TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 21 juillet 2009
Composition
M. Alain Zumsteg, président; M. François Despland, assesseur et M. Michel Mercier, assesseur; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourantes
1.
PATRIMOINE SUISSE, à Zurich, représentée par Me Pierre-Louis IMSAND, avocat à Lausanne,
2.
PATRIMOINE SUISSE, Section vaudoise, à La Tour-de-Peilz, représentée par Me Pierre-Louis IMSAND, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne, représentée par Me Jean-Michel HENNY, avocat à Lausanne,
Autorité concernée
Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, Section monuments et sites, à Lausanne,
Propriétaire
LO IMMEUBLES SA, à Lausanne, représentée par Me Daniel GUIGNARD, avocat à Lausanne,
Objet
Recours PATRIMOINE SUISSE et PATRIMOINE SUISSE, section vaudoise c/ décision de la Municipalité de Lausanne du 9 octobre 2008 (démolition du bâtiment no ECA 187, place de l'Europe 6)
Vu les faits suivants
A. LO Immeubles SA est propriétaire du bâtiment situé au n° 6 de la place de l'Europe, Lausanne (parcelle n° 771). Il s'agit d'un bâtiment de type industriel datant du début du XXème siècle. Doté d'un toit plat, il est construit sur un rez-de-chaussée conçu comme un soubassement, surmonté de trois étages dont le dernier en attique. Deux autres bâtiments voisins, dont celui situé au n° 7 de la place de l'Europe (parcelle n°562) également propriété de LO Immeubles SA, ont été construits durant la même période. Ces trois constructions, bien que de largeurs différentes, ont un nombre d'étages et une architecture analogues.
Le bâtiment n° 6 de la place de l'Europe, tout comme d'ailleurs le n° 7, s'est vu attribuer la note 3 au recensement architectural (cf. Annexe C du rapport de conformité [art. 47 OAT] du plan général d'affectation, Territoire Urbain, Recensements architectural, des jardins d'intérêt historique, des ensembles bâtis).
Il a également été qualifié de "bâtiment à conserver" par le plan partiel d'affectation n° 697 "Plate-forme du Flon", approuvé par le Département des infrastructures le 22 décembre 1999 (ci-après: PPA).
B. En mars 1998, dans le cadre de la construction de la gare du LEB, une vidange accidentelle d'une poche de limon fluant située, semble-t-il, sous le bâtiment n° 6, s'est produite, provoquant un tassement différentiel de la structure du bâtiment ainsi que de la structure d'autres constructions voisines.
Aux termes d'une convention passée avec la compagnie d'assurances "Zurich", LO Immeubles SA a reçu à titre d'indemnisation un montant de 650'000 francs. Elle a affecté l'entier de cette somme à la rénovation du n° 7.
Sur mandat de LO Immeubles SA, deux ingénieurs ont établi le 14 mars 2007 un rapport ayant pour but d'analyser la faisabilité d'une réhabilitation du bâtiment n° 6. Ils sont parvenus aux conclusions suivantes:
" Suite à l'accident survenu en mars 1998 le bâtiment a subi des dommages importants nécessitant des travaux de confortation d'urgence.
La structure du bâtiment a été atteinte provoquant une fissuration très importante dans les murs de façade notamment. Les contraintes engendrées par ces sollicitations excessives ont entraîné un état critique de la structure qui nécessite un contrôle global et des renforcements lourds.
Le bâtiment Europe 6 a été initialement conçu pour une affectation en locaux commerciaux et dépôts. De par l'évolution du quartier du Flon, l'affectation originelle du bâtiment ne correspond plus aux besoins du marché.
Avant l'accident, les travaux d'entretien usuels permettaient de maintenir le bâtiment en exploitation sur la base des standards minimaux.
Suite aux dégâts subis par le bâtiment, ce dernier a dû être commercialement désaffecté pour être uniquement utilisé dans le cadre du chantier du m2.
Les travaux de rénovation lourde de remise en état de la structure et les incidences directes sur les interventions globales de réfection du bâtiment, gros-œuvre et installations techniques mènent à la conclusion que seule la reconstruction d'un immeuble respectant les normes en vigueur et les exigences du PPA n°697 est financièrement et techniquement réalisable".
