la planification cantonale et communale dans le secteur des Mosses-La Lécherette devait être revue dans son ensemble, y compris dans le périmètre défini par le PPA "Les Eraisis".
C. A la suite de cet arrêt, un nouveau PPA "Les Eraisis" (ci-après : nPPA) corrigé et un nouveau règlement y relatif (ci-après : nRPPA) ont été approuvés par la Municipalité de Château-d'Oex le 24 février 2011. (Un nouveau plan PAC 292A couvrant l'entier du site marécageux d'importance nationale est en cours d'élaboration). Selon le nPPA "Les Eraisis", la parcelle n° 2'398, non construite, est comprise dans la "zone d'habitation de très faible densité", mais presque entièrement située dans l'aire de bas-marais d'importance nationale (inventaire n° 1566); faute de surface constructible suffisante, cette parcelle n'a ainsi pas reçu un droit à bâtir et aucun périmètre d'implantation de construction sur cette parcelle ne figure sur le plan. En effet, dans l'aire de bas-marais d'importance nationale, aucune construction ou installation nouvelle portant atteinte aux marais ne peut être autorisée" (art. 6 nRPPA). Un cordon boisé est également projeté en limite nord de la parcelle en question.
D. Le 3 septembre 2009, Françoise Etienne a présenté une demande d'autorisation préalable d'implantation d'un chalet d'habitation avec deux places de stationnement sur la parcelle précitée n° 2'398. Mis à l'enquête publique du 2 au 31 décembre 2009, ce projet n'a pas suscité d'opposition. Le 4 décembre 2009, la Centrale des autorisations CAMAC du Département des infrastructures a communiqué à la Municipalité de Château-d'Oex (ci-après: la municipalité) la décision du Service du développement territorial (SDT), Hors zone à bâtir (SDT-HZB) refusant de délivrer l'autorisation spéciale requise. En effet, dans la mesure où la parcelle n° 2'398 était localisée dans le périmètre du nPPA "Les Eraisis" en cours d'élaboration, toute demande de permis de construire portant sur des constructions nouvelles ne pouvaient être approuvée.
Par décision du 6 janvier 2010, la municipalité a refusé de délivrer l'autorisation préalable d'implantation requise, dans la mesure où le projet n'était pas conforme au nPPA "Les Eraisis" en cours d'élaboration, ni au PAC 292A. Cette décision n'a pas été attaquée. Par décision du 10 mars 2011, la municipalité a confirmé le refus de délivrer l'autorisation préalable d'implantation requise, dans la mesure où le projet n'était pas conforme au nPPA "Les Eraisis" toujours en cours d'élaboration.
E. Le 11 avril 2011, Françoise Etienne a recouru contre cette décision du 10 mars 2011 devant la CDAP.
Le 3 mai 2011, le SDT a conclu implicitement au rejet du recours, en précisant que le projet, qui était en outre concerné par la carte indicative des dangers naturels, aurait dû de toute façon être examiné par le service cantonal compétent en la matière. Le 12 juin 2011, la municipalité a déposé ses observations. Le 27 juin 2011, le Centre de Conservation de la faune et de la nature (CCFN) a indiqué ne pas avoir été consulté lors de la circulation du dossier.
F. Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. L'autorité intimée a refusé l'autorisation sollicitée en invoquant une nouvelle planification (nPPA "Les Eraisis" et son règlement) en cours d'adoption et en se basant sur l'art. 77 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), dont la teneur est la suivante :
"1 Le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.
2 L'autorité élaborant le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de la décision du refus de permis, dont un double est remis au département.
3 Le projet doit être adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de l'enquête publique.
4 Le département, d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.
5 Lorsque les délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit statuer dans les trente jours, après avoir consulté le département."
Lorsque le droit cantonal prévoit l'effet anticipé négatif d'une norme non encore approuvée, et empêche ainsi la construction d'un ouvrage supposé conforme au droit en vigueur, il est nécessaire que cette mesure soit limitée dans le temps. Cette limitation découle de la nature juridique de l'effet anticipé, qui équivaut à une suspension de la procédure ou à un blocage temporaire, en d'autres termes à des mesures provisionnelles (ATF 1P.421/2006 du 15 mai 2007 et références). Une telle mesure constitue une restriction à la garantie de la propriété; à ce titre, elle doit remplir les conditions exigées ordinairement à cet égard, à savoir respecter les principes de la légalité, de l'intérêt public et de la proportionnalité. En particulier, elle ne doit pas, en application du principe de la proportionnalité, s'étendre dans le temps au-delà d'un certain délai. Cette exigence se concrétise à l'art. 77 LATC par la fixation de délais, d'une part pour mettre à l'enquête publique la planification annoncée et d'autre part pour adopter cette planification. Les délais de l'art. 77 LATC ne sont pas des délais d'ordre mais des délais impératifs destinés à limiter strictement l'effet paralysant des dispositions futures sur les droits des requérants (AC.2007.0204 du 31 janvier 2008 et références).
