TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 25 septembre 2008
Composition
M. Alain Zumsteg, président; Mme Aleksandra Favrod et M. Eric Brandt, juges.
Recourante
HELVETIA NOSTRA, à Montreux, représentée par Me Pierre Chiffelle, avocat, à Vevey,
Autorité intimée
Municipalité de Vevey, représentée par Me Denis Sulliger, avocat, à Vevey,
Autorité concernée
Service immeubles, patrimoine et logistique, section monuments et sites,
Tiers intéressé
Bernd GROHE, à Clarens,
Objet
permis de construire
Recours HELVETIA NOSTRA c/ décision de la Municipalité de Vevey du 24 janvier 2008 (rénovation du Château de l'Aile)
Vu les faits suivants
A. La Commune de Vevey est propriétaire de la parcelle nº 368, sur laquelle est édifié le Château de l'Aile. Cet édifice néo-gothique, construit entre 1840 et 1846, figure au recensement architectural avec la note *1*, soit comme monument d'importance nationale à conserver dans sa forme et sa substance; il est porté à l'inventaire des monuments historiques.
Le Château de l'Aile et ses annexes comportent actuellement huit appartements de deux à neuf pièces et cinq garages. L'aile nord-est du château et le bâtiment annexe nº ECA 92 sont contigus au Casino du Rivage, bâtiment construit sur la parcelle nº 367, également propriété de la Commune de Vevey. Inauguré en 1908, le Casino du Rivage comporte une salle de concert à usage multiples (salle del Castillo), des locaux d'exploitation, un restaurant et un night-club. Le solde de la parcelle nº 367 est en nature de parc public (Jardins du Rivage).
La majeure partie de la parcelle nº 368 et la partie est de la parcelle nº 367 se trouvent en zone I (habitation, commerce, administration, "vieille ville") du règlement sur les constructions de la Commune de Vevey adopté le 28 novembre 1952, révisé et approuvé par la dernière fois par le Conseil d'Etat le 31 décembre 1963; le solde de la parcelle nº 367 se situe en zone II (habitation, commerces, administration).
B. Dans sa séance du 19 avril 2007, le Conseil communal de Vevey a décidé
d'autoriser la municipalité à vendre la parcelle nº 368 pour la somme symbolique d'un franc à M. Bernd Grohe, sous diverses conditions, notamment que ce dernier obtienne le permis de construire "relatif à la transformation des bâtiments vendus en divers logements et locaux commerciaux ou administratifs, représentant en surface nette de plancher habitable d'au moins 1930 m²".
- d'approuver la promesse de vente et d'achat entre la Commune de Vevey et la société Projet 109 SA portant sur une surface d'au maximum 760 m² à détacher de la parcelle nº 367, pour un montant de 1'900'000 fr. et,
d'accorder à la municipalité un crédit d'étude d'un montant de 70'000 fr. pour l'élaboration d'un plan partiel d'affectation "Château de l'Aile ¿ Jardins du Rivage".
Ces transactions immobilières prennent place dans le cadre d'un projet de réhabilitation du Château de l'Aile et du Casino du Rivage, où il est prévu que M. Bernd Grohe prenne à sa charge, pour un montant estimé à 19 millions, la restauration du Château de l'Aile, de ses annexes, dépendances et jardins, et Projet 109 SA la construction, après démolition du restaurant du Rivage, d'un nouveau bâtiment comprenant un restaurant, un café-foyer, un centre de compétence et de formation au développement durable, une UAPE et des logements. La Commune de Vevey se chargerait pour sa part de la rénovation de la salle del Castillo et de la création de salles de sociétés.
Soumises au référendum, les décisions du conseil communal ont été confirmées en votation populaire le 17 juillet 2006.
La municipalité prévoit parallèlement l'élaboration d'un plan partiel d'affectation (PPA) "Château de l'Aile - Jardins du Rivage", couvrant les parcelles nos 367 et 368 et dont les objectifs seraient de conserver et restaurer le Château de l'Aile et la salle del Castillo, de proposer une nouvelle construction sur la surface à détacher de la parcelle nº 367, de respecter et restructurer l'arborisation du site et de permettre le développement harmonieux du parc (v. Rapport - préavis no 5/2007 du 22 février 2007, p. 18).
C. Du 28 septembre au 29 octobre 2007, la Commune de Vevey et Bernd Grohe ont mis à l'enquête publique un projet de restauration complète du Château de l'Aile et de ses annexes, prévoyant trois logements dans le corps central du château, soit un appartement de 100 m² au rez-de-chaussée donnant sur la place du Marché, un appartement de 770 m² sur deux niveaux, au premier et deuxième étage, et un appartement de 310 m² au troisième étage. Dans les ailes sont prévues deux unités habitables en triplex, pouvant être destinées tant à l'habitation qu'à l'activité tertiaire.