Suite à une séance avec des représentants de LO Immeubles SA, le délégué à la protection du patrimoine bâti de la Ville de Lausanne a relevé, dans un rapport du 24 mai 2007, que "l'accident géologique survenu courant mars 2008, certes fort dommageable pour l'immeuble place de l'Europe 6, n'a toutefois pas entraîné sa destruction" ; le rapport se conclut ainsi: "Etant donné l'intérêt, indéniable, que présente cet immeuble pour toutes les raisons évoquées ci-dessus, nous préconisons, après mûre réflexion, le maintien et la réparation de celui-ci pour ce qui est des façades et du toit, l'intérieur pouvant être reconstruit".
C. Le 4 avril 2008, LO Immeubles SA a déposé une demande d'autorisation de démolir ce bâtiment.
Le projet a été mis à l'enquête publique du 6 mai au 5 juin 2008. Le 13 mai 2008, la Centrale des autorisations du Département des infrastructures (ci-après: CAMAC) a communiqué à la municipalité un préavis positif du Service de la mobilité et une remarque du Service des eaux, sols et assainissement.
Par lettre du 22 mai 2008, la Société d'Art public, section vaudoise de Patrimoine Suisse (ci-après: Patrimoine Suisse, section vaudoise) a fait opposition à ce projet. Le Mouvement pour la Défense de Lausanne s'y est également opposé en date du 5 juin 2008.
La CAMAC a transmis ces oppositions aux services concernés et établi, le 18 septembre 2008, une nouvelle "synthèse" selon laquelle "Le département, en particulier son service concerné, a refusé d'accorder l'autorisation spéciale requise en vertu des art. 113, 120 et 121 LATC". Il résulte toutefois du reste du texte qu'aucune autorisation cantonale n'était requise, mais qu'un "Préavis non mais" a été émis par la Section Monuments et sites du Service Immeubles, Patrimoine et Logistique (ci-après: la SMS) selon lequel "(…) tous les immeubles en question font appel à une grammaire architecturale identique, avec d'une part, une syntaxe commune dans un rez-de-chaussée conçu comme un soubassement surmonté, à une exception, de deux étages pleins et d'un étage en attique au dessus d'une corniche, et d'autre part, un vocabulaire variant d'immeuble en immeuble". La SMS précise encore que: "C'est donc bien dans la perspective de la composition de la place qu'il faut juger de l'opportunité de conserver ou non l'immeuble ECA 187. Sa valeur propre ne justifierait en effet pas que le Département prenne des mesures conservatoires au sens de la LPNMS et ouvre, pour le sauver, une procédure de classement comme monument historique. Néanmoins, l'unité de l'ensemble plaide en faveur de son maintien, comme le propose d'ailleurs le délégué communal à la protection du patrimoine bâti dans son rapport du 24 mai 2007. Si toutefois l'autorité municipale devait, dans sa pesée des intérêts, ne pas suivre cette recommandation, il conviendrait alors que la nouvelle construction respecte la syntaxe architecturale décrite plus haut (…)".
Le Conservateur des monuments et sites a, par courriel du 25 septembre 2008, précisé à la CAMAC que son préavis ne constituait pas en soi un obstacle à la démolition de l'immeuble, celle-ci lui paraissant, au vu des éléments qui lui avaient été fournis de diverses sources, plus ou moins inéluctable. Il a ainsi proposé de transformer son "Préavis non mais" en "simple observation".
A la suite de ce courriel, la CAMAC a rendu le 25 septembre 2008 une troisième "synthèse" qui annule celles des 13 mai et 18 septembre 2008 et dans laquelle elle invite la municipalité à statuer en tenant compte de l'observation de la SMS.
Par décision prise lors de sa séance du 1er octobre 2008, communiquée aux intéressés par lettre du 9 octobre 2008 (ci-après: décision du 9 octobre 2008), la municipalité a levé les deux oppositions et délivré le permis de démolir.
D. Le 30 octobre 2008, Patrimoine Suisse et Patrimoine Suisse, section vaudoise (ci-après: les recourantes) ont recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP).
