TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 24 avril 2009
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente; MM. François Gillard et Raymond Durussel, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourants
1.
Jo ASCIUTTO, à Blonay,
2.
Eveline ASCIUTTO, à Blonay, tous deux représentés par Dominique Rigot, avocat, à Vevey
Autorité intimée
Municipalité de Blonay, représentée par Michèle Meylan, avocate, à Vevey
Objet
Utilisation du sous-sol d’une villa
Recours Jo et Eveline ASCIUTTO c/ décision de la Municipalité de Blonay du 4 juin 2008 leur interdisant d'organiser des expositions ou toute autre manifestation dans les locaux du sous-sol de leur villa sise sur la parcelle n°2’363 du cadastre communal et révoquant l'autorisation d'y organiser des expositions ponctuelles du travail d’Eveline Asciutto
Vu les faits suivants
A. Eveline (alias Eve) et Giuseppe (alias Jo) Asciutto sont propriétaires de la parcelle n°2’363 du cadastre de la Commune de Blonay (ci-après: la commune), au chemin de la Foge 10. Cette parcelle, d'une surface totale de 1’996 m², se situe dans la zone périphérique C (réservée aux bâtiments d’habitation, ainsi qu’aux installations et constructions d’utilité publique) selon le plan des zones et le règlement communal sur le plan d’extension et la police des constructions (ci-après: RPE), approuvé par le Conseil d’Etat le 14 mai 1976. Les époux Asciutto y ont édifié en 2003-2004 une villa, comportant deux niveaux habitables (rez-de-chaussée et un étage) avec 4 places de stationnement et une piscine, pour laquelle le permis d’habiter a été délivré en date du 30 mai 2007. Le sous-sol de la villa a été aménagé en galerie d’art (Galerie En Beauregard; ci-après: la galerie), exposant notamment les oeuvres d’Eveline Asciutto.
B. Le 15 août 2007, suite à divers évènements conflictuels survenus dans le voisinage des époux Asciutto, la Municipalité de Blonay (ci-après: la municipalité) a adressé à ces derniers un courrier leur rappelant que le sous-sol de leur villa était inhabitable et ne devait "pas être utilisé de manière professionnelle, même s’il s’agit d’expositions ou d’évènements privés". Elle les a expressément enjoint de cesser avec effet immédiat toute utilisation illicite de leur villa. Elle précisait que l’art. 15 RPE prévoyant l’installation exceptionnelle de commerces de détails, de bureaux ou d’activités artisanales compatibles avec l’habitation, après enquête publique, était applicable uniquement pour les niveaux habitables et excluait la légalisation de leurs activités.
C. Le 28 août 2007, la municipalité a autorisé les époux Asciutto à organiser les manifestations prévues durant la période du 27 octobre au 10 novembre 2007, en précisant qu’il s’agissait des dernières manifestations publiques qui pouvaient avoir lieu dans leur villa.
D. Le 22 octobre 2007, Eveline et Giuseppe Asciutto ont remis à la municipalité un extrait du site Internet de la galerie dans sa version modifiée, en indiquant qu’il en ressortait que l’annonce relative à des réceptions de mariage et cocktails d’entreprise, notamment, avait été supprimée.
E. Le 10 décembre 2007, Eveline et Giuseppe Asciutto ont adressé une correspondance à la municipalité, dans laquelle ils indiquaient notamment ce qui suit: "l’espace galerie En Beauregard, sis en sous-sol de la villa, fera désormais office de "vitrine culturelle" où Mme Eve Asciutto continuera à exercer son activité artistique en y présentant notamment ses propres œuvres et celles d’autres artistes suisses et internationaux qu’elle tient à soutenir et à encourager, à bien plaire, dans le cursus de leur carrière et ce, en organisant également des vernissages occasionnels destinés à un cercle d’invités choisis, d’amis et de membres de la famille. (…) toute cette affaire peut être considérée comme close".
F. Le 28 janvier 2008, la municipalité a répondu aux intéressés que les activités prévues par Eveline Asciutto n’étaient pas compatibles avec les autorisations données. Seule l’activité de cette dernière comprenant d’éventuelles et ponctuelles expositions de son travail pourrait être tolérée dans le futur.
G. Par courrier du 13 février 2008 adressé à la municipalité, Eveline et Giuseppe Asciutto ont estimé que, en l’absence de but commercial, aucun motif ne justifiait que l’exposition des œuvres d’Eveline Asciutto et celles d’autres artistes fassent l’objet d’un traitement différent.
