TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 10 juin 2009
Composition
M. Alain Zumsteg, président; M. François Despland, assesseur et Mme Aleksandra Favrod, juge. Mme Valérie Duvanel-Donzel, greffière.
Recourants
Agim et Rudina MATA, à Veytaux, représentés par Me Marianne FABAREZ-VOGT, avocate à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Veytaux, représentée par Jean HEIM, avocat à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Service de l'économie, du logement et du tourisme, représentée par la Police cantonale du commerce, à Lausanne,
2.
Service de l'environnement et de l'énergie
Opposante
Vera BLAGOJEVIC, à Veytaux, représentée par Me Thibault BLANCHARD, avocat à Lausanne,
Objet
permis de construire
Recours Agim et Rudina MATA c/ décision de la Municipalité de Veytaux du 22 mai 2008 (agrandissement d'un restaurant et création d'une terrasse à l'av. de Chillon 26 )
Vu les faits suivants
A. Le 13 juillet 2005, Agim et Rudina Mata ont acquis en copropriété, chacun pour une demie, les parcelles nos 121 et 126 du cadastre de Veytaux, sises au no 26 de l'avenue de Chillon (RC 780a). Ces bien-fonds, de 809 m2 pour la parcelle n° 121 et de 60 m2 pour la parcelle no 126, sont classés en zone de villas selon le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions approuvé par le Conseil d'Etat le 9 juillet 1980 (ci-après: RPE). Ils sont tous deux bordés à l'ouest par l'avenue de Chillon, la parcelle nº126 étant au surplus enclavée dans la parcelle no 121. La parcelle no 126 est entièrement occupée par un local commercial d'un seul niveau (bâtiment no ECA 495) flanqué au sud, sur la parcelle no 121, d'un ancien garage (bâtiment no ECA 371b). La toiture de ces constructions forme une terrasse pour le bâtiment d'habitation contigu à l'est (no ECA 371a), implanté sur la parcelle no 121. Ce dernier comporte un sous-sol, un étage et un comble revêtu d'un toit à deux pans. Le local commercial, naguère exploité comme kiosque, et l'ancien garage communiquent par un escalier intérieur avec le sous-sol du bâtiment d'habitation, d'où l'on accède à la terrasse. Compte tenu de la forte pente du terrain, le sous-sol se trouve partiellement dégagé et doté de fenêtres basses au niveau de la terrasse.
B. Dès l'acquisition des parcelles nos 121 et 126, Agim et Rudina Mata ont entrepris des travaux "en vue d'y exploiter un kiosque à souvenirs ou un bar à café", sans demander d'autorisation à la Municipalité de Veytaux. Interpellés par celle-ci le 29 novembre 2005, ils lui ont fourni, les 8 décembre 2005 et 23 février 2006, une documentation relative aux travaux en question. Il en découlait qu'ils avaient décidé d'aménager une salle de restaurant dans les locaux précédemment affectés à l'exploitation du kiosque, avec une cuisine dans l'ancien garage et une terrasse, protégée par des stores en toile, sur le trottoir de l'avenue de Chillon. Le dossier a été complété le 20 mars 2006 par des plans établis par l'Atelier d'architecture Pierre Vincent SA. Le 20 avril 2006, la Commission de salubrité de la commune de Veytaux a procédé à l'inspection des travaux liés à l'aménagement de l'établissement.
Le 20 avril également, la municipalité a répondu à Vera et Zivorad Blagojevic, copropriétaires de la parcelles voisine à l'ouest (no 117), qui s'étaient opposés à ces travaux, que l'aménagement du café-restaurant d'Agim et Rudina Mata était exécuté dans un local dont l'affectation était commerciale et qu'en conséquence, "la liberté du commerce existant, rien ne s'oppos[ait] à cette réalisation dont toutes les exigences requises pour un établissement public [avaient] été remplies".
Les 1er et 2 mai 2006, la Municipalité de Veytaux a délivré à Agim et Rudina Mata un permis de construire et renoncé à soumettre le projet à l'enquête publique, dès lors qu'ils avaient donné suite à toutes ses exigences. Par la suite, elle est de nouveau intervenue pour assurer l'exécution de différentes exigences liées à l'exploitation du café-restaurant. Le 12 janvier 2007, elle a octroyé à Agim et Rudina Mata le permis d'utiliser.