L'effet suspensif a été accordé provisoirement au recours.
Dans ses observations du 1er décembre 2008, LO Immeubles SA (ci-après: la propriétaire) a conclu au rejet du recours.
La SMS a, par lettre du 1er décembre 2008, confirmé "l'intérêt de l'immeuble et de ses semblables en tant qu'éléments constitutifs d'un ensemble homogène et intéressant au niveau local et, subsidiairement, ses doutes quant à l'intégration au site de la nouvelle construction projetée, dans la mesure où la démolition de l'immeuble actuel serait effective".
Dans sa réponse du 11 décembre 2008, la municipalité a conclu au rejet du recours.
Le 27 janvier 2009, le juge instructeur a confirmé l'octroi de l'effet suspensif.
En date du 3 juin 2009, le tribunal a procédé à une visite des lieux et a entendu les diverses parties, ainsi que l'un des auteurs du rapport du 14 mars 2007 et un représentant de l'entreprise chargée des travaux de la construction de la gare du LEB. Ce dernier a précisé que, lors de l'accident, la question de la démolition du bâtiment s'était posée, mais qu'avait été préférée la solution consistant à redresser et stabiliser le bâtiment en procédant à des travaux de "jetting", soit en injectant du ciment sous pression sous les fondations. L'auteur du rapport a indiqué à ce sujet que le "jetting" a créé des points durs dans un sol limoneux, soit dans des zones instables, ce qui peut entraîner de nouvelles fissures dans les murs ou la réapparition de fissures qui auront été assainies, jusqu'à ce que les contraintes auxquelles sont soumises les structures du bâtiment aient trouvé un nouvel équilibre. Selon lui, si l'on veut réhabiliter ce bâtiment, il faut refaire ses fondations, ce qui représente des travaux conséquents.
Le tribunal a délibéré à huis clos et arrêté séance tenante le dispositif de son jugement.
Considérant en droit
1. Aux termes de l'art. 37 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), en vigueur jusqu'au 31 décembre 2008 et applicable à la recevabilité d'un recours dont le délai est venu à échéance avant cette date, le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (l'art. 75 let. a de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36], entrée en vigueur le 1er janvier 2009, contient une règle analogue).
La qualité pour recourir doit être reconnue à Patrimoine Suisse et Patrimoine Suisse, section vaudoise, sur la base de l'art. 90 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11) lorsque les intérêts protégés par cette législation sont en cause (concernant la qualité pour recourir de Patrimoine Suisse, section vaudoise, v. Tribunal administratif, arrêt AC.2004.0277 du 20 juin 2005; AC.2000.0122 du 9 septembre 2004 et réf citées). En l'espèce, le bâtiment a obtenu la note 3 au recensement architectural. Selon les directives sur le recensement architectural, la note 3 est attribuée aux objets intéressants au niveau local (v. à ce sujet "Recensement architectural du canton de Vaud", plaquette éditée par la Section des Monuments historiques et archéologie du Service des bâtiments, novembre 1995 rééditée en mai 2002) et qui sont placés sous la protection générale des monuments historiques prévue par l'art. 46 LPNMS (pour une explication plus détaillée, v. AC.2008.0215 du 20 mai 2009). La décision attaquée autorise la démolition du bâtiment et elle entre ainsi dans le champ d'application de la législation cantonale sur la protection de la nature, des monuments et des sites, de sorte que le recours de ces deux associations est recevable (AC.2000.0122 déjà cité).
Concernant le grief soulevé par la propriétaire à l'encontre de Patrimoine Suisse, il faut rappeler qu'avant l'entrée en vigueur de l'art. 75 LPA-VD, la loi ne faisait pas de l'opposition une condition préalable au recours contre l'octroi du permis de construire (v. AC.1995.0003 du 31 juillet 1996 cité dans Benoît Bovay, Procédure administrative, Staempfli, Berne 2000, p.355).
2. Le PPA a été mis à l'enquête publique du 11 novembre au 10 décembre 1998 et approuvé le 22 décembre 1999. Le bâtiment en cause y figure comme "bâtiment à conserver". Cette désignation est donc intervenue postérieurement à l'accident de mars 1998 et en connaissance des dommages qui en sont résultés. Elle ne saurait donc être remise en question dans son principe du seul fait des dommages subis par le bâtiment.