H. Après divers échanges de correspondance, la municipalité a notifié le 4 juin 2008 une décision à Eveline et Giuseppe Asciutto, disposant ce qui suit:
"(…) il vous est désormais interdit d’organiser des expositions ou toute autre manifestation dans les locaux du sous-sol, inhabitables, qu’elles aient un caractère public ou privé. L’autorisation d’y organiser d’éventuelles et ponctuelles expositions du travail de Mme Asciutto est révoquée.
Seules des activités telles que celles citées plus haut (activités artistiques, de sport, de jeu, ou de buanderie, n’impliquant pas un séjour prolongé de personnes, ni une activité professionnelle) peuvent être poursuivies dans les locaux du sous-sol.
Dans la mesure où, à part l’exposition de mai 2008, une exposition a été annoncée à la Municipalité pour la période allant du 14 au 20 juin 2008, et que la présente décision ne vous parviendra que peu avant, la Municipalité l’autorise exceptionnellement, comme ultime exposition et manifestation dans les locaux du sous-sol de votre villa".
I. Eveline et Giuseppe Asciutto (ci-après: les recourants) ont recouru contre cette décision le 25 juin 2008 en concluant à ce qu’il soit constaté que l’activité qu’ils déploient dans leur propriété de Blonay est licite et d’ordre privé, et n’est par conséquent pas soumise à autorisation et à ce que la décision du 4 juin 2008 soit annulée, respectivement réformée. Ils ont en outre requis l’effet suspensif. Sur le fond, ils ont contesté l’état de fait établi par la municipalité, qui ne tiendrait pas compte de leur évolution depuis 2007. Ils expliquent qu’ils n’ont aucune intention commerciale et qu’ils n’entendent organiser que 4 à 5 expositions par année. Ils estiment que la réglementation communale leur donne le droit d’organiser des évènements strictement privés 4 à 5 fois par année en invitant 100 à 150 personnes. En outre, la jurisprudence admettrait dans des espaces non habitables des occupations bien plus longues et régulières (sport, jeu, lessive par ex.) que celles des recourants. Les recourants se prévalent en outre du principe de l’égalité de traitement, en relevant que diverses activités professionnelles sont exercées dans la zone où leur immeuble est situé (cabinet médical et de logopédie; fiduciaire; institut de beauté, etc.). Ils invoquent également un projet de modification du RPE, lequel permettrait de rendre une décision qui leur serait favorable.
J. L'effet suspensif provisoirement accordé au recours le 26 juin 2008 a été confirmé par décision incidente du 17 juillet 2008, aux motifs que l’autorité intimée avait déjà autorisé – à tout le moins toléré – par le passé (en tous les cas postérieurement à son courrier du 15 août 2007) des expositions et autres manifestations dans les locaux incriminés, la dernière fois pour l’exposition qui s’était déroulée du 14 au 20 juin 2008, que par ailleurs ces activités n’avaient donné lieu à pratiquement aucune plainte et qu’il ressortait encore de la décision entreprise que le sous-sol de la villa pourrait devenir habitable selon la révision en cours du règlement communal.
K. Les recourants se sont acquittés en temps utile de l'avance de frais requise.
L. L’autorité intimée a déposé sa réponse le 28 août 2008 en concluant au rejet du recours. Elle soutient que l’utilisation faite par les recourants de leur sous-sol, tant dans son intensité que dans sa nature, est incompatible avec le caractère inhabitable des locaux d’un sous-sol. Sur le plan de l’égalité de traitement, elle relève que les situations dénoncées par les recourants ne sont pas comparables à la leur et sont conformes à la réglementation, à l’exception d’un cas, dont le bureau technique communal a pris connaissance par la dénonciation des recourants et qui fait l’objet d’un rapport à la municipalité. Concernant la révision du RPE, la municipalité indique que celle-ci est loin d’être aboutie et que plusieurs années seront vraisemblablement nécessaires avant que le projet ne soit admis, à condition qu’il entre en vigueur; il est dès lors exclu de pouvoir s’y référer. Enfin, la municipalité estime qu’il ne lui est plus possible de faire confiance aux recourants et que cela justifie la révocation de l’autorisation qui leur avait été donnée le 28 janvier 2008 (relative à d’éventuelles et ponctuelles expositions du travail de la recourante).
M. Les recourants ont déposé une réplique le 24 octobre 2008, dans laquelle ils maintiennent leurs conclusions; ils contestent avoir trompé la confiance de la municipalité et estiment faire un usage tout à fait admissible de leur propriété. L’autorité intimée a dupliqué le 17 novembre 2008, considérant que la réplique des recourants n’amenait pas d’élément ou d’argument nouveau. Les recourants ont adressé des dernières déterminations au tribunal le 15 décembre 2008.
