TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 15 juillet 2009
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; Mme Isabelle Guisan et M. Alain Zumsteg, juges.
Recourants
1.
Fabienne FERRO, à Coppet,
2.
Roberto FERRO, à Coppet, représentés par Me Dominique-Anne Kirchhofer, avocate, à Morges 1,
Autorité intimée
Municipalité de Coppet, représentée par Me Jean-Michel Henny, avocat, à Lausanne,
Tiers intéressé
Félix Jean CHILLE, à Coppet, représenté par Me Christian Fischer, avocat, à Lausanne,
Objet
protection de l'environnement
Recours Fabienne et Roberto FERRO c/ décision de la Municipalité de Coppet du 7 mai 2009 (décision relative au caractère protégé ou non de plantations sur la parcelle no 424)
Vu les faits suivants
A. Fabienne et Roberto Ferro sont propriétaires de la parcelle n° 1133 de la commune de Coppet. Félix Jean Chille est propriétaire de la parcelle voisine n° 424 de celle des époux Ferro.
Les parcelles précitées ainsi que d'autres parcelles voisines sont grevées d'une servitude n°119'651 consistant en une "restriction à la distance légale des plantations selon tracé F-G-H-I-K-L-M", permettant le maintien des arbres et haies existants. Cette servitude déroge à la distance légale des plantations le long d'une ligne reliant les points F-G-H-I-K-L-M correspondant, entre les lettres K et L, à la limite entre la parcelle n° 424 et la parcelle N° 1135 ainsi qu'une partie de la parcelle n° 1133. Un conflit de voisinage oppose les époux Ferro à Félix Jean Chille s’agissant de diverses plantations sises sur la parcelle de ce dernier et se trouvant en limite de leurs parcelles.
Par requête du 18 mars 2008, les époux Ferro ont saisi le Juge de Paix du district de Nyon, tendant à l’enlèvement et à l’écimage de certaines plantations sises sur la parcelle de Félix Jean Chille, ainsi qu’à l’enlèvement d’une bâche en plastique fixée sur la clôture séparant les deux parcelles.
En audience préliminaire du 3 juillet 2008, le Juge de paix du district de Nyon a suspendu l’audience pour transmettre la requête des demandeurs à la municipalité de Coppet en application de l’art. 62 du Code rural et foncier du 8 décembre 1987 (CRF ; RSV 211.41).
Par courrier du 4 juillet 2008, le Juge de paix a requis de la Municipalité de Coppet de déterminer s’il y avait lieu de protéger les plantations litigieuses ou, lorsqu’elles l’étaient déjà, s’il convenait d’autoriser l’abattage ou la taille, conformément aux art. 60 et 61 CRF ainsi qu’aux dispositions de la législation sur la protection de la nature, des monuments et des sites.
Par décision du 14 janvier 2009, la Municipalité de Coppet a rendu une décision ordonnant à Félix Jean Chille de procéder à l’enlèvement des plantations non comprises dans la servitude n°119'651 inscrite au Registre foncier de Nyon qui ne respectent pas la distance aux limites avec la propriété de Roberto et Fabienne Ferro, d’écimer les plantations non comprises dans cette servitude qui ne respectent pas la hauteur légale des plantations, d’enlever les plantations nouvelles sur le tracé de la servitude qui ne respectent pas la distance aux limites avec la parcelle n° 1133 et d’enlever la bâche en plastique verte fixée sur la clôture en treillis mitoyenne sise à cheval sur la limite des propriétés n° 1133 et n° 424.
Félix Jean Chille a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) le 5 février 2009. La cause a été enregistrée sous référence AC.2009.0014 (IBI). Considérant avoir excédé ses compétences dans la décision attaquée, la municipalité a cependant révoqué celle-ci le 10 mars 2009, de sorte que la cause a été rayée du rôle le 26 mars 2009.