C. Le 10 janvier 2007, Agim et Rudina Mata ont déposé une demande d'autorisation tendant à l'aménagement d'une terrasse pour la clientèle de leur restaurant sur la toiture des bâtiments nos ECA 495 et 371b. Le 6 février 2007, la Municipalité de Veytaux les a informés qu'elle refusait d'entrer en matière et de leur accorder l'autorisation sollicitée, "compte tenu du fait que l'accès, par le public, à la terrasse envisagée devait obligatoirement se faire par un passage privé, ce qui ne [pouvait] en aucun cas être admis aussi bien par les instances cantonale que communale". Le 31 mai 2007, Vera et Zivorad Blagojevic sont intervenus par leur conseil auprès de la municipalité pour lui indiquer qu'Agim Mata procédait à la construction d'une terrasse qui paraissait être destinée à l'établissement de celui-ci, se plaignant des nuisances occasionnées et désirant savoir si les autorisations nécessaires avaient été obtenues. Par lettre du 25 juin 2007, la Municipalité de Veytaux les a informés que les travaux entrepris constituaient des travaux d'entretien courant ne nécessitant aucune demande particulière.
D. Le 12 juillet 2007, Agim et Rudina Mata ont déposé une demande de permis de construire concernant l'agrandissement de leur restaurant et la création d'une terrasse publique sur les parcelles nos 121 et 126.
Ce projet a pour but la transformation de la terrasse privée existante sur la toiture des bâtiments nos ECA 495 et 371b en une terrasse de 40 places destinée aux clients du café-restaurant. Des aménagements intérieurs dans le sous-sol du bâtiment no ECA 371a, liés à cette transformation, sont également prévus, soit l'affectation à l'usage de "dépôt" d'une pièce désignée comme "chambre" dans les plans antérieurs, la division de l'actuelle chaufferie buanderie en trois petits locaux, dont des toilettes pour la clientèle, ainsi que la pose d'une cloison et d'une porte fermant l'accès à l'étage.
E. L'enquête publique a été ouverte du 22 septembre au 22 octobre 2007. Elle a suscité cinq oppositions dont celle de Vera Blagojevic, copropriétaire de deux appartements dans la PPE "Villa Claudia" constituée sur la parcelle voisine no 117.
Une inspection locale, organisée par le Service de l'économie, du logement et du tourisme (SELT), a eu lieu le 29 novembre 2007, en présence de représentants de la Municipalité de Veytaux, du Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN), des propriétaires, des exploitants et des opposants.
Les instances cantonales consultées se sont déterminées le 3 mars 2008 (dossier CAMAC n° 83220), avec les préavis favorables du Service des eaux, sols et assainissement (SESA), de l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA), du SELT, du Service des forêts, de la faune et de la nature, Inspection des forêts du 3ème arrondissement (SFFN-FO03), du SEVEN et du Service de la mobilité (SM) qui, tous, ont cependant fixé des conditions impératives à l'exécution du projet. Le Service des forêts, de la faune et de la nature, Centre de conservation de la faune et de la nature (SFFN-CCFN) et le Service de la consommation et des affaires vétérinaires (SCAV) ont également émis des préavis favorables, mais sans conditions.
F. Par décision du 22 mai 2008, la Municipalité de Veytaux a refusé de délivrer le permis de construire. Elle a constaté que, dans la mesure où l'immeuble d'Adim et Rudina Mata, situé en zone de villas, n'était pas conforme à la destination de la zone, son agrandissement ne pouvait être autorisé, dès lors que les conditions fixées à l'art. 80 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV.700.11) n'étaient pas remplies. Elle a par ailleurs relevé que les requérants ne pouvaient pas se prévaloir de sa décision du 1er mai 2006, régularisant leur établissement public après coup.
G. Agim et Rudina Mata (ci-après: les recourants) ont recouru contre cette décision le 12 juin 2008, concluant, avec suite de frais et dépens, à son annulation et à l'octroi du permis de construire sollicité, "étant précisé que les modalités déterminées par la "synthèse" no 83220 de la CAMAC en feront partie intégrante".
Le SELT, dans ses déterminations du 14 juillet 2008, a confirmé son autorisation spéciale et, pour le surplus, s'en est remis à justice, avec suite de frais.
Dans sa réponse du 15 juillet 2008, la Municipalité de Veytaux a conclu avec dépens au rejet du recours.
Le SEVEN, dans ses déterminations du 15 juillet 2008, a indiqué ne pas avoir de remarques complémentaires à formuler.
L'opposante, Vera Blagojevic a, par courrier du 15 août 2008, renoncé à déposer des observations dans le délai imparti à cet effet et, considérant que la réponse municipale était complète, s'en est remise à justice quant au sort du recours.
Le 18 mai 2009, les recourants ont fourni une nouvelle pièce à mettre au dossier. Ils ont par ailleurs complété leurs conclusions du 12 juin 2008; ils ont ainsi conclu subsidiairement à ce que le permis de construire sollicité leur soit délivré pour une terrasse de trente places.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. Déposé en temps utile, le recours satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 de l'ancienne loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (aLJPA) applicable au moment du dépôt du recours. Il convient donc d'entrer en matière sur le fond.