N. Le tribunal a procédé à une inspection locale le 16 mars 2009 en présence des parties et de leurs conseils. Le compte-rendu d'audience établi à cette occasion contient ce qui suit:
"Interrogés sur le contenu du site Internet, les recourants expliquent que le texte figurant sous la rubrique "Events" va être modifié et ne correspond pas à la réalité. Les invitations aux vernissages se font par lettre ou courriel. En tant qu’agent d’assurances, le recourant a naturellement un très large réseau social.
Concernant la manifestation Alfa Romeo, le recourant explique que c’est par amitié pour M. Benoît qu’il a accepté de l’accueillir dans sa propriété.
Les recourants font part de leur déception devant la tournure qu’ont pris les choses, alors que leur intention était simplement de faire connaître leur galerie, ainsi que la région et de soutenir des artistes en leur proposant un lieu d’exposition financièrement accessible. Ils expliquent qu’ils n’organisent que 5 expositions par année (entre mai et novembre), ce qui implique au maximum dix jours de visites (le vernissage et le finissage de chaque exposition). Ils déclarent avoir organisé un service de sécurité à chaque fois.
Le sergent Schnyder ne se rappelle pas avoir reçu d’autre plainte que celle du voisin M. D’Amario.
La Municipalité explique avoir toléré que la recourante organise quelques expositions de ses œuvres chaque année, mais ne pas vouloir aller plus loin, en particulier ne pas accepter une activité de commerce. Elle doute du fait que chaque exposition n’implique que deux jours d’ouverture. Les recourants précisent que les promeneurs sont éconduits et que la galerie ne peut être visitée que sur invitation.
La Municipalité déclare que la modification envisagée du règlement communal n’est pas encore concrétisée et qu’elle n’a même pas fait l’objet d’un examen préalable.
Les recourants relèvent que les véhicules sont parqués sur leur propriété. Ce n’est qu’à une seule occasion qu’ils ont été parqués sur la route. De même, ce n’est qu’à une occasion que les invités sont venus en car, à l’occasion des 40 ans d’un ami. La venue en car avait précisément pour but d’éviter un engorgement de voitures parquées le long du chemin.
Les recourants contestent collaborer avec un traiteur. Ils déclarent que la propriété est mise gratuitement à disposition de leurs amis. De même, les peintres qui exposent leurs oeuvres ne paient aucune redevance. La galerie se charge de la réservation des tableaux et livre ceux qui ont été achetés.
Le tribunal constate que la propriété est accessible par un chemin muni du panneau "bordiers autorisés".
Il est procédé enfin à une visite de la galerie, qui compte plusieurs pièces. Il est constaté que le garage a été transformé en salle de musique et de cinéma. Deux panneaux en métal fabriqués sur mesure – situés l’un à l’entrée de la propriété, l’autre sur la terrasse – indiquent l’existence de la galerie".
O. Le compte-rendu d’audience a été transmis aux parties le 15 avril 2009.
P. Le tribunal a statué à huis clos.
Q. Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1. Déposé dans le délai et le respect des autres exigences prévues par la loi, le recours est recevable en la forme.
2. La municipalité soutient en substance que l’usage que les recourants font du sous-sol de leur villa, consistant à organiser des expositions des œuvres de la recourante et d’autres peintres, ainsi que des réceptions, ne serait conforme ni à la nature des locaux, ni à la destination de la zone.
a) La villa des recourants est située en zone périphérique C. Définissant l’affectation de cette zone, l'art. 15 RPE dispose ce qui suit:
"(…) Les zones périphériques C à E sont réservées aux bâtiments d’habitation (deux foyers au maximum par bâtiment), ainsi qu’aux installations et constructions d’utilité publique.
Dans ces zones, les exploitations viticoles et agricoles existantes peuvent être maintenues et modernisées, à l’exception des transformations qui auraient pour but de leur donner un caractère industriel. La Municipalité peut également y autoriser exceptionnellement l’installation de commerce de détail, de bureaux, ou d’activités artisanales compatibles avec l’habitation. L’édification d’hôtels ou d’établissements hospitaliers peut y être admise dans le cadre de plans partiels d’affectation".
Dans sa réponse, la municipalité précise que cette disposition a toujours été interprétée restrictivement, afin de permettre aux zones de faible densité de conserver leurs caractéristiques.
b) La villa des recourants comporte un rez-de-chaussée et un niveau habitable, soit deux niveaux habitables, ce qui constitue le maximum autorisé pour la zone périphérique C, selon l’art. 22 RPE. Les recourants ne contestent au demeurant pas que le sous-sol n’est pas habitable.