La municipalité a simultanément repris la procédure relative aux plantations litigieuses. Par courrier du 10 mars 2009, elle a imparti un délai aux époux Ferro et à Félix Jean Chille au 27 mars 2009 pour faire part de leurs déterminations. Les époux Ferro se sont déterminés le 27 mars 2009 en invoquant notamment une perte de lumière liée à la hauteur excessive des plantations de Félix Jean Chille, ainsi que des risques accrus liés à la chute de branches sur leur parcelle. Félix Jean Chille s’est quant à lui déterminé le 30 mars 2009 en contestant ces nuisances.
Par courrier du 17 avril 2009 adressé à Félix Jean Chille, la municipalité a informé ce dernier qu’elle entendait procéder à une inspection locale de sa propriété, le 1er mai 2009. Les époux Ferro n’ont pas été informés de cette mesure.
B. Le 7 mai 2009, se référant à cette inspection locale effectuée en compagnie de Félix Jean Chille et de son conseil, la municipalité a rendu une décision constatant le caractère protégé des plantations qui font l'objet de la servitude n°119'651. Quant aux arbres situés en dehors de celle-ci, elle a considéré qu’ils étaient protégés au sens de l’art. 60 al. 2 CRF et qu’ils ne pouvaient faire l’objet d’une exception au sens de l’art. 61 CRF.
C. Par l’intermédiaire de leur conseil, les époux Ferro ont recouru contre cette décision le 8 juin 2009 auprès de la CDAP. Ils concluent, sous suite de frais et dépens, à l’annulation de la décision attaquée au motif d’une violation de leur droit d’être entendu.
La municipalité s’est déterminée le 30 juin 2009, concluant au rejet du recours et à la confirmation de la décision entreprise.
D. Le tribunal a statué par voie de circulation, selon la procédure sommaire de l’art. 82 LPA-VD.
Considérant en droit
1. a) Les recourants invoquent une violation de leur droit d’être entendu dans la mesure où ils ont été privés de la possibilité de participer à l’inspection locale à laquelle la municipalité a procédé sur la parcelle du propriétaire des plantations et en présence de ce dernier et de son mandataire.
b) Conformément à la jurisprudence, le droit d’être entendu découlant de l’art. 29 al. 2 Cst. ne comprend pas le droit d’être entendu oralement (ATF 130 II 425 consid. 2.1). Il comprend toutefois le droit de participer à l’administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre. Le droit d’être entendu porte avant tout sur des questions de fait (ATF 129 II 497 consid. 2.2 ; 124 II 132 consid. 2b ; FI.2007.0053 du 27 avril 2009).
La doctrine considère également que lorsqu’une inspection locale doit servir à l’établissement d’un état de fait litigieux et non clarifié, les parties à la procédure doivent y être régulièrement invitées en temps utile par une convocation. Une partie ne peut en être exclue que si des intérêts dignes de protection de tiers ou de l’Etat ou une urgence particulière l’exigent ou si l’inspection ne peut atteindre son but qu’à l’improviste (Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 222).
La loi du 28 octobre 2008 de procédure administrative (LPA-VD ; RSV 173.36) régit expressément, à son art. 34, la participation des parties à l’administration des preuves :
« 1. Les parties participent à l’administration des preuves.
2. A ce titre, elles peuvent notamment :
a. poser des questions à l’expert désigné par l’autorité, préalablement et consécutivement à l’expertise ;
b. assister à l’audition des témoins et leur poser des questions ;
c. assister aux audiences d’instruction et aux inspections locales ;
d. présenter des offres de preuve au plus tard jusqu’à la clôture de l’instruction ;
e. s’exprimer sur le résultat de l’administration des preuves.
3. L’autorité doit examiner les allégués de fait et de droit et administrer les preuves requises, si ces moyens n’apparaissent pas d’emblée dénués de pertinence.