2. Comme le relève à juste titre la recourante, les délais prévus à l'art. 77 LATC sont échus, le nPPA et le nRPPA "Les Eraisis" n'ayant pas été mis à l'enquête publique dans le délai maximum de quatorze mois dès la communication du refus du l'autorisation sollicitée. Il s'ensuit que la municipalité ne peut plus se fonder sur cette disposition légale pour refuser l'autorisation préalable d'implantation. Mais, en l'espèce, le permis requis doit être rejeté pour un autre motif, quand bien même le projet est conforme à la réglementation communale en vigueur. En effet, comme on le verra ci-dessous, la planification communale est inadéquate et doit impérativement être adaptée car elle n'est plus conforme à la législation en vigueur notamment en matière de protection de la nature. Autrement dit, la municipalité a l'obligation d'adapter sa planification et réglementation pour les rendre conformes aux principes majeurs de l'aménagement du territoire (cf. sur ces questions, Raymond Didisheim, Le permis de construire face à l'adaptation des plans et règlements en droit vaudois de la construction, in RDAF 2010 n° 1 p. 1 ss, plus spéc. p. 10-12 et les références citées).
3. Selon l'art. 21 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), les plans d’affectation font l'objet des adaptations nécessaires lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées. Le législateur fédéral a ainsi choisi une solution de compromis entre deux exigences contradictoires: d’une part, l'aménagement du territoire étant un processus continu, et la détermination des différentes affectations impliquant des pesées d’intérêts fondées sur des circonstances changeantes et des pronostics qui ne se confirment jamais entièrement, l'adaptation périodique des plans d’affectation est indispensable pour assurer, progressivement, leur conformité aux exigences légales; d’autre part, il faut tenir compte des intérêts privés et publics dont la protection nécessite une certaine sécurité juridique. La jurisprudence souligne que, pour apprécier l'évolution des circonstances et la nécessité d’adapter un plan d’affectation, une pesée des intérêts s'impose (ATF 131 II 728 consid. 2.4 p. 733). L’intérêt à la stabilité du plan, que les propriétaires fonciers peuvent invoquer dans certaines circonstances, doit être mis en balance avec l’intérêt à l'adoption d’un nouveau régime d’affectation, qui peut lui aussi être protégé par la garantie de la propriété (cf. ATF 120 Ia 227 consid. 2 p. 232-234). Selon les cas, des intérêts publics pourront également justifier soit la stabilité du plan, soit son adaptation. Il incombe donc à l'autorité appelée à statuer sur un projet de modification d’un plan en vigueur d’examiner, en fonction des circonstances concrètes, une pluralité d’intérêts (cf. ATF 128 I 190 consid. 4.2 p. 198). L’art. 63 de la loi vaudoise sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC, RSV 700.11) a une règle comparable à celle de l’art. 21 al. 2 LAT ("les plans d’affectation sont réexaminés lorsque les circonstances ont sensiblement changé"). L’art. 75 al. 2 LATC précise enfin que tout intéressé peut demander l’abandon ou la révision d’un plan d’affectation dix ans au moins après son entrée en vigueur, une nouvelle demande ne pouvant être présentée que dix ans après le rejet de la précédente.
L’adoption d’un plan d’affectation est ainsi le résultat d’une pesée de l’ensemble des intérêts à prendre en considération, dont font partie les intérêts de la protection de la nature et du paysage. La prise en compte de tels intérêts résulte déjà des buts et principes régissant l’aménagement du territoire, qui tendent à protéger les bases naturelles de la vie telles que le sol, l’air, l’eau, les forêts et le paysage (art. 1 al. 2 let. a LAT), et à conserver les sites naturels ainsi que les territoires servant au délassement (art. 3 al. 2 let. d LAT). Le plan d’affectation doit aussi être élaboré en tenant compte de la loi fédérale du 1er juillet 1996 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), soit en présence de biotopes d’importance locale et régionale au sens de l’art. 18b LPN (ATF 118 Ib 485 consid. 4 p. 491) ou les biotopes d’importance fédérale selon l’art. 18a LPN. Le plan d’affectation implique aussi une délimitation de l’aire forestière conforme à la législation fédérale sur les forêts; les plans d’affectation doivent également délimiter les zones à protéger au sens de l’art. 17 al. 1 LAT, notamment pour les cours d’eau, les lacs et leurs rives (let. a) ainsi que les biotopes des animaux et des plantes dignes d’être protégés (let. d).