Ont été admis par la jurisprudence au titre de locaux non habitables dans des sous-sols: une entrée, un local technique, un réduit, un WC, une cave et une buanderie (AC.2007.0290 du 26 février 2008); des locaux de fitness (AC.2006.0082 du 20 février 2007); des garages, un hall, une cave, un réduit, une buanderie, un local-citernes, ainsi qu’un ascenseur et une cage d’escaliers (AC.2006.0044 du 30 octobre 2006); lingerie, cave, buanderie (AC.2002.0052 du 11 novembre 2002); un carnotzet (AC.1994.0235 du 16 juin 1995); un bar privé bénéficiant d'une ouverture de 2.8 m de large, en forme d'arche, permettant d'avoir un accès direct sur le jardin (AC.1992.0329 du 13 juillet 1993).
c) La question qui se pose en l’espèce est celle de savoir quel usage peut être fait d’un niveau non voué à l’habitation (sous-sol), se trouvant dans un bâtiment situé dans une zone en principe réservée à l’habitation. Il n’est à cet égard pas litigieux que la recourante peut se livrer à son activité artistique (peinture) dans l’atelier aménagé dans le sous-sol de la villa, activité qui ne se distingue pas fondamentalement des activités mentionnées ci-dessus (consid. 2b). Il y a lieu d’examiner les autres activités qui posent problème.
aa) L’exposition des œuvres de la recourante dans un cadre privé (à l’intention d’un cercle d’amis) a été interdite par la décision attaquée. Le tribunal considère que cette interdiction, qui constitue une restriction importante à l’utilisation que les recourants peuvent faire de leur villa – portant ainsi atteinte à la garantie de la propriété, qui comprend le droit de jouir de sa propriété – n’est justifiée par aucun intérêt public ni aucune base légale. Disposer dans un sous-sol des œuvres que l’on crée soi-même pour les montrer à un cercle de connaissances définies ne contrevient pas au caractère inhabitable de ces sous-sols et ne constitue pas non plus une activité professionnelle en principe non autorisée dans une zone d’habitation, dans la mesure où ces œuvres sont exposées sans qu’il en soit fait commerce. Il en va de même de l’organisation de repas à l’intention d’un cercle de connaissances définies. Il convient dès lors d’annuler la décision attaquée en tant qu’elle interdit aux recourants d’organiser d’éventuelles et ponctuelles expositions à caractère privé du travail de la recourante ainsi que des invitations occasionnelles à caractère privé. On relèvera pour terminer qu’il s’agit d’une activité conforme à la destination des locaux (non habitables) et de la zone et qu’elle peut dès lors s’exercer sans qu’une autorisation ne soit nécessaire, contrairement à une activité qui dérogerait au RPE.
bb) L’exposition des œuvres de la recourante dans un cadre public a également été interdite par la décision attaquée. Il y a lieu de confirmer la décision sur ce point. En effet, admettre ce genre d’activité reviendrait à formaliser l’existence d’une galerie d’art, ce qui n’est pas admissible dans un sous-sol non habitable. Il en va de même pour ce qui concerne l’exposition d’œuvres de tiers. Peu importe à cet égard que les recourants soient ou non intéressés financièrement à la vente des œuvres des tiers. En effet, indépendamment de l’aspect lucratif de l’activité, il s’agit d’une utilisation qui, par définition, n’est pas privée et qui n’est d’emblée pas admissible pour des locaux non habitables. La question de l’application de l’art. 15 RPE ne se pose ainsi pas. La décision attaquée doit par conséquent être confirmée en tant qu’elle interdit aux recourants d’organiser 1) d’éventuelles et ponctuelles expositions à caractère public du travail de la recourante, 2) d’éventuelles et ponctuelles expositions du travail de tiers et 3) d’autres manifestations à caractère public.
Dans le cadre de l’instruction de la présente cause, le tribunal a pu constater – à son grand étonnement – que la galerie figurait sur le site officiel de Montreux-Vevey Tourisme comme galerie d’art qui peut être visitée par tout un chacun sur simple rendez-vous (cf. http://www.montreux-vevey.com), de même que sur le site officiel de Lausanne Tourisme comme lieu de séminaire mettant en location quatre salles (cf. http://www.lausanne.ch/DataDir/LinkedDocsObjDir/8406.pdf). Le site de la galerie lui-même n’est pas dépourvu d’ambiguïté: il est rédigé comme s’il était destiné à attirer des clients (cf. par exemple la formulation "la galerie En Beauregard vous permettra de vivre des instants inoubliables et privilégiés dans un cadre féerique"; "En cochant cette case □, je m'inscris aux newsletters et aux prochaines expositions"). Le tribunal a aussi consulté le site www.bleudechine.ch duquel il ressort qu’il est prévu d’organiser dans la galerie une exposition d’œuvres d’un tiers entre le 2 et 15 mai 2009. Ces différentes utilisations – qui ne sont qu’exemplatives – constituent clairement des manifestations à caractère public au sens mentionné ci-dessus, en d’autres termes des manifestations tombant sous le coup de l’interdiction prononcée par la municipalité.