Ce projet a suscité une intervention et deux oppositions, dont celle de l'association Helvetia Nostra. Selon cette dernière, il ne respecterait pas le principe de coordination établi par l'art. 25a de loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), ni l'art. 77 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) dans la mesure où il serait susceptible de compromettre le développement futur du quartier ou d'être contraire au futur PPA envisagé.
Les autorisations cantonales requises et les observations des services cantonaux concernés ont été communiquées à la municipalité par la Centrale des autorisations du Département des infrastructures (CAMAC) le 26 novembre 2007. En particulier, le Service immeubles, patrimoine et logistique (SIPAL), section monuments et sites, a délivré l'autorisation spéciale prévue par les art. 17 et 51 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11).
Par décision du 24 janvier 2008, la Municipalité de Vevey a levé l'opposition d'Helvetia Nostra et accordé le permis de construire pour la rénovation totale du Château de l'Aile et de ses annexes.
D. Helvetia Nostra a recouru contre cette décision le 18 février 2008, concluant principalement à sa réforme, en ce sens que le permis de construire est refusé, subsidiairement à son annulation. La Municipalité de Vevey a déposé sa réponse le 20 mars 2008. Elle conclut principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Le SIPAL s'est déterminé sur le recours le 25 mars 2008. Sans prendre de conclusions formelles, il "estime que le projet faisant l'objet du présent recours présente toutes les qualités et garanties propres à conserver et valoriser un édifice faisant partie du patrimoine majeur de notre canton".
Par décision incidente du 31 mars 2008, le juge instructeur a partiellement levé l'effet suspensif accordé provisoirement le 20 février 2008, autorisant les travaux de restauration de l'enveloppe des bâtiments nonobstant le recours.
Helvetia Nostra a déposé une réplique le 5 mai 2008, elle y affirme sa qualité pour recourir en application de l'art. 90 LPNMS et de l'art. 12 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) et met en cause l'autorisation de transformer délivrée par le Service cantonal du logement (SLOG) en application de la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation (LDTR; RSV 840.15).
La Municipalité de Vevey a déposé d'ultimes observations le 9 juillet 2008, en complétant son argumentation en faveur de l'irrecevabilité du recours.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. Le recours déposé le 28 février 2008 est exclusivement dirigé contre la décision de la Municipalité de Vevey levant l'opposition d'Helvetia Nostra et accordant le permis de construire pour la rénovation totale du Château de l'Aile. Toutefois, dans sa réplique du 5 mai 2008, la recourante conclut également à l'annulation de la décision du SLOG autorisant la transformation des huit appartements loués qui se trouvent dans le Château de l'Aile.
Cette décision est contenue dans la communication de la CAMAC du 26 novembre 2007, qui était jointe à la décision attaquée et que la recourante dit avoir reçue le 28 janvier 2008. Elle pouvait donc faire l'objet d'un recours dans les vingt jours (art. 31 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36), soit jusqu'au 18 février 2008 (le 17 étant un dimanche). Les conclusions prises à l'encontre de cette décision dans la réplique sont donc tardives, et par conséquent irrecevables.
La jurisprudence admet certes que le recours formé contre une décision municipale est censé également être dirigé contre la ou les autorisations cantonales spéciales qui lui sont liées lorsque les griefs invoqués concernent des points que les autorités cantonales ont examiné ou auraient dû examiner dans ces décisions (v. Tribunal administratif, arrêts AC.2002.0046 du 20 août 2004; AC.2002.0032 du 8 janvier 2004). En l'occurrence toutefois, le recours du 18 février 2008 ne comporte pas le moindre grief à l'encontre de la décision du SLOG. Il n'était ainsi pas dirigé, ne serait-ce qu'implicitement, contre cette décision.
2. Selon l¿art. 37 LJPA, le droit de recourir appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu¿elle soit annulée ou modifiée (al. 1). Sont réservées: (a) les dispositions des lois spéciales légitimant d¿autres personnes ou autorités à recourir; (b) les dispositions du droit fédéral (al. 2).
a) La définition de l¿art. 37 al. 1 LJPA correspond à celle de l¿art. 48 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA - RS 172.021) dans sa teneur antérieure à sa modification selon le chiffre 10 de l'annexe à la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF - RS 173.32) et de l'art. 103 let. a de la loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ, aujourd'hui remplacée par la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF - RS 173.110]). Elle peut être interprétée à la lumière de la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant ces deux dispositions. Le recourant doit être touché par la décision attaquée de façon plus intense que n'importe quel citoyen et se trouver avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en considération. Il doit éprouver personnellement et directement un préjudice juridique ou de fait. Un simple intérêt indirect ou un intérêt exclusivement général - sans le rapport étroit qui est exigé avec l'objet du litige lui-même, n'habilite pas à recourir (v. ATF 125 I 7 consid. 3c p. 9; 123 II 376 consid. 2 p. 378 et les références). L'intérêt digne de protection consiste ainsi en l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant ou, en d'autres termes, dans le fait d'éviter un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait (ATF 131 V 362 consid. 2.1 p. 365; 120 Ib 48 consid. 2a p. 51).