4. S’il y a péril en la demeure, ou si la sauvegarde d’un intérêt public ou privé prépondérant l’exige, l’autorité peut procéder à une mesure d’instruction en l’absence des parties. L’article 36, alinéas 2 et 3 est applicable par analogie. »
La procédure de la LPA-VD s’applique à toute décision rendue par une autorité administrative ou de justice administrative du canton ou des communes, conformément à l’art. 2 let. a LPA-VD.
c) En l’espèce, l’autorité intimée a procédé à une inspection locale en présence seulement d’une des parties à la procédure instruite par elle. Elle a certes offert aux recourants de se déterminer par écrit, mais ceci avant qu’elle ne décide de procéder à une inspection locale. Or, dans la mesure où elle a procédé à une telle mesure d’instruction, il convenait d’inviter toutes les parties à y participer, ce d’autant plus au vu des éléments factuels que les recourants avaient soulevé (nuisances et risques de chutes de branches) et qu’il se justifiait d’examiner sur place. En agissant de la sorte, la municipalité a violé le droit d’être entendu des recourants tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 Cst ainsi que l’art. 34 LPA-VD.
2. La décision attaquée souffre par ailleurs d’une absence de motivation. Il ne ressort en effet pas de celle-ci les raisons qui ont conduit à la municipalité à exclure les exceptions invoquées par les recourants (risques de chute de branches, perte de lumière). Or, le droit d’être entendu, tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 Cst, confère à toute personne le droit d’exiger, en principe, qu’un jugement ou une décision défavorable à sa cause soit motivée. Cette garantie tend à donner à la personne touchée les moyens d’apprécier la portée du prononcé et de le contester efficacement, s’il y a lieu, devant une instance supérieure. Elle tend aussi à éviter que l’autorité ne se laisse guider par des considérations subjectives ou dépourvues de pertinence; elle contribue, par là, à prévenir une décision arbitraire. L’objet et la précision des indications à fournir dépend de la nature de l’affaire et des circonstances particulières du cas; néanmoins, en règle générale, il suffit que l’autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l’ont guidée. L’autorité n’est pas tenue de discuter de manière détaillée tous les arguments soulevés par les parties; elle n’est pas davantage astreinte à statuer séparément sur chacune des conclusions qui lui sont présentées. Elle peut se limiter à l’examen des questions décisives pour l’issue du litige; il suffit que le justiciable puisse apprécier correctement la portée de la décision et l’attaquer à bon escient (ATF 1P.306/2006 du 11 octobre 2006 et références citées; 2A.362/2005 du 27 octobre 2005).
La décision contestée se limite à constater que les plantations qui font l'objet de la servitude sont protégées par le règlement communal de protection des arbres et arbustes, approuvé par le Conseil d’Etat le 19 janvier 1994 et que les arbres situés en dehors de cette servitude sont protégés par l’art. 60 al. 2 CRF. La décision confirme, sans autre précision, que les exceptions prévues par l’art. 61 CRF ne s’appliquent pas aux plantations en cause. Cette décision ne permet pas de déterminer dans quelle mesure les faits invoqués par les recourants, soit des nuisances et des dangers liés à la chute de branches sur leur parcelle, ont bien été examinés et élucidés, ni pour quels motifs ils ont été écartés. Elle n'explique pas non plus pour quel motif, au regard du règlement communal précité, les plantations dont les recourants ont requis l'abattage ou l'écimage et qui sont précisément désignées dans la requête au juge de paix (un bouleau, un chêne, un érable, un pin, un noyer ainsi que deux "nouveaux sapins") sont protégées. A noter encore que la phrase: "Par contre les arbres situés à la suite du tracé "L", par conséquent en dehors de la servitude, sont protégés par le CRF, art. 60 alinéas 2" est particulièrement peu claire: d'une part, la lettre L désigne un point et non un tracé, d'autre part, on ne voit pas en quoi les plantations effectuées au nord-est de ce point, le long de la limite avec la parcelle des recourants, seraient des plantations de remplacement au sens de l'art. 60 al. 2 CRF. La décision souffre partant d’un défaut de motivation contraire au droit d’être entendu des recourants, tel que garanti par l’art. 29 al. 2 Cst.
