TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 11 avril 2011
Composition
M. Robert Zimmermann, président; MM. Georges Arthur Meylan et Jean-Daniel Beuchat, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourante
Agnès MAZUR, à Blonay, représentée par Me Denis Sulliger, avocat à Vevey 1,
Autorités intimées
1.
Municipalité de Blonay, représentée par Me Michèle Meylan, avocate à Vevey 1,
2.
Service du développement territorial, représenté par Me Edmond de Braun, avocat à Lausanne,
Autorité concernée
Service des forêts, de la faune et de la nature,
Objet
Remise en état
Recours Agnès MAZUR c/ décision du Service du développement territorial du 3 juin 2010 refusant l'autorisation spéciale pour régulariser divers aménagements extérieurs réalisés sur la parcelle n° 142 de Blonay et contre la décision de la Municipalité de Blonay du 22 juin 2010 refusant le permis de construire pour régulariser divers aménagements extérieurs réalisés sur la parcelle n° 142 de Blonay
Vu les faits suivants
A. Agnès Mazur et Roger Stutz étaient propriétaires de la parcelle n°142 du Registre foncier de Blonay. Sis au lieu-dit «Lally», ce bien-fonds de 1'709 m2 est classé dans la zone intermédiaire régie par les art. 32bis et 32ter du règlement communal sur le plan d’extension et la police des constructions (RPE). Une maison d’habitation (portant le n°ECA 1760), d’une emprise au sol de 99 m2, est érigée sur cette parcelle.
B. En 2004, la Municipalité a octroyé le permis de construire portant sur l’agrandissement du bâtiment n°1760. Selon la synthèse établie le 30 septembre 2004, par la Centrale des autorisations de construire du Département des infrastructures (synthèse CAMAC n°62815), les services de l’Etat concernés ont délivré les autorisations spéciales relatives au traitement des eaux, à la proximité de la voie ferrée et aux constructions sises hors de la zone à bâtir. En 2006, Roger Stutz et Agnès Mazur ont requis un nouveau permis de construire, en vue d’agrandir le sous-sol du bâtiment n°1760. Selon la synthèse CAMAC du 13 décembre 2006 (n°70123), le Service de l’aménagement du territoire (SAT, devenu dans l’intervalle le Service du développement territorial – SDT) a refusé d’autorisation spéciale pour les construction hors de la zone à bâtir, car l’agrandissement précédent avait épuisé les possibilités d’extension du bâtiment. Cette décision est entrée en force.
C. En juillet 2008, Roger Stutz et Agnès Mazur ont fait procéder à des travaux portant sur la création d’un mur de soutènement en enrochement et à des modifications des aménagements extérieurs, sans autorisation. Le 15 août 2008, la Municipalité a dénoncé Roger Stutz et Agnès Mazur au Préfet et les a invités à présenter une demande de permis de construire, ce qu’ils ont fait en mai 2009. Mis à l’enquête publique du 3 février au 4 mars 2010, le projet a suscité l’opposition de Pro Riviera. Selon la synthèse CAMAC du 3 juin 2010 (n°98462), le SDT a refusé d’octroyer l’autorisation spéciale requise pour des travaux hors de la zone à bâtir. Il a considéré que les possibilités d’agrandissement et de transformation du bâtiment n°ECA 1760 étaient épuisées, de sorte que les aménagements extérieurs litigieux (création de murs d’enrochement, de terrasses en caillebotis, d’un chemin dallé, de places de stationnement engazonnées, de piliers en vue de l’installation d’un portail, d’une clôture, d’un abri pour deux poneys, de plate-bandes avec des éléments minéraux et de remblais divers) aggraveraient l’atteinte à l’identité du bâtiment et de ses abords. Le Service des forêts, de la faune et de la nature (SFFN) a rendu un préavis négatif. Le 22 juin 2010, la Municipalité de Blonay a refusé de délivrer le permis de construire, sur le vu de la synthèse CAMAC et de la décision du SDT du 3 juin 2010.
D. Agnès Mazur (devenue entre-temps la seule propriétaire de la parcelle n°142) a recouru contre la décision du 3 juin 2010 dont elle demande l’annulation. Le SDT propose le rejet du recours. Le SFFN a renoncé à se déterminer. La Municipalité s’en remet à justice. La recourante a renoncé à répliquer.
E. Le 28 septembre 2010, le SDT a pris note qu’Agnès Mazur avait fait démonter les deux abris à poneys et envisageait d’aménager à la place un cabanon d’une emprise au sol inférieure à 8 m2. Le SDT a considéré qu’il s’agissait là d’un ouvrage qui pouvait être dispensé d’autorisation. Agnès Mazur a fait installer ce cabanon.