2. Les recourants ont requis une inspection locale. Il n'a pas été donné suite à cette requête. Les pièces au dossier et les explications des parties suffisent à forger la conviction du tribunal. L'inspection locale requise n'apparaît ni nécessaire ni utile à l'établissement des faits pertinents pour l'issue du litige; elle ne pourrait amener la cour de céans à modifier son opinion (voir ATF 2A.5/2007 du 23 mars 2007 consid. 3.4; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429 et les arrêts cités).
3. Les recourants font valoir que les travaux projetés respecteraient les conditions posées à l'art. 80 LATC, alors que la municipalité et l'opposante estiment que tel n'est pas le cas.
L'art. 80 LATC dispose ce qui suit:
"1 Les bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir entrées en force postérieurement, relatives aux dimensions des bâtiments, à la distance aux limites, au coefficient d'occupation ou d'utilisation du sol, ou à l'affectation de la zone, mais n'empiétant pas sur une limite des constructions, peuvent être entretenus ou réparés.
2 Leur transformation dans les limites des volumes existants ou leur agrandissement peuvent être autorisés, pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la zone. Les travaux ne doivent pas aggraver l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage.
3 (…)"
L'affectation à un usage commercial du bâtiment no ECA 495 et du garage no ECA 371b n'est manifestement pas conforme à la réglementation de la zone de villas. On ignore si elle est antérieure ou postérieure à ladite réglementation, mais peu importe: bien que l'art. 80 LATC ne profite en principe qu'aux bâtiments dont l'irrégularité est due à un changement postérieur de la réglementation, et non à ceux d'emblée non réglementaires (v. Bonnard, Bovay, Didisheim, Matile, Sulliger, Weill, Droit vaudois de la construction, ad art. 80 LATC, ch. 6.1; RDAF 1992 p. 229), la jurisprudence admet qu'un bâtiment d'emblée non réglementaire peut aussi être transformé aux conditions de l'art. 80 al. 2 LATC appliquées par analogie (v. Cour de droit administratif et public, arrêt AC.2007.0256 du 24 décembre 2008, consid. 3b; Tribunal administratif, AC.1996.0206 du 15 mai 1998 et la référence citée).
D'autre part la terrasse qui devrait accueillir les clients du café-restaurant est actuellement une terrasse privée à l'usage du bâtiment d'habitation (n° ECA 371a) servant de logement aux recourants, et les transformations intérieures liées au changement d'affectation de la terrasse concernent ce même bâtiment d'habitation. Conformément aux plans soumis à l'enquête publique, les recourants ne prévoient pas d'exécuter des travaux à l'intérieur des locaux qui abritent déjà leur café-restaurant. Les travaux projetés ne touchent ainsi pas des bâtiments ou parties de bâtiments non conformes à la réglementation en vigueur. Il s'ensuit que la question à examiner est celle de la conformité des transformations envisagées à l'affectation de la zone et non pas celle de l'aggravation de l'atteinte à la réglementation en vigueur ou des inconvénients qui en résultent pour le voisinage.
4. a) Selon l'art. 22 al. 2 let. a de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), une autorisation de construire ne peut être délivrée que si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone; tel est le cas lorsque sa fonction concorde avec celle de la zone concernée (DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, n. 29 ad art. 22, p. 274). L'art. 48 al. 1er LATC précise que les zones à bâtir sont affectées notamment à l'habitation, à l'industrie, à l'artisanat, au commerce, aux constructions et installations publiques ainsi qu'aux équipements publics et privés destinés à la culture, au sport, au tourisme et au délassement; ces types d'affectation peuvent être exclusifs, prioritaires, mixtes, à option, superposés ou limités dans le temps.
b) En l'absence d'indications spécifiques dans le règlement communal, la jurisprudence a défini la villa comme une maison destinée à l'habitation d'une seule famille, villa proprement dite, ou de plusieurs familles, à raison d'une seule par étage, villa dite "locative". En limitant à deux le nombre d'appartements dans les villas ou maisons familiales (art. 9 RPE), le règlement communal tend à définir une zone à vocation d'habitation, exclusivement (AC.2000.0018 du 22 septembre 2006 consid. 2 p. 5; RDAF 1990 p. 426).