Lors de l’inspection locale, le tribunal a par ailleurs remarqué que deux panneaux en métal fabriqués sur mesure – situés l’un à l’entrée de la propriété, l’autre sur la terrasse – indiquaient l’existence de la galerie. Il reviendra à la municipalité de vérifier si cela est compatible avec l’organisation d’évènements purement privés par les recourants.
3. Les parties ont évoqué la révision en cours du règlement communal, qui prévoit la suppression de la notion de niveau habitable, sous réserve de zones dans lesquelles subsisterait un coefficient d’utilisation du sol. Il s’avère cependant que cette révision est loin d’être aboutie, puisqu’elle n’a même pas encore été soumise au Service du développement territorial, ni été approuvée par le conseil communal et que plusieurs années seront encore vraisemblablement nécessaires avant que le projet n’entre en vigueur. Dans ces conditions, la nouvelle réglementation ne peut bénéficier d’aucun effet anticipé.
4. Les recourants invoquent enfin le principe de l'égalité dans l'illégalité pour revendiquer le même traitement que celui que la municipalité aurait accordé en d'autres occasions (pour l’exercice d’activités professionnelles dans des sous-sols).
D'une façon générale, le principe de la légalité (art. 5 al. 1 Cst.) l'emporte sur celui de l'égalité (art. 8 al. 1 Cst.). Un administré ne peut pas invoquer le principe de l'égalité de traitement pour bénéficier d'un traitement accordé illégalement à des tiers. En d'autres termes, il n'y a pas d'égalité dans l'illégalité. Ce n’est que lorsqu'une autorité, non pas dans un cas isolé, ni même dans plusieurs cas, mais selon une pratique constante, ne respecte pas la loi et qu'elle fait savoir qu'à l'avenir également, elle ne respectera pas la loi, que le citoyen est en droit d'exiger d'être mis au bénéfice de l'illégalité, pour autant que cela ne lèse pas d'autres intérêts légitimes (ATF 127 I 1 consid. 3a p. 2; 126 V 390 consid. 6a p. 392; 125 II 152 consid. 5 p. 166; 122 II 446 consid. 4a p. 451/452 et les arrêts cités; AC.2006.0315 du 15 décembre 2008 ou l'ATF 1C_426/2007 du 8 mai 2008 dans la cause cantonale AC.2006.0239)
En l'espèce, l'attitude de l'autorité est sans équivoque. Elle a manifesté clairement sa volonté de ne pas faire preuve de laxisme et de ne pas tolérer des violations du règlement communal. Elle a en particulier procédé à des régularisations sur la base des dénonciations des recourants. Le comportement de l’autorité intimée ne fonde dès lors en aucune manière un droit à l'égalité dans l'illégalité. Le recours doit être considéré comme mal fondé sur ce point également.
5. En conclusion, le recours doit être très partiellement admis. Conformément à aux art. 49 et 55 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 176.36), il se justifie de mettre à la charge des recourants, solidairement entre eux, un émolument légèrement réduit, par 2’000 francs. Les recourants ayant été assistés par un mandataire et obtenant très partiellement gain de cause, il se justifie aussi de leur allouer des dépens fortement réduits, à la charge de la commune, à hauteur de 400 francs. La commune, également assistée d'un avocat et obtenant gain de cause sur la majorité des points, a droit à des dépens légèrement réduits à la charge des recourants, à hauteur de 1'600 francs. Les dépens sont partiellement compensés et le solde (1'200 francs) est mis à la charge des recourants.
Par ces motifs, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est très partiellement admis.
II. La décision de la Municipalité de Blonay du 4 juin 2008 est annulée en tant qu’elle interdit aux recourants d’organiser d’éventuelles et ponctuelles expositions à caractère privé du travail de la recourante, ainsi que des invitations entre amis. Elle est confirmée au surplus.
III. Un émolument de 2’000 (deux mille) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
IV. Les recourants, solidairement entre eux, verseront un montant de 1’200 (mille deux cents) francs à la Commune de Blonay à titre de dépens.
Lausanne, le 24 avril 2009
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.