F. Le Tribunal a tenu une audience avec inspection locale le 9 mars 2011 sur la parcelle n°142, en présence d’Agnès Mazur, assistée de Me Denis Sulliger, avocat à Vevey; de Me Edmond de Braun, pour le SDT; de Sylviane Balsiger, Conseillère municipale, et Thierry Cachin, du service de l’urbanisme, pour la Municipalité de Blonay, assistés de Me Michèle Meylan, avocate à Vevey. Le SFFN a été dispensé de comparaître à l’audience.
G. Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. a) L'art. 103 al. 1, 1ère phrase, de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) prévoit qu'aucun travail de construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Selon les art. 25 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et 81 al. 1, 1ère phrase, LATC, seul le département peut décider si des travaux de construction hors de la zone à bâtir sont conformes à la zone ou si une dérogation peut être accordée. L'art. 120 al. 1 let. a LATC prévoit expressément que les constructions hors des zones à bâtir ne peuvent être construites, reconstruites, agrandies, transformées ou modifiées dans leur destination, sans autorisation spéciale, l'autorité compétente étant le département (art. 121 let. a LATC), respectivement le SDT. A ce stade, comme l’a confirmé le représentant du SDT lors de l’audience du 9 mars 2011, le refus d’autorisation pour des travaux hors de la zone à bâtir constitue le prélude à une décision de remise en état qui sera rendue ultérieurement, et dans le cadre de laquelle le SDT prendra en compte le principe de la proportionnalité.
b) Par rapport à l’état de fait qui a donné lieu au prononcé de la décision attaquée, la situation s’est modifiée dans l’intervalle. La recourante a renoncé aux piliers qui devaient soutenir un portail; ce projet d’ouvrage a été abandonné. De même, les deux abris à poneys ont été remplacés par le cabanon qui a fait l’objet de la décision du SDT du 28 septembre 2010. Lors de l’audience du 9 mars 2011, le représentant du SDT a admis que les aménagements extérieurs nécessaires à la garde des animaux (notamment une clôture extérieure) devraient être autorisés. Seuls restent litigieux les terrasses en caillebotis, le chemin dallé, les places de stationnement engazonnées, ainsi que les enrochements et plate-bandes réalisés.
c) Les travaux litigieux portent sur des terrassements, la création de murs de soutènement et la réalisation d’aménagements extérieurs modifiant la nature du sol; ils sont partant soumis à autorisation (cf. en dernier lieu arrêts AC.2009.0203 du 9 novembre 2010; AC.2008.0114 du 23 avril 2009; AC.2006.0244 du 25 juillet 2007; la recourante se réfère à l’arrêt AC.2003.0152 du 14 avril 2004, mais celui-ci a été annulé par le Tribunal fédéral; ATF 1A.156/2004 du 5 novembre 2004).
2. La recourante se prévaut de l’art. 24c LAT régissant les constructions et installations existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l’affectation de la zone.
a) A teneur de l’art. 24c LAT, hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination, mais qui ne sont plus conformes à l’affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al. 1); l’autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement; dans tous les cas, les exigences majeures de l’aménagement du territoire doivent être satisfaites (al. 2). L’art. 24c LAT vise ainsi la situation spéciale des constructions et installations érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à l’époque, mais devenues contraires à l’affectation de la zone à la suite d’une modification de la législation ou des plans d’aménagement (cf. art. 41 de l’ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire – OAT; RS 700.1), en particulier à la suite de l’entrée en vigueur, le 1er juillet 1972, de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution, qui a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p. 398; 127 II 209 consid. 2c p. 212). Les constructions et installations entrant dans le champ d’application de l’art. 24c LAT peuvent faire l’objet de modifications si l’identité de la construction et de ses abords est respectée pour l’essentiel; sont admises les améliorations de nature esthétique (art. 42 al. 1 OAT).
b) La question de savoir si l’identité de la construction ou de l’installation est respectée pour l’essentiel s’examine au regard de l’ensemble des circonstances (art. 42 al. 3 OAT). L’identité de la construction se rapporte au volume, à l’aspect et à la vocation du bâtiment. Les modifications ne doivent pas être à l’origine de nouvelles répercussions importantes sur le régime d’affectation, les équipements et l’environnement. Il convient de prendre en compte notamment l’agrandissement de la surface utilisée, les modifications du volume construit, les changements d’affectation et les transformations à l’intérieur du volume construit, les modifications de l’aspect extérieur, les extensions des équipements, mais aussi les améliorations du confort et les frais de transformation en comparaison avec la valeur du bâtiment en tant que tel. Quant aux exigences majeures de l'aménagement du territoire, dont l’art. 24c al. 2 LAT exige qu’elles soient respectées, elles se rapportent, de manière générale, aux art. 1er et 3 LAT: il s'agit, le plus souvent, de la protection du paysage, de la lutte contre l'éparpillement des constructions ou encore de la cohérence de la zone agricole (arrêts AC.2008.0068 du 3 juin 2010 consid. 3b, 2007.0257 du 8 mai 2009 consid. 6b, et les références citées).