4. a) L'initiative de Rothenturm, acceptée par le peuple et les cantons le 6 décembre 1987, a introduit l'art. 78 dans la Constitution fédérale (anciennement art. 24 sexies Cst.) obligeant la Confédération et les cantons à protéger strictement et de manière spécifique les sites marécageux d'une beauté particulière. En application de cette norme constitutionnelle, le Conseil fédéral a adopté l'ordonnance du 7 septembre 1994 sur la protection des bas-marais d'importance nationale (Ordonnance sur les bas-marais; RS 451.33), entrée en vigueur le 1er octobre 1994. Elle comprend, dans son annexe 1, l'inventaire fédéral des bas-marais d'importance nationale (art. 1 Ordonnance sur les bas-marais). L'ordonnance prévoit que les cantons fixent les limites précises des objets et délimitent des zones tampon suffisantes du point de vue écologique. Ils prennent l’avis des propriétaires fonciers et des exploitants, comme des agriculteurs et des sylviculteurs ainsi que des bénéficiaires de concessions et d’autorisations pour des installations et constructions (art. 3 al. 1 ordonnance sur les bas-marais). Les cantons, après avoir pris l’avis des intéressés prennent les mesures de protection et d’entretien adéquates pour conserver intacts les objets, en accordant une importance particulière au maintien et à l’encouragement d’une exploitation agricole adaptée (art. 5 al. 1 Ordonnance sur les bas-marais). Ils veillent en particulier à ce que les plans et les prescriptions qui règlent le mode d’utilisation du sol au sens de la législation en matière d’aménagement du territoire soient conformes à la présente ordonnance (art. 5 al. 2 let. a Ordonnance sur les bas-marais). L'ordonnance prévoit que ces mesures doivent être prises dans un délai de trois ans (art. 6 al. 1 l'Ordonnance sur les bas-marais). Le Conseil fédéral a également adopté l'ordonnance du 1er mai 1996 sur la protection des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale (Ordonnance sur les sites marécageux; RS 451.35), entré en vigueur le 1er juillet 1996.
Face au constat que la protection des biotopes n'a pu être assurée avec suffisamment d'efficacité alors que le maintien des espèces végétales et animales requiert un réseau de biotopes qui s'étende sur l'ensemble du territoire national, la loi sur la protection de la nature et du paysage (LPN) a été modifiée par l'introduction des art. 18a, 18b, 18c et 18d découlant du contre-projet indirect à l'initiative de Rothenthurm et est entrée en vigueur le 1er février 1988 (RO 1988 254 258; FF 1985 II 1449). Ces dispositions visent à protéger l'ensemble des biotopes qu'ils soient d'importance nationale, régionale ou locale. Dans ce système, le Conseil fédéral, après avoir pris l’avis des cantons, désigne les biotopes d’importance nationale. Il détermine la situation de ces biotopes et précise les buts visés par la protection (art. 18a al. 1 LPN). Les cantons règlent la protection et l’entretien des biotopes d’importance nationale. Ils prennent à temps les mesures appropriées et veillent à leur exécution (art. 18a al. 2 LPN).
b) Le tribunal constate qu'avec le succès de l'initiative de Rothenturm et les dispositions nouvelles adoptées par l'Assemblée fédérale et le Conseil fédéral en matière de protection de la nature, une adaptation de la planification et de la réglementation communales antérieures est devenue absolument indispensable (voir l'arrêt AC.2009.0250 du 28 février 2011, consid. 2, où la protection d'un bas-marais d'importance nationale était en jeu). Certes, une commune ne saurait invoquer n'importe quel intérêt public, même important, pour passer outre aux délais prévus par l'art. 77 LATC (cf. 2 ci-dessus), mais le droit cantonal et les procédures que celui-ci institue ne peuvent pas compromettre les biens vitaux dont le droit fédéral exige impérativement la sauvegarde, tels que, en particulier, les sites naturels, l'aire forestière ou les surfaces d'assolement. En l'occurrence, la protection du site marécageux d'importance nationale "Col des Mosses - La Lécherette" est en cause, ce qui impose une adaptation de la planification et de la réglementation communales. L’adaptation du plan permettra d’intégrer les mesures de protection propres au bas-marais ("Commune des Mosses, est de la route") et au site marécageux "Col des Mosses/La Lécherette". Le nouveau PPA "Les Eraisis" corrigé et le règlement y relatif, en cours d'adoption, ainsi que le projet PAC 292A contiennent précisément des mesures qui tiennent compte notamment de la proximité de la parcelle litigieuse du site marécageux d’importance nationale et des autres contraintes naturelles. Au regard de cette situation spécifique du point de vue de l'art. 21 al. 2 LAT, le recourant ne peut pas invoquer utilement l'expiration des délais prévus par l'art. 77 LATC.
c) A cela s'ajoute que la planification actuelle ne paraît plus adaptée aux nouvelles circonstances qui résultent de la délimitation des zones de dangers, étant précisé que la parcelle litigieuse est concernée par la carte indicative des dangers naturels (cf. sur ces questions (arrêt AC.2009.0105 du 24 décembre 2010).
5. Les considérants qui précèdent conduisent à rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée, avec suite de frais à la charge de la recourante, qui n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Château-d'Oex du 10 mars 2011 est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 10 novembe 2011
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.