3. L’autorité intimée considère qu’une éventuelle violation des droits procéduraux des recourants pouvait être réparée devant le tribunal de céans, à l’occasion d’une instruction du litige au fond.
a) La jurisprudence ne permet une réparation d’un vice par l’autorité dont émane la décision critiquée que de façon exceptionnelle et la subordonne à deux conditions : d’une part, le vice ne doit pas être d’une gravité particulière au point que la décision ne puisse être maintenue et, d’autre part, l’autorité de recours doit jouir d’un pouvoir de cognition au moins aussi étendu que celui de l’autorité de première instance. Quoi qu’il en soit, il ne peut y avoir réparation du vice en seconde instance lorsqu’est en cause une question où l’administration dispose d’un certain pouvoir d’appréciation (ATF 130 II 530 consid. 7.3., FI.2002.0075 du 28 janvier 2003 et références citées). En l’espèce, l’examen des dispositions applicables, soit notamment l'art. 61 CRF, la législation cantonale relative à la protection de la nature, des monuments et des sites, ainsi que le règlement communal de protection des arbres et arbustes, laisse un pouvoir d’appréciation à l’autorité inférieure. Celle-ci doit en effet procéder à une pesée d'intérêts afin de déterminer si un abattage peut ou non être autorisé. Conformément à l’art. 98 LPA-VD, le pouvoir d’examen de la CDAP se limite en revanche à la violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation, ainsi qu’à la constatation inexacte ou incomplète des faits.
Le vice de procédure consistant en l’omission de convoquer une partie à une mesure d’instruction par l’autorité intimée ne peut dès lors être guéri devant le tribunal de céans.
b) Par ailleurs, la maxime inquisitoire, qui domine la procédure administrative, impose à l'autorité d'établir d'office l'ensemble des faits déterminants avant de rendre sa décision (ATF 110 V 48 consid. 4a p. 52 et la jurisprudence citée) et, lorsque la réglementation se réfère comme en l'espèce à des circonstances concrètes précises, l'autorité ne saurait se satisfaire d'une évaluation schématique (ATF 112 Ib 8 consid. 3b p. 13; Moor, Droit administratif, vol. II, 2ème éd., Berne 2002, p. 259). Elle doit au contraire déterminer en droit et en équité tout ce qui doit être élucidé, pourvoir à l'administration des preuves nécessaires et ensuite apprécier consciencieusement le résultat de la procédure probatoire (ATF 104 V 209 consid. B p. 211 et les arrêts cités).
En l'espèce, la décision attaquée ne contient aucun état de fait ni motivation. Elle ne permet pas de déterminer, d’une part, si l’état de fait complet a bien été élucidé, d’autre part, les motifs ayant conduit l’autorité à statuer comme elle l’a fait. Or il n’appartient pas au tribunal de reconstituer, comme s’il était l’instance précédente, l’état de fait ou la motivation qu’aurait dû comporter la décision attaquée (PE.2009.0010 du 1er mai 2009 et références).
Dans ces circonstances, il se justifie de statuer par une décision immédiate, en renonçant à toute autre mesure d’instruction, lorsque le recours paraît manifestement bien fondé (art. 82 LPA-VD).
4. Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis et la décision attaquée annulée, le dossier étant renvoyé à la municipalité pour qu’elle statue à nouveau dans le respect des droits procéduraux des parties garantis par l’art. 29 Cst et la LPA-VD. Vu l’issue du recours, il se justifie de mettre à la charge de la Commune de Coppet un émolument de justice, par 2'000 francs. Les recourants étant assistés par un mandataire, il se justifie de leur allouer des dépens, à la charge de l’autorité intimée.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de Coppet du 7 mai 2009 est annulée.
III. Un émolument de justice, de 2'000 (deux mille) francs, est mis à la charge de la Commune de Coppet.
IV. La Commune de Coppet versera, à titre de dépens, la somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à Roberto et Fabienne Ferro, solidairement entre eux.
Lausanne, le 15 juillet 2009
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.