L’art. 42 al. 3 OAT fixe des normes maximales d’agrandissement d’une construction existante; la surface brute de plancher ne peut être accrue de plus de 60% à l’intérieur du volume bâti existant (let. a); lorsque cet agrandissement à l’intérieur du volume bâti est impossible ou ne peut être exigé, il peut être réalisé à l’extérieur, mais dans une limite de 30% ou de 100 m2, les agrandissements effectués à l’intérieur du volume bâti existant comptant pour moitié (let. b). Lorsque plusieurs transformations sont réparties dans le temps, le calcul se base sur l’état (conforme au droit) de la construction au moment de l’entrée en vigueur de la modification de la loi ou du plan d’affectation, à savoir en principe le 1er juillet 1972. Toutes les modifications touchant un même objet sont considérées comme formant un tout et sont comparées à la norme de l’agrandissement maximal autorisé (arrêt AC.2008.0068, précité, consid. 3c).
c) En 2004, en vue de l’agrandissement du bâtiment n°1760, le SDT a accordé l’autorisation spéciale pour les constructions hors de la zone à bâtir, en application de l’art. 42 al. 3 let. b OAT, dont il a tenu les conditions pour remplies. Il a toutefois attiré l’attention de la Municipalité et des propriétaires sur le fait que le projet ainsi autorisé épuisait les possibilités d’agrandissement du bâtiment. Ce nonobstant, Roger Stutz et Agnès Mazur ont réalisé en sus un local technique d’une surface de 24 m2, aménagé en sous-sol, ainsi qu’un escalier d’accès. Cela a conduit à une demande complémentaire, en 2006. Selon la synthèse CAMAC du 13 décembre 2006, le SDT a estimé que ce dépassement, illicite, ne pouvait être autorisé; il l’a toutefois toléré, tenant la remise en état pour disproportionnée. Aucun agrandissement supplémentaire de la surface bâtie ne peut dès lors entrer en considération. La recourante ne le conteste pas, au demeurant.
3. Il reste à trancher le point de savoir si les travaux litigieux modifient l’identité de la construction et de ses abords.
a) Sur le vu des constatations faites lors de l’audience du 9 mars 2011, les aménagements réalisés par la recourante dépassent ce qui peut être permis. Les enrochements ont modifié l’aspect du terrain et accentué les possibilités d’utilisation des abords du bâtiment n°1760 comme terrasse naturelle. Il en va de même du chemin dallé et des places de stationnement engazonné, ainsi que des plates-bandes et de la clôture en bois créée autour des anciens abris à poneys. Ces travaux transforment les abords de la maison, pour en faire une sorte de jardin, ce qui accentue le caractère résidentiel d’un secteur pourtant sis hors de la zone à bâtir. A ce propos, le Tribunal a constaté que l’on se trouve dans un secteur largement bâti, à l’origine réservée à des chalets utilisés comme résidences secondaires et qui ont été progressivement habités à l’année. La Municipalité a confirmé son intention de réviser le plan d’affectation communal, notamment pour ce qui concerne le secteur de Lally; il s’agit là toutefois d’une perspective encore assez éloignée, retardée par l’absence d’accord entre les propriétaires sur les grandes lignes de la planification à adopter. Dans l’intervalle, les règles strictes régissant les terrains sis hors de la zone à bâtir continuent de s’appliquer.
b) La recourante fait valoir que la terrasse en caillebotis aurait été autorisée en 2004. Dans le dossier (cf. synthèse CAMAC n°62815) ne figure toutefois aucun plan des aménagements extérieurs dont la réalisation aurait été demandée.
4. Le recours doit ainsi être rejeté et la décision attaquée confirmée. Les frais sont mis à la charge de la recourante (art. 49 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD, RSV 173.36). Il n’y a pas lieu d’allouer des dépens en faveur de la Municipalité de Blonay, qui s’en est remise à justice. En l’occurrence, l’allocation de dépens en faveur de l’Etat n’entre pas en ligne de compte (art. 52 et 56 al. 3 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 3 juin 2010 par le Service du développement territorial est confirmée.
III. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cent) francs est mis à la charge de la recourante.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 11 avril 2011
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.