3. Aux termes de l'art. 21 PPA, les bâtiments à conserver peuvent être entretenus, rénovés ou transformés, mais non démolis. S'il advient la destruction accidentelle d'un bâtiment à conserver, sa reconstruction sera autorisée dans les mêmes gabarits.
Selon la propriétaire, "cette disposition ne vise pas exclusivement les cas où un bâtiment compris dans le périmètre du PPA serait accidentellement réduit à l'état de ruine. Si telle avait été l'intention des autorités communales, elles l'auraient dit expressément. Ces dernières s'en sont au contraire tenues à une notion plus large, soit celle de «destruction accidentelle», sans d'ailleurs limiter la portée de celle-ci aux seuls cas de destruction totale. Un bâtiment qui serait donc accidentellement détruit, fût-ce partiellement, pourrait donc bénéficier d'une autorisation de reconstruction dans les mêmes gabarits, conformément à l'art. 21 du PPA no 697."
On peut en effet admettre qu'en dehors de l'hypothèse d'une destruction totale il existe des situations où une destruction partielle atteint un degré de gravité tel qu'on ne peut plus raisonnablement exiger, au regard du principe de la proportionnalité des mesures administratives, la conservation de ce qui reste du bâtiment. Tel sera notamment le cas lorsque certains éléments caractéristiques qui justifiaient la protection sont irrémédiablement perdus. Ce sera également le cas lorsque les destructions sont à ce point importantes qu'une restauration n'apparaît plus raisonnablement exigible d'un point de vue technique ou économique. C'est ce que plaide en l'occurrence la propriétaire.
A cet égard, ce qu'il convient de comparer avec les coûts d'une construction nouvelle n'est pas le coût présumé d'une restauration complète du bâtiment, comportant à la fois une réparation des structures porteuses endommagées et une rénovation du bâtiment visant à l'adapter aux standards actuels ainsi qu'aux besoins du marché. On comprend aisément que la propriétaire pourrait tirer un plus grand profit de son immeuble si le bâtiment était démoli et remplacé par une construction nouvelle comprenant en sous-sol des niveaux supplémentaires exploitables comme surfaces commerciales, ainsi qu'un hôtel dans les étages, comme cela est prévu. Selon la jurisprudence, le seul intérêt financier du propriétaire à une exploitation du bien-fonds la plus rentable possible ne l'emporte pas sur l'intérêt à la conservation d'un objet digne de protection (ATF 120 Ia 270 consid. 6c 284, 285 et 118 Ia 384 consid. 5e; v. aussi ATF 114 Ia 364 consid. 4 p. 369). Pour juger s'il n'est pas disproportionné d'exiger que le bâtiment soit conservé, et non pas détruit et reconstruit, il faut prendre en considération uniquement les coûts supplémentaires qu'induisent les dommages causés par l'accident géologique de mars 1998, par rapport aux coûts d'une rénovation ordinaire, comme celle dont a bénéficié le no 7 de la place de l'Europe.
4. Le bâtiment litigieux n'a pas été démoli. Il présente toujours les qualités architecturales qui ont justifié sa désignation comme "bâtiment à conserver". Les travaux de consolidation du sous-sol entrepris en 1998 ont permis de le stabiliser et il ne présente plus aujourd'hui de risque d'écroulement. Une partie des locaux est utilisée comme bureaux dans le cadre du chantier du M2; si d'autres sont vides, comme les surfaces commerciales du rez-de-chaussée, c'est plus une conséquence de leur vétusté et de leur mauvais état d'entretien que de l'accident géologique de mars 1998.
Cet accident a provoqué, selon le rapport du 14 mars 2007, "un tassement différentiel de la structure et généré une fissuration importante provoquant la dislocation partielle de la structure en maçonnerie". Le rapport mentionne comme problèmes principaux:
"- des fissures dans les murs de façades, les murs porteurs, les cloisons et les planchers.
- des déformations: des éléments structurels, des menuiseries (intérieures + extérieures), des portes et fenêtres, des vitrines et du monte charge.