b) L¿association Helvetia Nostra ne prétend pas être atteinte par la décision attaquée comme pourrait l¿être n¿importe quel particulier. Elle ne se prévaut pas non plus de la jurisprudence fédérale qui reconnaît aux associations le droit de recourir dans l¿intérêt de leurs membres lorsque les statuts leur assignent ce but et que la majorité ou un nombre important d¿entre eux sont touchés et auraient personnellement qualité pour recourir (v. notamment ATF 114 Ia 452 ; 113 Ia 468 ; 104 Ib 307). Elle se prévaut en revanche de l¿art. 12 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN ; RS 451) et de l'art. 90 de la loi cantonale du 17 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS ; RSV 450.11), en relation avec l¿art. 37 al. 2 LJPA.
3. a) L'art. 12 LPN (dans sa teneur en vigueur jusqu'au 1er juillet 2007) prévoyait que les associations d'importance nationale reconnues et qui, selon les statuts, se vouent à la protection de la nature et du paysage ou à des tâches semblables par pur idéal, ont qualité pour recourir contre les décisions des cantons ou des autorités fédérales ouvrant la voie du recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le droit de recours des organisations contre des décisions cantonales en vertu de l'art. 12 al. 1 LPN existait toutefois uniquement si ces décisions avaient été prises dans le cadre de l'accomplissement de tâches de la Confédération, c'est-à-dire qu'il fallait que le projet en question touche effectivement à l'application du droit matériel de la Confédération (voir notamment Zufferey, Commentaire LPN, Zurich 1997, ad art. 2, no 4; ATF 123 II 5 consid. 2c; Tribunal administratif, AC.1999.0002 du 25 juin 1999 et la référence à l'arrêt du Tribunal fédéral du 25 juin 1997, publié in RDAF 1998 I p. 98). A teneur de l'art. 2 LPN, on entend notamment par accomplissement de tâches de la Confédération l'élaboration de projets, la construction et la modification d'ouvrages et d'installations par la Confédération, ses instituts et ses établissements (lettre a), l'octroi de concessions et d'autorisations (lettre b) et l'allocation de subventions pour des mesures de planification ainsi que pour des installations et des ouvrages (lettre c).
Modifié par le ch. II 1 de la LF du 20 décembre 2006 modifiant la LF sur la protection de l'environnement, l'art. 12 LPN a désormais la teneur suivante :
"1Ont qualité pour recourir contre les décisions des autorités cantonales ou fédérales:
a. les communes;
b. les organisations qui se vouent à la protection de la nature, à la protection du paysage, à la conservation des monuments historiques ou à des tâches semblables, aux conditions suivantes:
1. l¿organisation est active au niveau national,
2. l¿organisation poursuit un but non lucratif; les éventuelles activités économiques servent le but non lucratif.
2 L¿organisation a le droit de recourir uniquement dans les domaines du droit visés depuis dix ans au moins par ses statuts.
3 Le Conseil fédéral désigne les organisations qui ont qualité pour recourir.
4 L¿organe exécutif supérieur de l¿organisation est compétent pour décider d¿un recours.
5 Les organisations peuvent habiliter leurs structures cantonales et régionales, lorsqu¿elles sont indépendantes sur le plan juridique, à faire opposition de manière générale et à faire recours dans des cas particuliers, pour leur champ d¿activité local."
Malgré la différence de formulation (le nouveau texte ne désigne plus l'objet du recours des organisations en fonction de la nature du recours ouvert en dernière instance fédérale), rien n'indique dans les travaux préparatoires que le législateur ait voulu élargir le cercle des décisions susceptibles d'un recours d'organisation en application de l'art. 12 LPN ou de l'art. 55 LPE. Si la définition des décisions contre lesquelles les organisations peuvent recourir a été modifiée, c'est avant tout parce qu'elle ne correspondait plus aux nouvelles voies de recours introduites par la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF, RS 173.110), et d'autre part dans un souci d'harmonisation des art. 55 LPE et 12 LPN (FF 2005 IV 5059 ¿ 5060).