Les caractéristiques des zones résidentielles impliquent des avantages attendus pour lesquels les habitants consentent divers sacrifices, notamment pécuniaires. En zone de villas ou dans une zone analogue, la jurisprudence admet les activités à condition qu'elles n'entraînent pas pour les voisins des inconvénients plus importants que ceux engendrés par l'habitation et que l'affectation à l'activité ne soit qu'accessoire par rapport à l'utilisation générale de la maison d'habitation (cf. AC.2000.0018 du 22 septembre 2006 consid. 2a p. 5; AC 1999/0211 du 28 février 2003 consid. 2a p. 6 s. et les références citées). La jurisprudence a ainsi par exemple admis qu'un médecin, un dirigeant de société ou un architecte puisse occuper une ou plusieurs pièces de sa maison à titre de bureau pour y tenir sa comptabilité ou effectuer tous travaux n'impliquant pas un va-et-vient de personnel ou de clients (AC.2008.0129 du 1er mai 2009 consid. 4a p. 7). En revanche, l'affectation de tout un bâtiment à l'usage de bureaux n'est pas conforme à la vocation d'une zone résidentielle (AC.2008.0129 du 1er mai 2009 consid. 4a p. 7; AC.1997.0044 du 23 novembre 1999 consid. 1 p. 11).
c) En l'occurrence, la définition de la zone de villas telle qu'elle découle des art. 9 ss RPE démontre la volonté de la municipalité d'exclure toute autre affectation que l'habitation. Or, les travaux projetés comportent la transformation d'une terrasse privée en terrasse de café-restaurant, ainsi que l'affectation de tout le sous-sol du bâtiment d'habitation aux besoins de cet établissement. L'utilisation projetée est ainsi commerciale, et non plus privée; elle ne correspond pas à la définition de la zone de villas des art. 9 ss RPE. C'est dès lors à juste titre que la municipalité a refusé le permis de construire.
5. A noter que l'on n'arriverait pas à une autre conclusion si l'on considérait le changement d'affectation et les travaux projetés comme une transformation partielle d'un ensemble de bâtiments en partie non conformes à la réglementation en vigueur.
L'augmentation sensible des surfaces dédiées à un usage commercial contraire à l'affectation de la zone constituerait à l'évidence une aggravation de l'atteinte à la réglementation. Elle entraînerait en outre pour le voisinage des nuisances plus importantes, et ce malgré les conditions posées par le SEVEN dans son préavis (v. communication de la CAMAC du 3 mars 2008). En effet l'existence en lieu et place d'une terrasse privée d'une terrasse publique de 40 places destinée aux clients du café-restaurant provoquerait des allées et venues des clients et du personnel entre le rez-de-chaussée, une partie du bâtiment d'habitation et la terrasse. De plus, cette terrasse compterait 40 places, soit une augmentation importante de la capacité d'accueil du café-restaurant, qui est actuellement d'une soixantaine de places, en comptant la terrasse sur le trottoir de l'avenue de Chillon. Au vu du nombre supplémentaire de clients potentiels, il en résulterait incontestablement des inconvénients plus importants pour le voisinage, ce d'autant plus qu'il y aurait inévitablement une augmentation du trafic routier et des problèmes liés au parcage, les recourants n'indiquant pas avoir pris de mesures à ce propos. On peut aussi relever qu'il s'agit d'une terrasse à ciel ouvert, dont on sait par expérience que l'exploitation suscite des difficultés dans les quartiers d'habitation. Le fait que les recourants soient prêts à limiter le nombre de clients sur la terrasse à 30 personnes réduirait certes ces inconvénients, mais ne les supprimerait pas.
6. Les recourants ne peuvent enfin pas se prévaloir de la décision rendue les 1er et 2 mai 2006 par la Municipalité de Veytaux régularisant la situation après transformation du kiosque (bâtiment no ECA 495) en un café-restaurant, alors même qu'il n'y avait pas eu de demande préalable d'autorisation. Cette procédure concernait d'autres travaux, exécutés principalement dans un bâtiment déjà affecté à un usage commercial. On ne saurait y voir de la part de la municipalité une quelconque assurance que cette activité, non conforme à l'affectation de la zone, pourrait encore être étendue à l'avenir. On ne voit dès lors pas en quoi le fait que la municipalité ait, en mai 2006, accordé un permis de construire aux recourants signifierait qu'elle doive faire de même concernant une nouvelle procédure de demande de permis de construire, indépendante de la précédente procédure.
7. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée.
Conformément aux art. 49 et 55 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36) et à l'art. 4 du tarif du 11 décembre 2007 des frais judiciaires en matière de droit administratif et public (TFJAP; RSV 173.36.5.1), un émolument de justice sera mis à la charge des recourants déboutés, qui supporteront en outre les dépens auxquels peut prétendre la Commune de Veytaux, qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat et obtient gain de cause. L'opposante Vera Blagojevic, qui a renoncé à déposer des observations et s'en est remise à justice s'agissant de l'issue du recours, n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Veytaux du 22 mai 2008 est confirmée.
III. Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge des recourants, solidairement.
IV. Agim et Rudina Mata verseront solidairement à la Commune de Veytaux un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 10 juin 2009
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.