- des défaillances d'isolation et d'étanchéité.
- la planimétrie des dalles n'est plus assurée."
Les auteurs du rapport mentionnent que "la structure porteuse nécessite une vérification complète pour mettre en évidence la capacité portante résiduelle et définir les renforcements des murs et des fondations qui permettraient d'assumer les nouvelles charges et assurer l'aptitude au service à long terme" (ch. 5.1, p. 8). La nature exacte et le coût de ces travaux de consolidation n'ont pas été déterminés précisément. Ils sont simplement qualifiés de "lourds" et leur coût d'"importants". Une étude plus précise, qui coûterait selon l'un des auteurs entre 35'000 et 40'000 fr., n'a pas été réalisée. On ignore au demeurant la part des travaux qui serait strictement nécessaire à réparer les dommages qu'a subi le bâtiment en 1998, par rapport aux renforcements "qui permettraient d'assumer les nouvelles charges et assurer l'aptitude au service à long terme", soit des travaux liés à l'adaptation des locaux aux standards actuel (cf. 5.3, p. 9). Or ces travaux (réorganisation des locaux en fonction des exigences du marché actuel, suppression des portes intérieures, réorganisation des circulations intérieures, démolition et reconstruction de dalles), ne relèvent pas des dommages subis par le bâtiment en 1998, mais d'un choix du propriétaire de rendre le bâtiment plus attractif sur le marché immobilier actuel. Pour autant qu'ils soient obligatoires, comme le soutiennent les auteurs du rapport, leur coût devrait être assumé par la propriétaire même si le bâtiment n'avait pas été endommagé; ils ne sauraient par conséquent justifier une démolition.
Le même raisonnement peut être appliqué aux travaux d'isolation et d'étanchéité: les auteurs du rapport n'exposent pas en quoi les nécessaires travaux de consolidation et de réparation consécutifs à l'accident de 1998 devraient entraîner des mesures d'isolation répondant aux exigences actuelles (pour les bâtiments neufs?). De telles mesures n'ont pas été prises lors de la rénovation du bâtiment nº 7 de la place de l'Europe. On peut en dire autant de la prétendue nécessité d'adapter le bâtiment aux nouvelles normes antisismiques: s'il apparaît indiscutable que les dommages subis par la structure porteuse du bâtiment l'ont affaibli du point de vue de la sécurité parasismique, on ne voit pas en quoi les travaux de consolidation devraient aller sensiblement au-delà de ce qu'on attend d'un bâtiment construit au début du XXème siècle.
En résumé, la propriétaire n'a pas établi que les coûts supplémentaires consécutifs aux dommages subis par son bâtiment en 1998 par rapport à une rénovation normale (soit celle d'un bâtiment dont les structures porteuses n'auraient pas été endommagées) rendent tout rénovation irréalisable. On observe au demeurant que ces coûts auraient normalement dû être pris en charge par les responsables du dommage et que le fait que la propriétaire ait - peut-être - accepté une indemnisation insuffisante ne devrait pas nécessairement constituer un motif d'autoriser la démolition du bâtiment.
C'est dès lors à tort, tout au moins en l'état du dossier présenté par la propriétaire, que la municipalité a cru pouvoir assimiler à une destruction les dommages subis par le bâtiment litigieux en 1998. Le recours doit par conséquent être admis et la décision municipale du 9 octobre 2008 annulée.
5. Conformément aux art. 45, 49 et 55 LPA-VD, les frais et dépens sont mis à la charge de la partie qui succombe. Lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à cette partie adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, d'assumer les frais et dépens (AC.2008.0265 du 19 mai 2009 et les réf.; RDAF 1994 p. 324). L'émolument de justice sera en conséquence mis à la charge de la propriétaire, qui supportera également les dépens auxquels peuvent prétendre les recourantes, qui ont procédé par l’intermédiaire d’un avocat et obtiennent gain de cause.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de Lausanne du 9 octobre 2008 est annulée.
III. Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de LO Immeubles SA.
IV. LO Immeubles SA versera à Patrimoine Suisse et Patrimoine Suisse, section vaudoise, solidairement créancières, une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 21 juillet 2009
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.