b) Helvetia Nostra fait partie des organisations habilitées à recourir conformément à l¿art. 12 LPN (v. ordonnance du 27 juin 1990 relative à la désignation des organisations habilitées à recourir dans les domaines de la protection de l¿environnement ainsi que de la protection de la nature et du paysage [ODO ; RS 814.076]). La légitimation que lui donne cette disposition se limite toutefois à la sauvegarde des intérêts inhérents à la protection de la nature et du paysage ; elle ne s¿étend pas à celle d¿autres intérêts publics (ATF 112 Ib 548 consid. 1b ; 109 Ib 342-343 consid. 2b). En outre, pour déterminer si une association est habilitée à recourir au regard de l¿art. 12 LPN, il convient de vérifier si l¿objet du litige touche à une tâche fédérale au sens de l¿art. 2 LPN (ATF 121 II 190 consid. 3c/aa p.196; 120 Ib 27 consid. 2c). Le simple fait d¿affirmer, de manière abstraite, que le projet litigieux concerne une tâche fédérale ne suffit pas ; encore faut-il que la partie qui prétend tirer sa qualité pour agir de l¿art. 12 LPN allègue, avec une certaine vraisemblance, que le projet litigieux touche effectivement à l¿application du droit matériel de la Confédération (AC.2002.0013 du 10 décembre 2002, consid. 1a/aa).
c) En l'occurrence l'objet du recours est une autorisation de construire à l'intérieur de la zone à bâtir (cf. art. 22 LAT). La recourante prétend que son octroi constituerait une tâche de la Confédération dans la mesure où elle porte sur un objet figurant à l'inventaire fédéral des sites construits à protéger de Suisse (v. OISOS; RS 451.12). Il n'en est rien. En soi, la protection des monuments historiques ne constitue pas une tâche de la Confédération au sens des art. 78 Cst et 2 LPN, et les organisations de protection de la nature et du paysage d'importance nationale n'ont en principe pas qualité, en vertu de l'art. 12 LPN, pour contester l'octroi d'une autorisation de démolir (a fortiori de transformer ou de rénover) un bâtiment qu'elles considèrent à tort ou à raison comme étant digne de protection (ATF 1A.191/1998 du 11 octobre 1999, in SJ 2000 p. 129, spéc. 133 - 134). Il en va de même pour l'adoption des plans d'affectation, qui n'est pas une tâche de la Confédération, mais incombe aux cantons. Dès lors, même si les prescriptions d'un plan d'affectation doivent s'appliquer à des terrains compris dans le périmètre d'un objet figurant à l'inventaire des sites construits d'importance nationale, les autorités cantonales qui adoptent des mesures de planification n'accomplissent pas pour autant une tâche de la Confédération (ATF 122 II 190 consid. 3 c/aa p. 196; 120 Ib 27 consid. 2c/cc p. 32).
d) La recourante ne peut par conséquent pas se prévaloir de l'art. 12 LPN pour contester l'octroi d'une autorisation de construire ¿ dont elle ne démontre au demeurant pas qu'elle serait contraire à la réglementation de la zone ni, surtout, que les travaux projetés porteraient atteinte à la conservation du Château de l'Aile.
4. La recourante invoque également l'art. 90 de la loi cantonale du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11), qui confère qualité pour recourir contre les décisions prises en son application aux "associations d'importance cantonale, qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature, des monuments et des sites". Le Tribunal administratif a toutefois jugé, dans un arrêt AC.1995.0073 du 28 juin 1996, qu'Helvetia Nostra, même si elle se donne pour but "la protection des êtres humains et de la nature ainsi que la création et le maintien de villes, de l'habitat et de paysages agréables à vivre", ne poursuivait là qu'un objectif tout général qui empêchait de considérer que son but statutaire spécifique et essentiel concordait avec les intérêts protégés par la LPNMS. Il a donc déclaré le recours irrecevable. Cette jurisprudence a été confirmée par les arrêts AC.1999.0002 du 25 juin 1999, AC.2004.0123 du 18 mars 2005 et AC.2006.0292 du 10 août 2007, malgré un arrêt rendu dans l'intervalle qui a tenté de la relativiser en matière d'abattage d'arbres (arrêt AC.2002.0013 du 10 décembre 2002). Elle a été récemment reprise par la cour de céans (AC.2007.0157 du 19 mai 2008 consid. 2a/bb). Il n'y a pas lieu de s'en écarter.
5. Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, un émolument de justice sera mis à la charge de la recourante déboutée, ainsi que les dépens auxquels peut prétendre la Commune de Vevey, dont la municipalité a procédé par l'intermédiaire d'un avocat et obtient gain de cause.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. La cause est rayée du rôle.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge d'Helvetia Nostra.
IV. Helvetia Nostra versera à la Commune de Vevey une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 25 septembre 2008
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.